對設區市立法建議征集的思考

摘 要 在設區的市獲得立法權之后，在征集立法建議過程中暴露出了兩個問題。一個是立法建議征集有形式化的傾向，另一個是沒有相應的完善的制度保障。因而，本文認為應當建立完善的立法建議征集處理程序以保證立法的民主性，同時注重對既有制度的借鑒和運用。

關鍵詞 設區市 程序建設 民主立法

作者簡介：趙飛虎，河南博同律師事務所，四級律師，研究方向：立法理論。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.072

一、設區市立法建議征詢現狀及問題

新修訂的《立法法》規定各個設區的市在環境保護、歷史遺跡保護和城市管理三個方面獲得立法權。本文旨在通過對各個市立法建議征詢現狀進行查閱和分析，以期找出問題并提出自己的建議。

通過查詢一些設區的市的立法建議情況，我們可以發現以下一些特點：

第一，在獲得立法權的設區的市已經進行的立法中，絕大部分都通過網上公開征集立法建議。同時在省級立法條例和設區的市新制定的立法條例中，大部分都有相關要求征集立法建議的條款。

第二，立法建議征詢時間比較短，有許多立法建議征詢時間往往只有十幾天。

第三，在征集意見的對象上，以向社會公開征集為主，有少數的針對機關單位各團體為征集對象的。

第四，從一些網站立法建議征詢條目的點擊率上看，其點擊率較少，有些有些甚至只有幾次的點擊。同時少數的市公開的征詢到的立法建議的數量上來看，征集到的立法建議較少往往只有十幾條幾十條。

第五，對征集到的立法建議的處理公布的極少。在征詢立法建議的條目之外，很難再找到關于立法建議的處理的相關信息。同時以什么標準，通過什么形式（召開專家研討會討論，對立法建議人的征詢等）對建議進行怎么樣的處理并無相關的程序予以詳細說明，且處理方式并未公開。

由上，可以看出，征詢立法建議的做法在形式上具有普遍性，且通過相關的立法條例等確定下來。這說明立法已經具有這種公開性思維，希望建立一種公眾的參與與表達渠道，從而有利于實現立法的民主性以及當地民眾對立法的權威的認同感。但是應當看出這僅僅是開了一個頭，期間具體的操作方式還是有很大的問題的。首先就是對立法建議的征集有形式化的取向。民眾對立法草案的理解思考以及提出相關建議的時間較短，很難在短時間內最大限度的征詢到最全面的立法建議。同時征集意見的條目的點擊率低，從少有幾個市公開的征集到意見的條數上看，征集到的意見也較少。這種形式化的趨勢一方面反映出政府不夠重視，未將時間延長化，另一方面則反映了政府立法權僅限于三個方面的情況立法權限較窄。同時在立法初期多是關于立法條例的制定的建議征詢，這些征詢建議的立法項目還沒有在內容和實質上觸及相關方面的利益，涉及的利益分配和爭奪的內容較少。因而就難以引起民眾的關注和熱情。

其次，我們應該看到，這種征集意見的方式未能形成一個利益博弈的舞臺，即使今后有更多涉及民眾利益分配的立法要征詢意見，在沒有完善的制度的保障的情況下，這些意見的去向以及作用力很難被引起重視，因而也就很難將立法建議視為一種爭取自身利益，表達自己的立法意愿的渠道。因為沒有制度保障，根本無從知道自己的意見是否被重視，被討論，被采納。它對立法者產生了多大的什么樣的影響。當這些操作都是立法者任意而為之的情況下，我們很難想象這種立法建議會取得什么樣的重大影響，從而也很難想象民眾會重視立法建議的作用。

二、立法建議的征詢需要合理程序的構建

司法不是討價還價的平臺，立法可以是。然而我們的立法之中是缺乏對相關各方的利益的注重與協調的，更多的是政府相關部門或者強勢企業的完全主導的立法。柴靜在紀錄片《穹頂之下》有關于石油行業環評制定標準的一個調查，國家石油環境評價標準完全是由石化行業主導的，而中國環境科學研究院等環保部門竟然連投票權也沒有。在這種以斷供來威脅發改委、環保部并取得效果的情況下，很難想象與制定標準相關的弱勢者能得到相應的發言，表決權。這種立法只能增加民眾的抵制情緒，降低利益相關人對法律制定主體的信任感，從而降低法律的權威。因而我們需要改變這種態度，將立法作為一個討價還價的平臺。而立法建議無疑是這個舞臺上重要的一幕。下面將從立法者和建議提出者兩方面來談立法建議在立法中的重要作用，以及我們應該持有的對待立法建議的態度。

從立法者的層面上來說，（這里的立法者指設區的市立法中的法律起草單位一般是相關的管理局或者政府、人大的法制辦，政府常務或者全體會議，市級人大常委會及其全體會議。）“實現法治民主的關鍵是，讓立法這樣一種典型的公共事務的決定充分反映民意，并非把民意直接編制到執法活動之中，因為這樣做的結果只能是以局部的民意修改整體的民意。” 我們看到雖然立法時已經在普遍征集立法建議，但是這樣還不夠。重要的是對待立法建議的態度。如果只是將其作為一種形式化的面子工程或者帶有應付性的對待顯然是不能很好地發揮立法建議的作用。在現今我們的法律的權威面臨著各種挑戰的前提下，在立法上的開放性和參與性無疑會使得法律的權威得到一定程度上的強化。政府在制定法律的過程中應轉變傳統的強勢的姿態和無視民眾表達機制的態度，盡可能的將法律制定各利益相關方的訴求加以考慮，進行協商謀求相互之間的理解與妥協。讓立法盡可能的調和、反映民意，這樣能使制定出來的法律是調動各方的主體意識的結果。同時會使在這一領域制定的法律更加符合實際，得到各方的主動維護，從而使得法律的權威得以增強。這一觀念的樹立和轉變無疑對于立法建議的進一步的制度建設工作具有重要的意義。季衛東在《通往法治的道路——社會的多元化與權威體系》一書中指出“現代國家的法治可以通過程序正義來消弭實質性價值判斷的相異所引起的對抗，為決定提供各方的承認的正當性，可以通過權利的認定和保障，來防止多數派對公民平等自由的傷害。” 在制度的建設中，無疑在立法中征集建議階段，對建議的處理與回復階段，建議的再征集階段等需要有一個明確合理的公正的程序來作出規定。這樣的程序的制定不但有利于改變政府在立法中完全的主導，對相關呼聲漠視的情況，也有利于民眾清楚自己的所擁有的合法的表達渠道。以此來消弭民眾對制定法的不信任感。因而一方面需要政府轉變態度，進行相關的立法建議的制度建設；另一方面需要制定公開透明的處理建議的程序，以此來對建議處理方作出程序上的規制。

對立法建議提出者來說，在權利意識日漸覺醒的今天，隨著立法的深入進行，越來越多的涉及的相關公民、法人、團體等的利益時，這些利益相關人勢必要以各種手段和方式使立法者聽到自己的聲音，而不是一味的服從。提出立法建議無疑是重要的一個渠道。而對于立法者來說，與其讓相關人通過其他渠道來影響立法，倒不如利用立法建議這種公開溫和的方式來作出處理。當有一種渠道能夠反映并維護自己的利益時，民眾會充分利用此渠道，將利益表達。這樣便會防止民眾在利益受到較大損失以致成本無法接受時，采取簡單直接的對抗方式。這一方式雖然有時會見效，但是風險往往是巨大的。因而民眾更樂于在不對抗的情況下謀求利益的表達和尊重，立一部自己的法。

三、 幾點基于實踐的思考

首先程序的建設應當被重視，“通俗地闡述程序的意義，就是在抓牌和打牌之前先把規矩說清楚、定下來，只有這樣做，無論結果是贏是輸所有玩家都能認可和接受。這層道理顯然絕大多數中國人都完全可以理解的?！?程序的建設對于立法建議的重要性上文已經分析過。難題是如何構架這一建議的采納處理程序。這需要在原有的大框架內進一步細化。重點與核心是對建議的采納與否的理由的以及給建議提出者進行相關論辯的平臺和最后作出決定的相關程序的構建。這需要進一步細致的構建并在實踐中對其進行改進。從而將程序作為一個公正的價值中立的第三者，促進立法建議的處理的相關事務的發展。

其次，我們應注意既有制度的探索和利用。如基層立法聯系點的建立和專家咨詢制度的在部分設區的市的建立。我們可以注意到二者是立法建議的傳達者，同時還扮演著立法建議的提出者的角色。從現有的立法聯系點的建設中，我們可以看到其多為基層有實力的企事業單位和區或鄉鎮一級的政府，基層立法聯系點更加貼近基層，能更好的反映處于社會最基層地位的民眾的建議。同時當立法和立法建議聯系點所支持的利益以及進行管理所面臨的問題相關時，他們也是立法建議的強力提倡者和維護者；而專家咨詢制度中建立的專家咨詢團體組成人員多為當地高校的法律相關教師和各單位與法律相關的人才。他們在一定程度上代表了所在設區市的法學研究的水平，這些具有專業知識的人才無疑在立法中具有舉足輕重的地位。他們能夠從專業的角度對立法建議的處理作出自己的判斷和說明，從而影響立法建議的采納。對于立法者而言，專家咨詢團體是依靠力量同時也是制約力量。為了保證立法的可接受性和專業性，這些法學相關專家的建議無疑具有重要的參考價值。同時由于專家在立法中所處的利益之外的超然地位，從而保證其能從專業的角度做出公正客觀的見解，促進立法的可接受性、可行性、合理性。同時對于政府關于其他主體相關的立法建議的處理，專家咨詢制度的建立無疑具有重大意義。他們可以對主要的爭議點進行歸納，并在決策的過程之中對相關立法建議進行詳細的法律論證，如果能將這些論證形成系統的公開的可查詢的文字，無疑，無論對于政府對立法建議處理的可接受性，以及相關建議提出者對法律的可接受性都具有很強的說服力。

當然制度的建設不是簡單的憑借一些理論上的謀劃就能完美的應對社會需要的。這需要我們的實踐，在各個設區市立法進程之中，必然會探尋更好的具有適應性的合理的制度。同時這還需要我們不斷的實踐不斷的反思，對于立法建議在設區市立法之中的作用我們需要有一個客觀認真的認識，從而促進立法的權威以及可接受性，促進設區市立法朝向程序更加公開合理透明，內容更加符合實際，朝向更加維護廣大人民群體的利益的方向發展。

注釋：

季衛東.通往法治的道路：社會多元化與權威體系.法律出版社.2014.8，9，228.