老齡化視野下廣西壯族自治區社會力量參與養老服務業問題及對策

零東智 宋強玲

(廣西科技大學，廣西 柳州 545005)

老齡化視野下廣西壯族自治區社會力量參與養老服務業問題及對策

零東智 宋強玲

(廣西科技大學，廣西 柳州 545005)

老齡化；社會力量；養老服務業

截至2014年底，全國60歲及以上老年人口21 242萬人，占總人口的15.5%；其中65歲及以上人口13 755萬人，占總人口的10.1%〔1〕。失能半失能老人數量達3 500萬；慢性病、空巢老人均已突破1億大關。而全國各類養老服務機構和設施94 110個，其中：養老服務機構33 043個，社區養老服務機構和設施18 927個，互助型的養老設施40 357個，各類養老床位577.8萬張〔1〕。這說明我國老年人口增長快，規模大，養老服務供需矛盾嚴重。針對當前社會力量參與養老服務業存在的問題，探究有效的策略具有一定的現實價值。

1 當前社會力量參與養老服務業面臨的問題

1.1制度不完善，政策落實不到位 為了支持社會力量興辦社會福利機構，國務院辦公廳和民政部于2000年聯合提出了相關意見。提出了在規劃和建設用地、用水電、減免稅費等方面的政策。但是作為行政主管養老機構的民政部門，在對于水、電等事項，并無強制其執行的權力，只能與相關單位進行協調，難以貫徹執行到位，使社會養老發展很艱難。目前雖然由國家出臺了指導性的政策和意見，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了：“積極應對人口老齡化，加快發展、完善老年服務產業，促進社會養老服務體系的構成”。國務院在《關于加快發展養老服務業的若干意見》里明確了，通過稅費的減免、建設用地的優先安排、金融機構信貸優惠、財政補助力度的加大等政策措施，加快發展養老服務業。這無疑對社會力量和民間資本進入養老服務業釋放了諸多利好信號。但是這些政策中沒有具體規定民辦養老機構能享有的優惠達到何種程度，只是宏觀性、大方向性的指導，針對性不強。因此在實際推行過程中，可操作性難，而無法落到實處。

1.2民辦養老機構缺乏專業服務人才，整體提供服務質量層次較低 我國養老服務業起步較晚，專業服務人才很少，且缺乏管理經驗。表現為：①養老專業人員和護理員嚴重不足。由于養老服務工作中臟、苦、累等問題困擾，職業沒有吸引力。在人力資源管理上，大部分養老服務機構根本不被重視，而且養老服務行業提供的待遇普遍比其他行業低，無法調動員工工作積極性，人才留住很難。②養老服務人員缺少相關的專業知識。服務對象在心理和生理上的特殊性使服務工作人員除了掌握護理老年人基本的技能外，還需具備相關的專業知識。現有養老服務工作人員大部分是40歲以上的待業人員，很多都沒有接受過專業培訓，缺少專業技能，養老服務業隊伍缺乏職業化、專業化，無法滿足養老服務多樣化的需求。

1.3思想觀念存在偏差，社會力量參與養老服務業意愿低 ①政府部門為主，民間資本有限參與為輔，“政府主導”是當前養老服務業發展的基本狀況。所以民間資本與政府合作向社會提供養老服務，這是當下民間資本參與養老服務的主要方式，很少有單獨提供公益性養老服務的民間資本。由于缺乏完善的保障機制，民資參與養老服務的積極性不高，以社會化養老服務提供方式并不足，養老服務機構仍以公辦為主。②民辦與公辦養老機構享受待遇不平等。無法享受到與公辦機構的同等待遇。政府給民辦養老機構與公辦養老機構在稅費、用人、政府補貼等方面優惠政策不同。大部分的資金投入公辦養老機構，提高了其競爭力。政府用于民辦養老機構的補貼很少，并且在土地、基礎設施建設、人員配備、均需自行解決，只能通過高收費來維持運營，導致在市場競爭中處于弱勢地位。

1.4體制制約，社會力量參與養老服務業發展緩慢 ①養老服務業具有回報周期較長、前期投入大、風險高的特點。關調查〔2〕表明，養老機構新建投資大，要數千萬元，但回報期比較長，有的達20年，一般初步實現收支平衡需要 4～7年。而且養老服務業的特殊服務對象絕大部分是屬于高齡老年人，容易發生突發事故、意外傷害、突發疾病、死亡和頻繁的服務糾紛的人群，導致大多數民間投資者不愿意把資金投入養老服務業。②政策上缺乏對市場經濟規律的運用，抑制了民間投入的積極性。為了推動社會力量積極投資養老服務機構，國務院、民政部門制定了使其享有優惠的政策，如建設用地方面優先照顧安排，建設過程中和運營給予相應的補貼；同時降低水電、暖氣費及減免稅費。但在現實中這些優惠政策卻無法層層落實到位。例如陜西省規定，民辦養老機構各種證件齊全，且50%以上的入住率，才能獲得一次性新建和改擴建補貼2 000～3 000元/每床位，但分三次發放，每年一次；而且水電氣暖公司在降低水電氣暖費方面與和民政部門沒有達成一致意見，優惠政策落空，這些使投資者失去了對參與養老機構建設的興趣。且民辦養老機構很難從政府和銀行獲得足夠的資金來支持運營〔3〕。如非營利性民辦養老機構不能以資產抵押方式獲得銀行貸款。

2 調動社會力量積極參與養老服務業的對策

2.1政府領導、民政牽頭，建立健全社會保障制度 廣西根據上級文件并結合本地的實際情況，及時制定出具有易操作性且有地方特色的相關配套政策。截至2012年年底，廣西60歲以上人口為660.5萬人，占全廣西常住人口總數14.1%，其中，80歲以上高齡老年人達117.8萬人〔3〕。截止2013年底，廣西僅12.05萬張各類養老機構養老床位，供需矛盾非常突出。為積極應對“未富先老”和“未備先老”并存的問題，主動適應老齡事業發展新常態。“十二五”以來，廣西各地不斷完善老齡工作體制機制，切實加強為老服務能力；制定了有牽頭單位、責任單位、責任人的相關配套政策，進一步改善老齡事業發展環境。如廣西政府相繼出臺了《關于促進養老服務業加快發展的實施意見》(桂政發〔2014〕58號)、《關于建設養老服務業綜合改革試驗區的意見》；同時民政廳及時出臺了《自治區民政廳養老服務改革實施方案》(桂民發〔2014〕15號)、《關于推進廣西養老機構責任保險工作的實施意見》桂民發〔2014〕61號。各市、縣結合本地實際分別制定了相關的配套政策，支持社會力量參與養老服務業。如南寧市、柳州市政府分別出臺了《南寧市加快發展養老服務業實施意見》、《柳州市養老服務改革實施方案》，柳城縣出臺了《加快柳城縣社會養老服務體系建設積極應對人口老齡化實施方案》。使養老服務業改革和發展有了強有力的政策支持和保障。

2.2政府理念及職能的轉變 黨的十八屆三中全會指出：“要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，核心問題就是處理好政府和市場的關系。”服務型社會治理模式要求我國政府摒棄以往在社會治理中的管制方式，實現政府由政府本位、官本位向社會本位、公民本位的轉變，“全能政府”變為“有限政府”，領導公眾變為服務公眾〔4，5〕。如廣西壯族自治區政府根據各地的實際情況，確定了桂西養生老長壽產業示范區、桂北休閑旅游養生養老產業示范區、北部灣國際濱海養生健康產業示范區、西江生態養老產業帶示范區和南寧養老服務業務綜合改革試驗區等5大養老服務綜合試驗示范區。并通過財政投入注冊資本金，公辦民營、民辦公助等方式，引導和支持社會力量養老服務業。這既能使政府的職能得于體現，又發揮了市場的作用，有利于促進養老服務業健康快速發展。

2.3建立長效機制

2.3.1保證養老用地，優先供給 為了鼓勵和支持社會力量參與養老服務業，廣西各地認真落實國家和自治區有關老年服務機構建設的扶持政策，保障民辦營利性養老機構建設用地。同時支持社會力量改造、整合商業設施、學校等可利用的各類社會資源，轉換或改變用途等方式，用于發展社區日間照料服務，打造居家養老服務平臺。南寧市對2015底每千名老人擁有床位數不足25張的縣區、開發區，根據老年人口數、床位缺口數等指標，優先保障和落實養老服務設施的用地計劃指標。柳州市新辦的非營利性養老機構可采用劃撥方式優先供地。鄉(鎮)村公益性的養老服務機構或村民集體舉辦的養老服務機構經依法批準后可以使用集體所有的建設用地。

2.3.2優惠的稅費政策，降低養老機構成本 廣西采取切實有效的措施支持社會力量參與非營利性養老機構的建設。如對其依法免征城鎮土地使用稅、房產稅和企業所得稅和營業稅，在非營利性養老領域連續服務1年以上的經營者，不增收土地收益差價或土地年租金在5年內，養老機構用電、水、氣價格與居民生活類同價。如桂林市分別對非營利性和營利性養老機構建設采取不同的政策，前者免收行政事業性費，后者則收取一半的土地復墾費、土地閑置費、耕地開墾費、土地登記費，取消征地管理費。柳州市對投資興辦福利性、非營利性的老年服務機構減免稅費；企事業單位、社會團體和個人等，通過縣以上政府部門或獲得捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體用于老年福利事業的捐贈支出，對企業的年度12%總額利潤的部分扣除計算應納稅所得額。

2.3.3落實補貼支持政策，資金給予充分保障 廣西明文規定縣級以上人民政府用60%以上的彩票公益金，投入養老服務業。且隨著老年人口的增加，而不斷把投入比例提高，其中支持民辦養老服務發展的資金不得低于30%。同時，積極搭建民政、銀企合作平臺，加強政府、銀行、企業之間的溝通，設立養老服務業發展政府引導基金，通過購買服務貼息貸款、補貼運營、返還稅收、投資補助、資本市場和債券市場融資等方式，鼓勵和支持社會力量參與養老服務業建設。如南寧市政府將各項優惠扶持資金納入財政預算，市財政每年安排一定數量資金用于養老服務補貼。對依法登記的民營非營利性養老機構，給予每人每月100元的床位運營補貼，連續補貼3年，對民營養老服務機構進行扶持。桂林市對由收養政府重點保障的困難老年人，按照國家和本市有關政策規定，給予全額或部分住養資金補貼。對實際入住老人數和每張床150元/年標準，給予防范意外風險補貼，為養老機構投保綜合責任險，防范經營風險。提高對民辦(不含公建民營)非營利養老機構床位一次性建設補貼標準，由每張床位1 000元提高至每張床位2 000元。通過這些措施緩解了民營養老機構運營的壓力和降低了風險，從而調動了社會力量積極參與養老服務業的建設。

2.3.4建立公開、透明、規范的養老服務業準入制度，營造公開、平等、公平的競爭環境 廣西根據十八屆三中全會提出：建立統一、開放、平等、公平競爭的市場體系的精神。優化養老服務業發展環境，凡是法律法規沒有明令禁入的養老服務業領域一律向社會資本開放。建立養老服務業透明、公開、公平、規范的準入制度，降低社會力量舉辦養老機構的門檻，簡化手續、規范程序，確保社會力量申辦養老服務市場主體方便快捷、公平、公正。并且統一了以護理型床位為主的公辦和民辦養老機構補助標準。通過這些有效措施，目前一些大型養老項目已開始進入廣西市場。如中脈集團在巴馬瑤族自治縣籌建大型養生養老產業園、香港信和信集團在桂林打造桂林智慧健康產業園、廣西和正集團在南寧東盟經濟開發區興建“太和·自在城”、五行創展公司在崇左建設“中國(扶綏)樂養城”、中國社會福利基金會在北海市興建大型養生養老產業園等，呈現一個良好的發展態勢〔6〕。

2.4加大養老服務業人才培養和促進就業政策的完善 為了解決急缺的養老服務業人才，擴大養老服務業人才培養的規模。廣西加快培養社會工作、護理、心理、老年醫學、營養和康復等方面的專門人才，教育廳等相關職能部門大力支持高等院校和中等職業技術學校根據實際開設與養老服務業相關的課程和專業。并且把養老服務實訓基地建立在院校和養老機構中，以便從業老年護理人員得到及時的培訓，提高專業技能。同時，制定優惠政策，鼓勵大專院校對口專業畢業生從事養老服務工作。如對連續在養老機構護理崗位從業2年以上且獲得相應的國家養老護理員職業資格的人員給予一次性從業獎勵。初級工500元、中級工1 000元、高級工2 000元、專業技術人員3 000元。培養具有執業或職業資格的專業技術人員，如醫生、康復治療師、護士、康復醫師、社會工作者等。同時在養老機構設置專業技術崗位，并且將養老機構內設醫療機構及其醫護人員納入衛生計生部門統一指導，與其他醫療機構在培養人才、進修、培訓、評定職稱等方面享有同等待遇〔7〕。

2.5利用現代信息傳播手段，加強政策宣傳 通過電視、廣播電臺、報刊、微博、微信等媒體和互聯網，以群眾喜聞樂見的方式，大力宣傳養老服務體系建設中涌現出來的先進典型，促進社會公眾深入了解、引導人們關心、支持和參與，營造良好的輿論氛圍。廣泛深入開展敬老、愛老、養老、助老的美德教育和敬老愛老助老主題教育活動，宣傳和引導公眾履行養老責任義務，提高全社會的老齡意識和敬老意識，使社會各界形成共識。

1中華人民共和國民政部.2014年社會服務發展統計公報〔EB/OL〕.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

2杜 瑤,許夢婷，康傳義.2014：六個詞解讀陜西〔EB/OL〕.http://www.sxdaily.com.cn/n/2015/0105/c266-5594035-3.htm.

3全國老齡工作委員會辦公室，中國老齡協會.2014中國老齡工作年鑒〔M〕.北京：華齡出版社，2014：452.

4杜錦文.轉變政府行政理念構建服務型社會治理模式〔J〕.人民論壇，2014；(20)：39-41.

5彭向剛，王郅強.服務型政府：當代中國政府改革的目標模式〔J〕.吉林大學社會科學學報，2004；(4)：122-8.

6蔣 秋，黃光曦.我區養老服務改革新走向〔N〕.廣西日報，2014-06-17(5).

7廣西壯族自治區人民政.廣西壯族自治區人民政府關于建設養老服務業綜合改革試驗區的意見〔EB/OL〕http：//www.gxzf.gov.cn/zwgk/zfwj/zzqrmzfwj/201507/t20150720_474718.htm.

〔2016-08-26修回〕

(編輯 苑云杰/王一涵)

C924.2

A

1005-9202(2017)21-5479-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2017.21.115

宋強玲(1979-)，女，碩士，副教授，主要從事政治學、社會保障研究。

零東智(1977-)，男，副教授，主要從事政治學、社會保障研究。