關(guān)于我國大學(xué)章程建設(shè)的探析

摘 要 大學(xué)章程建設(shè)是國家教育改革的重要舉措，高校必須抓住機遇，根據(jù)自身特色制定切合實際的大學(xué)章程，以大學(xué)章程為綱領(lǐng)，推進依法治校建設(shè)。本文通過對《肇慶學(xué)院章程》建設(shè)個案研究看，其積極響應(yīng)國家政策，全面涵蓋大學(xué)章程的基本內(nèi)容并架構(gòu)明晰，體現(xiàn)其作為肇慶地方院校所具有的辦學(xué)特色；提出了其須進一步去行政化、如何全面推進依法治校、完善大學(xué)章程定期修改機制等見解。

關(guān)鍵詞 大學(xué)章程 依法治校 現(xiàn)代大學(xué)制度 肇慶學(xué)院

基金項目：基于依法治校背景下高校內(nèi)部管理的研究（201619）。

作者簡介：黎炳潮，廣東肇慶學(xué)院助教，研究方向：法學(xué)類、高教研究類。

中圖分類號：G647 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.109

我國近代高等教育仍未形成大學(xué)章程的概念。直到新中國成立后，才相繼有部分高校進行章程的草擬發(fā)布。在后來的《高等教育法》中也有相應(yīng)的條文對章程的內(nèi)容、核準(zhǔn)、地位做了相關(guān)規(guī)定。此外，真正將我國大學(xué)章程建設(shè)推向法制化和規(guī)范化的是自2012年施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（下稱《辦法》）和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（下稱《綱要》），《辦法》和《綱要》進一步說明了章程對于建立現(xiàn)代大學(xué)制度和依法治校的重要性。

一、大學(xué)章程的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

《高等教育法》第28條規(guī)定了章程應(yīng)當(dāng)涵蓋的基本內(nèi)容要素，《肇慶學(xué)院章程》核準(zhǔn)稿符合大學(xué)章程的范本，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)涵蓋學(xué)校名稱、校址、辦學(xué)宗旨、規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)等等。結(jié)合以上內(nèi)容要素看，《肇慶學(xué)院章程》都能很好地涵蓋了章程所必備的一個完整要素體系。

以大學(xué)章程為綱領(lǐng)，推進現(xiàn)代學(xué)校制度的構(gòu)建，全面推動依法治校建設(shè)。以《肇慶學(xué)院章程》為例，涵蓋的內(nèi)容結(jié)構(gòu)有：序言；總則；舉辦者與學(xué)校；辦學(xué)活動；治理結(jié)構(gòu)；學(xué)生；教職工；財務(wù)、資產(chǎn)和后勤保障；學(xué)校標(biāo)識；附則等十項，共有九章，92個條文，詳細地描述了大學(xué)辦學(xué)各方面。從舉辦者與學(xué)校一章來看，明確了肇慶學(xué)院與政府之間的辦學(xué)體制以及學(xué)校的權(quán)利義務(wù)，將學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)列點具體化放進了大學(xué)章程當(dāng)中。再從治理結(jié)構(gòu)一章來看，《肇慶學(xué)院章程》將黨委、校長、學(xué)術(shù)組織的地位、任期、職責(zé)等方面做了具體的描述，也清晰地彰顯了現(xiàn)代學(xué)校制度對于學(xué)術(shù)自由的崇尚、學(xué)術(shù)地位的看重。另外，大學(xué)章程建設(shè)工作的推進更是向大學(xué)管理去行政化邁進了重要一步。

二、大學(xué)章程的法律分析

從廣東省教育廳對《肇慶學(xué)院章程》核準(zhǔn)書中述：“學(xué)校應(yīng)以章程作為依法辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則和依據(jù)。” 可知，章程具有合法性，在章程合法性的基礎(chǔ)上，進一步探討其具有的法律性質(zhì)與法律地位。

（一）大學(xué)章程的法律性質(zhì)

1.行政性：

根據(jù)《辦法》第23條規(guī)定：“地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級教育行政部門核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報教育部備案”；第29條規(guī)定：“高等學(xué)校章程的修訂案，應(yīng)當(dāng)依法報原核準(zhǔn)機關(guān)核準(zhǔn)。”可知，大學(xué)章程的頒布和修改都需要通過教育行政部門的核準(zhǔn)通過，該行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政許可行為，屬于行政管理手段，對大學(xué)自主辦學(xué)有一定的督促性和積極性。

2.民主性：

從《肇慶學(xué)院章程》來看，民主性貫穿通篇，主要有第四章第四節(jié)規(guī)定民主管理相關(guān)內(nèi)容，載明了黨務(wù)、校務(wù)和信息公開制度，并規(guī)定了教職工代表大會和學(xué)生代表大會的職權(quán)。第五章學(xué)生和第六章教職工均相應(yīng)載明了申訴、訴訟權(quán)利以及權(quán)益保障機制架構(gòu)的建立。

3.自主性：

大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)早出現(xiàn)于早期大學(xué)雛形，它不僅表現(xiàn)在大學(xué)辦學(xué)內(nèi)部，且表現(xiàn)在大學(xué)對外事務(wù)上。現(xiàn)在大學(xué)自主權(quán)更得到進一步擴大。一方面，十三五規(guī)劃建議：“擴大高校和科研院所自主權(quán)，賦予創(chuàng)新領(lǐng)軍人才更大人財物支配權(quán)、技術(shù)路線決策權(quán)。” 擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)已提到國家發(fā)展規(guī)劃層面。另一方面，大學(xué)章程由大學(xué)自主制訂，提交上級行政部門依據(jù)一定程序核準(zhǔn)；章程核準(zhǔn)后，由高校進行公布實施和自主管理，且作為校內(nèi)綱領(lǐng)性制度文件對內(nèi)具有普遍約束力。

（二）大學(xué)章程的法律地位

大學(xué)章程的法律地位可分為處于高校內(nèi)部與外部的法律地位。從高校外部來看，大學(xué)章程具有相關(guān)教育法規(guī)的下位法性質(zhì)，教育法規(guī)具有一般性，而大學(xué)章程具有特殊性，大學(xué)舉辦者須在不違反上位法的基礎(chǔ)上制定大學(xué)章程；從高校內(nèi)部來看，大學(xué)章程相對于高校其他制度性文件，具有統(tǒng)領(lǐng)性，規(guī)定學(xué)校辦學(xué)各方面的重大性事項，且嚴(yán)禁各項制度性文件與章程沖突。 顯然，大學(xué)章程作為高校內(nèi)外部的橋梁作用，作為學(xué)校“基本法”“憲章”的角色連接高校內(nèi)外部聯(lián)系管理的地位。

三、肇慶學(xué)院章程建設(shè)的可取之處分析

（一）章程建設(shè)響應(yīng)《辦法》、《綱要》發(fā)展要求

肇慶學(xué)院章程的制定歷時接近一年，章程的制定嚴(yán)格按照《辦法》要求，充分征求學(xué)校教師、學(xué)生及校內(nèi)外專家意見，相繼組織校內(nèi)教師代表、學(xué)生代表、相關(guān)專家等組成章程起草小組，并相繼召開多次會議討論研究學(xué)校章程。從這一舉措來看，肇慶學(xué)院章程的制定充分考慮到學(xué)校相關(guān)的各利益方，匯集了學(xué)校各利益方的聲音。肇慶學(xué)院章程核準(zhǔn)后，學(xué)校立即通過召開專題座談會，開展專題學(xué)習(xí)、師生員工的專題活動等形式加強學(xué)習(xí)宣傳，讓全校師生準(zhǔn)確把握《章程》實質(zhì)；此外，立即啟動校內(nèi)規(guī)章制度完善修改，落實章程的精神。從以上行動看，肇慶學(xué)院章程建設(shè)充分將民主落到實處，也合理運用了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

（二）以章程建設(shè)突顯辦學(xué)特色

在章程建設(shè)中必須把握好“求大同，存小異”的特點。結(jié)合《肇慶學(xué)院章程》來看，其在現(xiàn)有大學(xué)章程的框架因素下體現(xiàn)學(xué)校自我辦學(xué)的特色，例如：第八條闡明辦學(xué)目標(biāo)定位為“按照‘做優(yōu)師范專業(yè)，做強工科專業(yè)，打造特色專業(yè)，改造傳統(tǒng)專業(yè)的建設(shè)思路，努力構(gòu)建適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要、富有特色的學(xué)科專業(yè)體系。”第十七條規(guī)定人才培養(yǎng)模式為“實施學(xué)科專業(yè)學(xué)院制、生活社區(qū)書院制，構(gòu)建跨學(xué)院、跨學(xué)科、跨專業(yè)的課內(nèi)課外全方位育人體系。”第二十五條規(guī)定文化傳承方面“加強西江流域文化研究、交流和傳播。”《肇慶學(xué)院章程》能夠切合實際，從學(xué)校發(fā)展的辦學(xué)定位、人才培養(yǎng)模式、文化交流等等方面，載明具有屬于肇慶學(xué)院特色的條文，充分發(fā)揮好章程在高校特色辦學(xué)上的效力。

（三）以章程建設(shè)明高校治理結(jié)構(gòu)關(guān)系

從《肇慶學(xué)院章程》第四章治理結(jié)構(gòu)來看，章程充分闡述了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部管理結(jié)構(gòu)的職能和關(guān)系。

1.黨委與校長兩章節(jié)強調(diào)頂層設(shè)計建設(shè)，形成“黨委重領(lǐng)導(dǎo)與決策，校長重指導(dǎo)與管理”的治理局面。

2.章程大篇幅規(guī)定校園兩級管理體制，建立二級學(xué)院（部）的黨政聯(lián)席會議制度，理清校院治理關(guān)系，提高辦學(xué)效率。

3.明確高校學(xué)術(shù)組織的設(shè)立、組成、權(quán)力、職責(zé)，發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會作為學(xué)校最高學(xué)術(shù)機構(gòu)的職能，提高學(xué)術(shù)組織在學(xué)校改革發(fā)展中的作用。

4.規(guī)范民主管理體制，建立師生參與、專家咨詢和集體決策的民主管理機制，通過黨務(wù)校務(wù)和信息公開制度、教職工代表大會和學(xué)生代表大會等制度保障師生對學(xué)校管理事務(wù)的參與。

5.規(guī)定社會參與的外部結(jié)構(gòu)，明確理事會、校友會、基金會等機構(gòu)在學(xué)校辦學(xué)中的位置和作用。

四、《肇慶學(xué)院章程》建設(shè)后階段的幾點見解

（一）以去行政化推進依法治校

高校去行政化是保護高校作為學(xué)術(shù)陣地的重要舉措，如何對癥下藥實現(xiàn)去行政化，依章辦學(xué)，加大依法治校建設(shè)力度，可分為以下兩方面：

1.整改學(xué)校外部行政關(guān)系：

依據(jù)章程實行自主管理是法律賦予高校辦學(xué)的權(quán)利，在《辦法》出臺時，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵就指出：“高校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”6然而，高校辦學(xué)自主權(quán)并沒有得到具體的法律保護，《高等教育法》忽視對高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)利以及如何限制政府單位干預(yù)辦學(xué)方面進行保護。保護高校辦學(xué)自主權(quán)與去行政化痛癢相關(guān)，完善保護性立法迫在眉睫。

2.規(guī)范學(xué)校內(nèi)部行政關(guān)系：

中國高校被冠以濃厚的行政色彩，常聽說某某高校是副部級大學(xué)，某某高校又是正廳級單位等等。以《肇慶學(xué)院章程》為例，其中規(guī)定了黨委、校長分別的九大職責(zé)，學(xué)生的六大權(quán)利，教職工的八大權(quán)利等，展示了高校的民主管理。然而，受制于中國幾千年的官本位思想影響，學(xué)校專任教師在學(xué)校內(nèi)的地位、聲望仍未占主導(dǎo)地位，大多專任教師都想謀求一官半職，為的是在職稱評定、課題申報等方面“搭便車”。因此，下一步校內(nèi)去行政化行動應(yīng)抓緊章程貫徹落實。

（二）章程引領(lǐng)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度

《綱要》中明確提出：“加強章程建設(shè)是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要舉措之一。”而章程建設(shè)不僅需要章程的制定，還需要如何通過《章程》為引領(lǐng)，全面推進依法治校。

立足《肇慶學(xué)院章程》實施情況，一方面，應(yīng)加快推進校內(nèi)規(guī)章制度建設(shè)，制定《制度性文件匯編》，形成以章程為核心的層次清晰、內(nèi)容規(guī)范、完整有效的管理制度體系。另一方面，加大《章程》宣傳落實力度，務(wù)必組織動員全體師生學(xué)習(xí)《章程》精神和具體內(nèi)容，盡快架設(shè)好負責(zé)依法治校工作的專門二級單位，保證以《章程》為核心全面推進依法治校工作。

（三）完善大學(xué)章程定期修改機制

章程建設(shè)是一項持久發(fā)展的工作，大學(xué)章程定期修改已經(jīng)成為國外高校的一項長效性機制。只有定期對章程中不合時宜的條例進行刪改，融入切合時代發(fā)展、辦學(xué)特色的內(nèi)容，才能保持高校的先進性。因此，要保證《肇慶學(xué)院章程》的綱領(lǐng)性“憲法”地位，打造切實可行的高校章程，必須建立一套常態(tài)化、科學(xué)化和規(guī)范化的章程修改機制。

注釋：

別敦榮.論我國大學(xué)章程的屬性.高等教育研究.2014（35）.19-21.

柯文進.關(guān)于大學(xué)章程制訂中法律地位、外部關(guān)系與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的思考.高教發(fā)展研究.2013（636）.15-16.

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