城市社區參與式治理研究

摘 要 以行政管理為主、條塊分割的城市管理體系已無法適應現代社會整合與社會治理的需求，原先的管理機制存在著結構性缺陷，導致社會功能紊亂，社會治理不突出、不穩定。改革開放以來，社會結構復雜化與多層化，社會組織興起和居民民主意識增強。社會治理需要具有專業素質的人才參與，需要政府的支持，更需要優越的治理理念去指導，從而完善社區功能的發揮，加大社區參與的力度，形成結構合理、體系完備的社區治理模式。但社區治理模式的轉變面臨著巨大的挑戰，社會資本的不足、理論與實踐的不足以及社會多變的復雜性都決定著城市社區參與式治理將會摸索前進。

關鍵詞 城市社區 參與式 社區治理

作者簡介：劉剛玲，山東理工大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.084

參與式治理起源于西方社會的政治理論，但其從形式上看不僅僅是理論上民主參與的理論經驗，更是在實踐上“協商民主”基礎上參與政治的實踐經驗，具體應用到城市社區管理與城市社區建設領域中，就是城市社區參與式治理——一種新型的社區治理模式。目前中國各地并未盛行起來，仍處于摸索、探索階段，但隨著人民民主意識的增強、民間組織的興起與政府的關注，參與式治理的理論與實踐定會掀起一番熱潮，因此討論誠實社區參與式治理的內涵、必要性、目前面臨的挑戰及實施路徑顯得極其的重要。

一、城市社區參與式治理的內涵

城市社區參與式治理具體是與決策利益相關者享有平等的權利，能夠在政府支持下民主協商，共同、平等并有效地介入到社區公共事務的決策、管理、運行、監督等各方面。特征有二：一是指政府自上而下賦權于民、決策于民、利益于民，強調居民的參與主體性；二是指自下而上的決策推動性、利益統一性、居民參與主動性。這表明城市社區參與治理是一種社區治理結構，在主導主體、服務主體與參與主體之間協調并有效合理參與社區利益分配與社區治理，是政府轉型與民間組織、公民權利擴張的新型理念。

城市社區參與式治理實質是一種社區治理的新形式，是社區建設、社區管理與參與式管理相互影響中形成的一種“社區參與”。城市社區參與式治理強調社區組織和社區居民個人參與社區的管理過程，通過在政府、社區自治組織、社區中介組織與社區成員之間協調機制， 建立以政府主導，以社區組織提供社區服務，以社區成員為參與主體的新體系，這是現代民主在當代中國的實踐形式。

二、城市社區參與式治理的必要性

隨著市場經濟體制的不斷改革及深入，公民民主意識的增強，公民治理、社區治理、社區參與等開始進入理論與實踐中，城市社區管理從傳統模式轉變為新型模式，參與式治理模式便是一種具有代表性的城市社區治理模式。

（一）城市社區參與式治理是解決社區沖突的有效途徑

社區作為基本單位，承擔著城市多層需要，不時出現利益沖突，社會的多樣性與復雜性決定了社區沖突不可避免，因此解決社區沖突有利于社區建設與社區的穩定，對于社區的治理存在至關重要的影響。城市社區的參與式治理模式要求民眾主動地參與利益的分配中，決策的落實中，可以尊重各方的意見表達權利，平衡各方的利益需求，從而達到穩定社區的效果。

參與式治理要求發揮居民領袖的作用，強調重要人物的突出，有利于發揮領袖的帶動能力，解決各方矛盾沖突的疑難性、反復性問題，因為社區精英作為領袖人物具有較高的地位，有更強的說服力，有更強的解決糾紛和沖突的能力，可以通過其專業的知識或較高的道德操守公正合理地解決沖突，達到決策的合理性與公正性，通過領袖人物的帶領作用逐步實現真正意義上的自治。

（二）城市社區參與式治理是社區管理轉型的需要

中國的政治經濟體制背景和經濟社會的發展及歷史文化傳統決定了我國城市社區管理的模式基本屬于行政主導型模式，但隨著中國城市社會的變遷導致社會組織管理地域化，社區大量的社會功能由非政府組織承擔，社區管理主體多元化已成為社區管理的大趨勢。參與式治理能夠很好地協調政府、社會組織與居民的關系，能夠適應目前異質化、多層化的問題，有利于社區管理的轉型，社區參與式治理模式便是一種很好的方向。

（三）城市社區參與式治理是培育社會資本的需要，發揮公民社會的作用

一方面，城市社區在自身發展與運行的過程中會出現很多問題，如社會排斥、政治冷漠等。參與式治理利用居民的積極參與，培育并累積社會資本，有利于建設一個具備凝聚力的社會，解決社會冷漠、排斥等問題。另一方面，城市社區參與式治理能夠有效地將居民的民主意識與民主權利得到巨大的提升與保護，有利于發揮公民自主意識的社會。

三、城市社區參與式治理的構建

城市社區參與式治理從政府與社會的關系來看是在重新定位并協調雙方關系的過程，在這過程中面臨著傳統模式的沖擊，需要更多的實踐經驗與理論作依撐，需要更多的政府支持與民眾意識的極大提高。城市社區參與式治理的構建對社區治理提供一個新模式、新理論、新體系、新途徑，對整個社會轉型、政府轉型、社區轉型的進程將會產生巨大的影響。

（一）城市社區治理理念的構建

參與式治理的發展過程也是社會民主化的過程，將參與式治理運用于社區治理中國外也有許多研究與實踐。西方國家在社區參與式治理方面著重公民參與的充分性與有效性，20世紀初，英法美等國舉辦的“社區福利運動”和“睦鄰運動”中要求社區各居民積極參加社區公共事務決策、共同參與社區管理、監督、利益分配等社區性事物。但是西方學者研究的是西方發達城市，基于現代中國的國情不可能完全適用其理論與實踐經驗，因此需要不斷學習西方的參與式理念理論的優越性，不斷實踐社區參與式治理的模式與方案，構建符合中國國情的城市社區治理新體系。

基于當前中國城市化的多層性、民主意識的增強以及市場經濟的發展，并結合當前社區轉型進程，以及目前全國各地實踐點的實踐效果來看城市社區治理理念的構建主要包括以下幾個方面：第一，治理主體多元化，形成以政府為培育主體，社區居民委員會為自治主體，進行社區自治管理與建設，社區中介組織為服務主體，提供社區服務多樣化，以社區成員為參與主體為核心；第二，大力重點培育社區居民的參與意識，讓社區居民積極參與社區公共事務的決策、運行、管理與監督之中，調動社區居民的維權意識與自治意識，從而實現社區自治；第三，發揮居民領袖的帶頭作用，利用領袖在社區的地位或者其專業知識或者其他方面的優越性，帶領居民進行社區治理，進行公平合理的利益分配或者平等的享有社區服務權利。綜上所述，上面三點內容的最終目標其實是為了達到一個“善治”的目標，因此我國城市社區參與式治理的理念應該“善治”理念為核心，重點強調居民參與的民主意識，發揮領袖的帶頭作用。

（二）城市社區治理模式的構建

西方民主國家經過一百多年的社區發展，在社區治理方面建立了比較系統的理論與治理模式，為我國進行社區治理實踐提供了理論支持與實踐經驗。

首先，以美國為代表的自治性社區治理模式對美國社會管理與社區建設產生重大影響，其主要特點指減少政府行政參與，主要以社區自治組織管理社區與居民主動參與進行社區自治相結合一套比較系統的理論機制，極大促進了民主意識的提高，也激發了非營利組織的產生與發展。其次，就是以新加坡為代表的政府主導型的社區治理模式，其顯著特點在于黨政干涉與政府強力行政主導，所有的社區事務都由政府及其部門具體組織、規劃、運行、實施并監督，但是導致政府財政與人力負擔大。最后是以日本為代表的“行政——自治”二元結構，這種結構在日本更能實現其各自的功能，使政府與社區自治組織的界限更加清晰，更有利于實現社區治理，實現民主自治與民主參與。

基于上述國外實踐經驗，我國在各地城市社區也開始進行了社區參與式治理的實踐中，結合我國國情與社區基層情況，應考慮以下幾個方面：第一，居民對于參與式治理的理解差異以及是否認同，這是實現參與式社區治理的最為關鍵的一步，然而我國城市社區居民的參與意識并不強烈，利益平衡能力不強，因此要加大其參與式治理理念的深入。第二，社區參與式治理的規范制度體系不成熟，需要實踐與完善；第三，是社區參與式治理的資金支持有限。基于上述的問題所在應該構建三元模式：一是民主文化模式，即通過宣傳、教育并動員居民主動參與，使其在認識參與式治理理念的過程中進行各種實踐，逐步形成參與文化認同感；二是法治規范模式，即通過制定法律法規及相關規范制度來確定參與式治理主體的權利與職責，在約束中規范主體行為，從而實現社區秩序價值；三是社區經濟模式，即通過各種社區組織以及居民利用社區資源，實現自治經濟效益。三種模式應該共同進行，共同實現社區參與式治理。

（三）城市社區參與式治理路徑的構建

城市社區治理是一項現代化發展的重要工程，進行路徑的構建顯得尤為重要，利用政治的民主參與意識，市場經濟的自由競爭機制與社會整合與循環理念，系統地構建一個符合當前中國城市社區治理的路徑。

1.突出網絡的現代特色，進行網絡化參與式治理：

隨著現代網絡的發展，社區呈現網絡化的特點，因此進行社區網絡化參與式治理是一種具有現代特色的社區治理路徑。我國的社區復雜龐大，每個社區都具有自己的特點，進行統計與分析的難度很大，通過網絡可以很好地解決這個問題，利用網絡了解居民的意愿和基本情況，通過居民的網上參與構建居民網絡參與結構，政府通過整合資源介入網絡中，實現資源共享與社區治理，居民自治組織構建社區網絡自治結構。

2. 突出法治的現代特色，進行規范化參與式治理：

隨著現代法治精神的發展與弘揚，學習法治理念中依法、守法、執法的核心精神，運用到社區治理中就是建立完善的社區法律體系，利用法律的普遍性、強制性與威嚴性去深化居民內心的參與意識，讓居民感受到自身享有的權利與義務；利用系統的法律規范政府、社區組織的管理、服務行為，從而在法治精神的監督下有序合法的治理社區。

3. 突出領袖的人才特色，進行專業化參與式治理：

現代社會講究人才效應，社會治理需要人才運作。在強調社會運行中政府與社會關系的時候應該指明以人為本的重要性，利用具有專業知識的領袖人才帶領社區居民參與社區治理，一方面社區居民根據領袖人才專業化的參考做出選擇，另一方面可以帶動整個社區的治理效率。

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