中國殘疾人社區康復30年回顧與展望

張金明，趙悌尊

·社區康復·

中國殘疾人社區康復30年回顧與展望

張金明，趙悌尊

本文回顧我國殘疾人社區康復30年發展歷程中的重要節點；總結了已取得的成效；針對發展中存在的問題提出對策。未來要落實《殘疾預防和殘疾人康復條例》，促進社區康復法制化發展；探索社區康復服務多元化供給方式，促進社區康復可持續發展；將社區康復融入大局，實現殘疾人“人人享有康復服務”；加強機構建設和人才培養，提升社區康復能力建設水平；規范社區康復行為，提供安全、有效、精準康復服務；城鄉均衡發展，提升殘疾人對社區康復服務的獲得感等建議。

殘疾人；社區康復；發展；中國

社區康復(community-based rehabilitation,CBR)于1978年為國際初級衛生保健大會倡導后，在全球迅速發展，作為一項策略，有效促進了發展中國家殘疾人獲得康復服務[1]；2010年世界衛生組織等國際組織聯合編印的《社區康復指南》強調：社區康復是為殘疾人康復、機會均等、減少貧困及增加社會融合的社區發展的策略[2]，其使命是按照綜合的、發展的、包容的模式促進殘疾人康復、教育、民生、社會和增能等方面的發展[3]。《國際功能、殘疾和健康分類》(International Classification of Functioning,Disability and Health,ICF)和《殘疾人權利公約》提出“社區融合發展”(community-based inclusive development,CBID)的理念，引起人們思考如何將社區康復納入社區融合發展規劃中[4]。

20世紀80年代，殘疾人社區康復的理念引入我國[5]。自1986年至今，我國殘疾人社區康復已走過30年歷程。30年來，我國社區康復不斷順應醫療衛生、社會保障的改革和殘疾人事業的發展，取得顯著成效；并不斷探索社區康復與社區建設、公共服務、醫療衛生體制改革等相關領域互相融合、協調發展的格局和方法，形成具有我國特色的殘疾人社區康復發展模式，為各類殘疾人提供了豐富的康復服務內容[6]。在回顧發展歷程中，總結經驗，直面問題，提出對策，對我國社區康復未來的發展十分必要。

1 中國殘疾人社區康復30年發展歷程中的重要節點

1.1 “三項康復”開啟康復服務走進基層

1986年，衛生部門開展以醫療康復為內容的社區康復試點，為殘疾人開展社區康復訓練，邁出了社區康復實踐第一步[7]。中國殘疾人聯合會于1988年開始實施《中國殘疾人事業五年工作綱要》，開展了搶救性的“三項康復”，即白內障復明手術、聾兒聽力語言訓練和小兒麻痹后遺癥矯治手術，探索在基層為殘疾人提供康復服務的途徑[8]。

1.2 社區康復連續納入國家計劃組織實施

1.2.1 初始啟動期

自“八五”計劃時期(1991年-1995年)以來，殘疾人社區康復實施方案作為獨立的康復工作配套方案之一，被連續納入中國殘疾人事業各個五年發展綱要組織實施[9]，標志著我國殘疾人社區康復進入初始啟動期。

1.2.2 社會化開展期

“九五”期間(1996年-2000年)，殘疾人社區康復開始納入社區建設規劃，融入社區衛生、社區服務、社區文化等工作范疇，統籌利用各系統康復資源，發動社會力量支持并倡導殘疾人積極參與，明確了以社會化方式開展殘疾人社區康復工作的思路[10]，標志著我國殘疾人社區康復工作進入了社會化開展期。

1.2.3 快速推進期

“十五”期間(2001年-2005年)，我國殘疾人社區康復進入快速推進期，特別是2002年，第三次全國殘疾人康復工作會議提出實現殘疾人“人人享有康復服務”的目標，將“康復進社區、服務到家庭”作為實現這一目標的重要措施，為社區康復加快推進明確了方向[11]。

1.2.4 全面融合期

“十一五”期間(2006年-2010年)，《中華人民共和國殘疾人保障法》修訂實施，《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》、《國務院辦公廳關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見》、《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要與配套實施方案》等重要政策陸續出臺，進一步強調對社區康復的重視，促進殘疾人社區康復與公共服務體系的對接與融合，社區康復進入全面融合期[12]。

1.2.5 規范實施期

“十二五”期間(2011年-2015年)，國務院印發的《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》提出，依托專業康復機構指導社區和家庭，為殘疾人實施康復訓練[13]；《社區康復“十二五”實施方案》提出，在全國普遍開展殘疾人社區康復，充分利用社區資源，在城市地區開展規范化的社區康復，提高服務質量，殘疾人社區康復進入規范化實施期[14]。

1.3 “十三五”期間社區康復邁入新的發展階段

1.3.1 殘疾人“人人享有康復服務”目標再次提出

習近平總書記在2016年8月召開的全國衛生與健康大會的講話中強調：“重視重點人群健康，努力實現殘疾人‘人人享有康復服務’的目標”。這極大激發了全社會對社區康復的支持，推動社區康復的發展，使更多殘疾人受益。“十三五”迎來社區康復更快的發展機遇。

1.3.2 普遍滿足殘疾人基本康復需求

2016年8月國務院印發《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》[15]，提出保障殘疾人基本康復需求，并明確加強健康管理和社區康復。“十三五”期間將實現普遍滿足城鄉殘疾人基本康復需求的目標：到2020年，有需求的殘疾兒童和持證殘疾人接受基本康復服務的比例達到80%以上[16]。

1.3.3 實施殘疾人精準康復服務

中國殘聯等五部門印發《殘疾人康復服務“十三五”實施方案》[17]，提出實施殘疾人精準康復服務，加強殘疾人健康管理和社區康復。以“精確化識別、個性化服務和精細化管理”為特征的精準康復服務的實施，將進一步促進殘疾人社區康復工作的規范化發展，提高社區康復服務的專業化水平。

1.3.4 《殘疾預防和殘疾人康復條例》頒布實施

2017年1月11日，國務院常務會議通過《殘疾預防和殘疾人康復條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》的頒布標志著我國殘疾預防和殘疾人康復事業邁入依法推進的新的歷史時期，為實現殘疾人“人人享有康復服務”的目標提供強大法律支持[18]。有《條例》作為保障，社區康復在殘疾預防和殘疾人康復事業中突顯其重要作用。

1.3.5 明確康復是健康服務的重要組成部分

2016年全國衛生與健康大會提出，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等健康服務。《“十三五”衛生與健康規劃》要求提高基層醫療衛生機構康復、護理床位占比，完善治療－康復－長期護理服務鏈，勾勒出康復是健康服務的組成部分[19]。社區康復是康復服務的重要途徑。加快推進健康中國建設，有利于推進社區康復發展，有利于通過康復服務保障殘疾人和普通公眾的健康。

2 中國殘疾人社區康復建設的經驗與成效

中國殘疾人社區康復經過30年探索和實踐，在政府高度重視、地方積極配合以及社會力量和殘疾人廣泛參與下，取得了顯著成效。

2.1 社區康復得到法律保障

《中華人民共和國殘疾人保障法》確定了社區康復的原則，即“以社區康復為基礎，康復機構為骨干，殘疾人家庭為依托；以實用、易行、受益廣的康復內容為重點”，同時明確指出“各級人民政府應當將殘疾人社區康復納入社區公共服務體系。政府和有關部門應當組織和指導城鄉社區服務組織、醫療預防保健機構、殘疾人組織、殘疾人家庭和其他社會力量，開展社區康復工作”。《國家殘疾預防行動計劃(2016-2020年)》提出改善康復服務，堅持立足基層，綜合干預，廣泛開展以社區和家庭為基礎、以一級預防為重點的三級預防[20]。

2.2 社區康復納入國家計劃

社區康復自“八五”以來，連續納入殘疾人事業發展各個五年發展綱要中實施；與此同時，康復醫學事業、社會保障事業、公共服務事業等也都明確規定大力開展社區康復，并制定了工作目標、具體措施、實施進度、檢查和考核措施，為社區康復建立社會化工作機制奠定了基礎[21]。

2.3 社區康復體系逐步完善

由管理網絡、技術網絡和服務網絡組成的社區康復體系逐步完善。政府及相關行政管理部門負責組織管理、制定規劃、籌措經費、協調實施；醫療康復機構、專業學(協)會和各類專家組成技術指導組，提供專業技術支持；依托城鄉醫療保健、社區服務網絡、社會力量和殘疾人家庭，搭建為殘疾人提供康復服務平臺。三個網絡各有分工，有機結合，協調運作，形成了完整、有效的社區康復體系[22]。

2.4 康復服務覆蓋面不斷擴大

截止到“十二五”末，區域、省、地、縣殘疾人康復機構發展到7000余家，完成全國2853個縣(區)社區康復示范站建設，持續推動社區康復開展[23]。殘疾人通過在社區、家庭的康復訓練和各種康復服務活動，功能狀況明顯改善，促進了他們就學、技能培訓、就業及參與社會生活能力的提高。

2.5 實踐模式更加豐富多樣

通過多年實踐，形成適合我國國情的“自上而下”社區康復實施主體模式，保證了社區康復的計劃性、有效性、可行性和推進的一致性。與此同時，借鑒國際社區康復理念和內容，發揮社區殘疾人和殘疾人組織在社區康復中的能動作用，探索出“自下而上”的社區康復模式，豐富我國殘疾人社區康復組織實踐模式[24]。

3 中國殘疾人社區康復發展的問題與對策

3.1 問題

面對社會公共服務改革和殘疾人群體結構、數量以及殘疾人個體需求不斷變化的形勢，我國殘疾人社區康復也面臨諸多挑戰。

3.1.1 殘疾人社區康復工作機制有待完善

目前，社區康復尚未充分納入相關部門工作職責和基本公共服務，與基層醫療衛生服務結合有待加強。

3.1.2 殘疾人保障制度尚需健全

目前缺乏更多、有針對性的兜底保障政策，“雪中送炭”式的保障政策和服務項目尚待進一步完善。

3.1.3 社區康復服務供給模式有待創新

在不同地區，因地制宜利用各種康復資源，針對殘疾人差異化的康復需求而提供個性化的服務尚未完全實現，傳統的服務供給方式有待創新。

3.1.4 能力建設有待提升

康復機構規范建設尚缺乏有效監管，機構康復與社區康復服務的有效對接尚未完全實現，康復專業人才隊伍總體數量不足、質量不高、職業發展環境需進一步優化[25]。

3.1.5 區域發展不均衡

由于我國地域廣闊，殘疾人口基數大，康復資源分布不均衡，城鄉社區康復發展不均衡，農村殘疾人社區康復相對城市發展滯后[26]。

3.2 對策

3.2.1 認真落實《殘疾預防和殘疾人康復條例》

加強統籌規劃，進一步完善《條例》相關配套政策和制度體系，落實“預防為主、預防與康復相結合”的方針；擴大康復服務供給，為殘疾人提供綜合性康復服務，優先滿足殘疾人基本康復服務需求；加強標準、人才、學科建設和行業管理，全面提高康復服務質量；加強組織領導，強化政府責任，加大投入力度，加強督查落實，按照《條例》要求，依法推進社區康復發展。

3.2.2 將社區康復融入大局

將社區康復融入“健康中國”、醫療衛生體制改革、國家殘疾預防行動計劃(2016-2020年)、城鄉社區服務體系建設規劃(2016-2020年)等大局，突出政府責任，著力解決殘疾人最關心、最直接、最現實的利益問題，確保殘疾人公平享有基本民生保障和基本公共服務，充分發揮社會力量、殘疾人組織和市場機制作用，滿足殘疾人多層次、多樣化需求，不斷增進殘疾人福祉，實現殘疾人“人人享有康復服務”[27]。

3.2.3 探索社區康復服務多元化供給方式

抓住當前加快推進殘疾人小康進程、黨和政府高度重視保障改善民生、社會力量積極參與殘疾人公共事務等機遇，加大殘疾人康復服務供給側改革，探索通過政府、市場、社會力量等多元化社區康復服務供給方式的方法和途徑，推進制度安排，聚合并下沉康復服務資源，激發社區康復工作活力，為殘疾人提供更加豐富的服務內容。

3.2.4 加強機構建設和人才培養

康復機構是社區康復的技術支持中心，康復專業人員是確保康復服務質量和精準康復服務的人力資源。要避免康復機構建設重硬件、輕軟件的傾向。各級康復機構要不斷完善服務功能，對社區康復發揮技術指導、人員培訓、知識普及、殘疾人康復需求及功能評估、康復計劃制定、訓練指導、輔助器具展示及適配、轉介服務等作用。采取康復專業化人才和基層康復服務人員培養并舉的方針，有計劃地組織進修、繼續教育、在崗培訓，鼓勵康復人員依法取得相應資格，全面提升基層康復服務水平和服務能力[28]。

3.2.5 規范社區康復行為

按照國家“十三五”《殘疾人精準康復服務行動實施方案》提出的目標，制定措施，務實推進。在完善組織管理體系和工作隊伍、組建康復服務網絡、開展需求評估和提供康復服務、信息化管理和經費保障方面，各級政府和相關部門明確分工，合力落實工作流程、制度、標準等。同時建立機構康復與社區康復有效銜接的工作機制，加強基層社區康復管理人員和專業人員的配合，完善轉介服務路徑，使殘疾人得到安全、有效、精準的康復服務。同時，努力開發監測與評估工具，及時、完整收集數據進行統計分析，對社區康復實施進行動態、全面、科學監測[29]。

3.2.6 促進城鄉均衡發展

以實現殘疾人“人人享有康復服務”目標為動力，促進社區康復更加廣泛、深入開展。在擴大縣(市、區)實施面的同時，應加強鄉鎮(街道)村(居)康復服務的落實，逐步縮小城鄉殘疾人社區康復服務差距。制定相關政策，改善農村社區康復工作條件，加大財政投入和多渠道資金支持；重點項目向農村傾斜，以項目帶動社區康復發展[30]；加強縣級殘疾人康復機構能力建設，充分利用醫聯體，建立對口支援制度；加強鄉鎮衛生院、村衛生室人員及社區康復協調員的培訓，使其勝任為殘疾人提供康復服務；統籌規劃，整合利用康復資源，促進城鄉均衡發展，提升殘疾人對有效社區康復服務的獲得感。

4 社區康復的走向與未來

4.1 社區康復將依法推進

《條例》明確政府在殘疾人康復工作中的職責，規范了康復服務行為，提出對康復工作人員的法定要求等，社區康復將依據《條例》得到進一步發展。

4.2 社區康復將全面納入公共服務

政府主導、部門配合、社會參與、資源共享是我國社區康復實施的重要原則，隨著國家公共服務的改革與發展，社區康復將進一步納入社區建設規劃，融入社區服務、健康服務、教育、勞動就業等框架中[31]。

4.3 康復人才隊伍將不斷壯大

《條例》明確提出，國家鼓勵和支持高等學校、職業學校培養專業技術人員，將康復知識、技能納入相關專業技術人員的繼續教育。未來康復人才隊伍將進一步壯大，整體素質和業務水平也將得到進一步提升[32]。中國康復大學的建立將有效改變目前我國康復人才與人口比例不匹配的落后局面。

4.4 社會力量參與程度將越來越高

隨著公共服務的發展，供給側結構性改革的不斷深入，社會力量興辦的康復服務機構和組織將廣泛參與殘疾人社區康復服務，成為政府提供服務的補充力量。

4.5 精準康復將成為殘疾人康復服務的發展方向

精準康復服務是在國家公共服務、醫療衛生改革等新時期提出的為殘疾人提供服務的重要舉措，是康復服務規范化、專業化、個性化、有效性的標志，精準康復服務將成為殘疾人康復服務的發展方向和奮斗目標[33]。

4.6 “一帶一路”將推動社區康復發展

2017年5月，“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開。中國將與世界更多國家在殘疾人服務領域開展合作、相互學習、擴大交流，在更多國家間建立康復服務協作網絡，協同培養康復人才，保障殘疾人合法權益。殘疾人社區康復也將在這一難得歷史機遇下得到加快發展，促進沿線國家殘疾人共享優質康復服務。

我國社區康復發展了30年。未來社區康復的發展需要理念與行動并肩同行；需要倡導康復、脫貧發展、機會均等、融入社會的社區康復核心價值[34]；需要將國際理念與國內現狀更加緊密結合，在不同層面制定本土化、符合區域特點的社區康復發展策略和實施方案；需要強化社會化原則，整合和利用政府、社會、文化、社區等各種資源[35]；需要從內容到形式、流程到效果、人員到設施、標準到質量等方面，全面考慮康復服務計劃[36]；需要突破慣性，努力創新，推動我國殘疾人社區康復加快發展。

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Community-based Rehabilitation for Persons with Disabilities in China:Development of 30 Years and Perspectives

ZHANG Jin-ming,ZHAO Ti-zun
1.Capital Medical University School of Rehabilitation Medicine,Beijing 100068,China;2.China Rehabilitation Research Centre,Beijing 100068,China

ZHANG Jin-ming.E-mail:1319849026@qq.com

This paper reviewed the key periods in 30 years'development of community-based rehabilitation(CBR)for persons with disabilities in China.The measures for CBR development were discussed forward,including to implement the Regulations of Disability Prevention and Rehabilitation for Persons with Disabilities for pushing the legal development of CBR,to explore ways of multi-supplying for CBR sustainable development,to integrate CBR into general situations for realizing rehabilitation for all persons with disabilities,to strengthen institutions building and talents training for improving CBR capabilities,to standard the CBR actions for providing safe,effective and precise rehabilitation services,to promote the gaining sense of persons with disabilities from CBR services through balanced development of CBR in urban and rural areas.

people with disabilities;community-based rehabilitation;development;China

10.3969/j.issn.1006-9771.2017.11.024

R492

C

1006-9771(2017)11-1357-04

[本文著錄格式] 張金明，趙悌尊.中國殘疾人社區康復30年回顧與展望[J].中國康復理論與實踐,2017,23(11):1357-1360.

CITED AS:Zhang JM,Zhao TZ.Community-based rehabilitation for persons with disabilities in China:development of 30 years and perspectives[J].Zhongguo Kangfu Lilun Yu Shijian,2017,23(11):1357-1360.

1.首都醫科大學康復醫學院，北京市100068；2.中國康復研究中心，北京市100068。作者簡介：張金明(1973-)，男，漢族，北京市人，碩士，副研究員，主要研究方向：殘疾人社區康復、康復服務管理及殘疾人相關政策。E-mail:1319849026@qq.com。

2017-06-21

2017-07-18)