提升檢委會決策質(zhì)量的路徑探究

竇國慶+沙帥

摘 要 檢委會作為檢察機關(guān)內(nèi)部決策機構(gòu)，對本院重大疑難案件和重要檢察工作進行決策和指導(dǎo)，其決策質(zhì)量受到多種因素的響，如檢委會專門機構(gòu)的設(shè)立情況及其作用發(fā)揮如何，檢委會各流程進行是否順暢，決策結(jié)果能否充分反映委員意見等，面對檢察工作中大量涌現(xiàn)出來的新情況新問題，如何進一步強化各項措施，有效提升基層檢委會決策質(zhì)量，推動檢察機關(guān)監(jiān)督能力不斷增強，就成為擺在我們面前的一項重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞 檢委會 決策質(zhì)量 工作職能

作者簡介：竇國慶、沙帥，天津市東麗區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任。

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.092

一、提升檢委會決策質(zhì)量的原因分析

檢委會在其職權(quán)范圍內(nèi)，通過不斷改進工作方式，提升決策質(zhì)量，能夠有效推動檢察權(quán)依法運行，維護憲法、法律的有效實施，為維護司法公正和社會公平正義保駕護航，同時，這亦是檢委會自身不斷自我完善，推動我國檢察事業(yè)和社會主義建設(shè)事業(yè)向前發(fā)展的必然要求。

（一）我國檢委會制度不斷強化自身建設(shè)的內(nèi)在要求

權(quán)利義務(wù)始終是相伴相隨的，當(dāng)某一部門依法享有某項職權(quán)的同時，自然也對應(yīng)著相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，這種義務(wù)首先就是體現(xiàn)在對能力的要求上。具備與權(quán)力相匹配的能力，是確保權(quán)力正確行使，真正為人民謀利益的一項前提。檢委會作為檢察部門決策機構(gòu)，掌握著一定的決策權(quán)，同樣要求檢委會委員具備相應(yīng)的能力，確保決策的質(zhì)量與水準(zhǔn)，唯如此才能使檢委會自身職能得到充分發(fā)揮。因此，為確保檢委會決策質(zhì)量，正確行使決策權(quán)，就要不斷響應(yīng)黨的十八大對提升司法實踐工作能力的要求，積極加強檢委會委員決策能力建設(shè)和檢委會自身建設(shè)，在實踐中不斷增強法律監(jiān)督能力和自身監(jiān)督能力，努力構(gòu)建起和諧安定的社會環(huán)境和 公正執(zhí)法的法治環(huán)境。

（二）維護司法公正，體現(xiàn)公平正義的必然之選

我國檢察機關(guān)作為具有中國特色的法律監(jiān)督部門，唯有切實提升自身工作水平，增強執(zhí)法能力，確保執(zhí)法質(zhì)量，從而不斷具備起與社會需求相吻合的司法能力和水準(zhǔn)，才能在實踐中確保憲法和法律的貫徹與落實，推動司法公正和社會公平正義由理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，根據(jù)這一要求，檢委會工作同樣需要扎根于實踐，不斷增強自身決策能力與質(zhì)量，充分發(fā)揮對檢察工作的決策與指導(dǎo)功能，唯如此，才能真正契合憲法對檢察機關(guān)的性質(zhì)定位，契合檢察工作的自身規(guī)律，有效發(fā)揮檢察部門自身監(jiān)督職能，真正為保障司法公正和實現(xiàn)社會公平正義發(fā)揮應(yīng)有之用。

（三）實現(xiàn)檢察事業(yè)進步、社會向前發(fā)展的應(yīng)有之義

我國經(jīng)濟社會關(guān)系日趨復(fù)雜多元，這一方面體現(xiàn)社會的進步和發(fā)展，同時，也造成各種新情況新問題的不斷涌現(xiàn)，在這種大的環(huán)境背景下，我國檢察事業(yè)同時面臨著挑戰(zhàn)與機遇并存的局面。為了更好地貫徹科學(xué)發(fā)展理念，推動檢察工作出成績、上水平，為建設(shè)平安社會保駕護航，就必須切實樹立服務(wù)大局觀念，積極融入社會建設(shè)全局，推動法律監(jiān)督水平在實踐中不斷提升。檢委會在履行工作職能、做出各項決策部署時，要力求提升決策水準(zhǔn)，確保決策質(zhì)量，唯有如此，才能充分發(fā)揮自身職能，在新形勢下推動各項檢察工作不斷上水平，真正為嚴(yán)懲犯罪，確保建立安定有序的大環(huán)境奉獻力量；為化解矛盾，調(diào)節(jié)節(jié)分，推動和諧社會建設(shè)奉獻力量；為懲治職務(wù)犯罪，推進公正廉潔執(zhí)法奉獻力量。

二、影響檢委會決策質(zhì)量提升的因素探究

檢委會工作的重要性日趨凸顯，近年來，檢察機關(guān)在檢委會工作機構(gòu)設(shè)置、隊伍素質(zhì)調(diào)整和工作流程規(guī)范等各環(huán)節(jié)都進行了著力改進和完善，推動檢委會決策質(zhì)量不斷上升，但同時應(yīng)看到，檢委會工作中仍然存在著一些問題，阻礙著其決策職能的進一步發(fā)揮。

（一）檢委會辦事機構(gòu)的設(shè)立不夠健全

為及時優(yōu)質(zhì)地服務(wù)檢委會日常工作，檢委會辦公室的設(shè)立應(yīng)當(dāng)是一種必然性的要求，然而，實踐中檢委會辦公室往往掛是掛靠其他科室而設(shè)立，檢委會日常工作反倒成了“兼職”性質(zhì)，更有甚者，在某些檢察機關(guān)內(nèi)部，甚至根本就沒有設(shè)立相應(yīng)的檢委會辦公室，由于上述因素，導(dǎo)致缺乏足夠的人員配置從事專門檢委會日常服務(wù)工作，導(dǎo)致檢委會提交議題缺乏充分的會前審查和過濾，無形中增加了檢委會的決策負擔(dān)，影響了決策質(zhì)量，同時，因缺乏專門的辦事機構(gòu)和工作人員，檢委會在實踐操作中還面臨著一些其他問題，如檢委會決議不能有效滴被督促和落實，導(dǎo)致流于形式，再者，受人員力量所限，檢察工作中出現(xiàn)的新情況新問題無法及時向檢委會委員進行反饋，可能導(dǎo)致檢委會決策不能吻合實際，影響決策效果，同時，檢委會委員需要不斷學(xué)習(xí)和研究最新的國家法律政策、司法解釋和其他業(yè)務(wù)性材料，確保知識理論的及時跟進，但此時，在對相關(guān)材料的整理收集上就顯得力不從心。

（二）審議權(quán)限和審議范圍有待進一步明確

檢委會作為決策機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對權(quán)限內(nèi)各類議題進行全面審議，以有效履行、發(fā)揮自身職能，但實踐中，檢委會在審議范圍上多偏重于案件類議題的審議，對事項類議題審議較少，且對案件的審議也多集中在一些程序性案件上，對一些真正疑難復(fù)雜的案件審議較少，上述問題的產(chǎn)生固然有逃避責(zé)任之嫌，但也與檢委會權(quán)限劃分不清，與院黨組、檢察長辦公會和院務(wù)會之間存在職能交叉有關(guān)。同時，對提交檢委會審議的案件，標(biāo)準(zhǔn)也尚未完全明確，《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察委員會組織條例》都曾規(guī)定，重大案件和其他重大問題應(yīng)交由檢察委員會討論決定，但就“重大案件”而言，《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》將之規(guī)定為“重大社會影響、重大意見分歧、抗訴類、復(fù)議類等案件”，在對部分案件的鑒別指導(dǎo)上仍顯模糊，導(dǎo)致界定上存在一定困難，同樣，在對“其他重大問題”的規(guī)范上，2009 年 《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第3條概括為九個方面，基本涵蓋了檢察工作面臨的所有重大問題，但因院黨組、院務(wù)會等部門與檢委會權(quán)限區(qū)分不明，并逐漸將規(guī)定中涉及全局性和一般性的事務(wù)劃歸己管，也在一定程度上縮小了檢委會的決策范圍。

（三）決策結(jié)果不能充分反映委員意見

為避免檢察長因先行陳辭而對其他委員獨立發(fā)表意見產(chǎn)生負面影響，《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第18條對委員就議題表決發(fā)言的順序進行了明確規(guī)范，這對委員充分表達自身看法，推動決議更好體現(xiàn)集體智慧和工作成果提供了有力保障，但盡管如此，該規(guī)定仍有不夠完善之處，首先，在按次序發(fā)表意見的表決方式中，集體討論難以充分展開，尤其在對復(fù)雜疑難案件或重大問題進行研究時，各委員之間可能無法形成一致認(rèn)識，由于每位委員只有一次發(fā)表意見的機會，若意見發(fā)表在前的委員其意見被后面的委員所否定，則沒有機會再次陳述和辯解。其次，在這種按次序進行的表決方式下，很難形成體現(xiàn)檢委會整體意志的最終決議。在實際工作中，檢委會對重大疑難案件展開討論時，委員們往往只對案件本身存在的部分疑點和分歧表達看法，對全案從整體上如何處理則很少有意見提出，這種結(jié)果導(dǎo)致檢察長在最后就全案進行總結(jié)性發(fā)言時，其所提決議反映的可能僅僅只是少數(shù)委員的意見。在對規(guī)范性文件的表決上，由于委員們在進行審議時往往只對文件的必要性或其中某項條款的設(shè)置、內(nèi)容乃至用語表達發(fā)表看法，因此就文件本身而言，無論最終是否被通過都難稱得上是集體的決議，尤其當(dāng)文件會后再交由制定部門修改時，因缺乏對委員的意見征求程序，導(dǎo)致其內(nèi)容可能和委員所提意見不相符合甚至截然相反，體現(xiàn)不出集體決策的效果。

三、完善檢委會決策質(zhì)量的路徑探討

只有立足檢察工作實際，在充分發(fā)揚檢委會工作優(yōu)越性的同時，針對性地采取各項措施，解決好檢委會在實際決策工作中存在的種種問題，推動檢委會決策體制、機制不斷走向創(chuàng)新，才能不斷推進檢委會工作更加科學(xué)規(guī)范，提升其在檢察機關(guān)中的地位與作用。

（一）推動檢委會辦事機構(gòu)設(shè)立并賦予其明確職能

檢委會辦事機構(gòu)的設(shè)立有助于推動檢委會各項工作的順利開展，在具體配置上，辦事機構(gòu)可隸屬于法律政策研究室或辦公室，以便于管理和開展工作，在人員安排上，應(yīng)積極充實一批思想覺悟好、理論水平高、工作能力強的干警人員。在履行職責(zé)方面，檢委會辦事機構(gòu)要積極做好組織協(xié)調(diào)工作，同時，對上會議題認(rèn)真做好會前把關(guān)，對某些案情簡單，無討論價值的議題進行過濾，對最終提交上會的議題做好疑難點分析、提煉，擬定審查意見，為會議決策提供借鑒，同時，為保障委員們在做出決策時充分了解案情，正確運用相關(guān)法律法規(guī)，還應(yīng)于會議召開前3到5日內(nèi)及時將有其中有參考價值的資料提交給委員，為委員決策提供充分翔實的第一手資料。檢委會辦公室在檢委會對議題做出決策后，要嚴(yán)格做好執(zhí)行監(jiān)督工作，加大對執(zhí)行部門督辦力度，要求其及時提交執(zhí)行情況反饋并定期向檢委會進行報告。在督辦檢查過程中一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)第一時間向檢委會做出匯報，待其做出決定后即通知相關(guān)部門加以整改，整改不力者還應(yīng)制定相應(yīng)的責(zé)懲措施。

（二）對檢委會議題審議范圍和工作權(quán)限作進一步明確和劃分

為充分利用司法資源，集中有效發(fā)揮檢委會審議決策職能，檢委會在案件審議方面，可僅將重大案件納入討論范圍， 重大案件又分為普通重大案件和有重大社會影響力的案件兩類，普通重大案件的界定是一個動態(tài)過程，應(yīng)結(jié)合相關(guān)法律，立足檢察實踐明確其范疇；重大社會影響力的案件，其范圍主要包括涉眾案件、黑社會性質(zhì)案件、危害國家犯罪案件、涉外涉港澳臺人員犯罪案件等，對此類案件進行界定時尤其要注意兩點，一是案件性質(zhì)是否嚴(yán)重，二是產(chǎn)生的影響重大與否。由于這類案件慣常具有的強大影響力，往往會涉及到轄區(qū)內(nèi)的社會穩(wěn)定問題，故需引起高度重視，及時提交檢委會進行研究和處理。在檢委會權(quán)限劃分上，要明確其與院黨組、檢察長辦公會、院務(wù)會在職能上的區(qū)分，與這些機構(gòu)相比，檢委會更側(cè)重于檢察業(yè)務(wù)決策和指導(dǎo)方面的工作，委員一般由檢察長等院領(lǐng)導(dǎo)、專委和其他部分業(yè)務(wù)骨干人員組成，所議議題往往涉及檢察機關(guān)發(fā)展全局，對檢察工作有著長遠的影響力。只有嚴(yán)格區(qū)分檢委會與其他決策機構(gòu)的權(quán)能界限，做到并行不悖，才能真正明確檢委會決策范圍，提升決策質(zhì)量，使其工作職能得到充分發(fā)揮。

（三）通過規(guī)范決策過程推動檢委會決策真正體現(xiàn)委員意志

為便于議題被充分吸收、理解，在審議流程上課分為討論、表決兩項環(huán)節(jié)，在討論階段，委員可就議題展開充分探討，提出問題、發(fā)表看法，必要時還可展開辯論，發(fā)言過程不受職位高低和先后次序的限制。委員若對議題存在疑問可及時向案件承辦人或起草人進行詢問并獲得答復(fù)。需注意的是，在討論過程中檢察長應(yīng)避免發(fā)表表態(tài)性看法，以防止對其他委員意見產(chǎn)生影響。在表決環(huán)節(jié)，對議題的主要方面要逐一表決，使決策更加全面、科學(xué)。對重大案件的表決，應(yīng)對案件涉及的主要問題，如犯罪事實認(rèn)定、觸犯何種罪名、當(dāng)事人有無加重減輕情節(jié)等等，一一做出決定，確保最終決議符合案情實際。對規(guī)范性文件的表決亦是如此，先討論制定的必要性和可操作性，若委員基本對此持肯定態(tài)度，接下來再對文件條款逐個研究、表態(tài)。如果文件原則上獲得通過，但委員同時又對其中某些條款提出修改意見的，主持人可據(jù)此提出新方案，由委員再次研究決定。如果方案暫時無法在會議期間提出，可將委員意見作為保留，會后由檢委會辦公室協(xié)同承辦部門再行制定，待檢察長批準(zhǔn)后，再次送交檢委會審議，直至最后滿意為止。