習近平時代中國公民如何評價治理質量*

□ 托尼·賽奇 著

楊 帆 譯 王詩宗 校

習近平時代中國公民如何評價治理質量*

□ 托尼·賽奇 著

楊 帆 譯 王詩宗 校

習近平已經強調提升治理質量和打擊腐敗的必要性。本文運用了一套獨特的、包含了2003-2014年的調研數據來評估中國公民如何感知地方官員的績效。研究結果證實了當政府和人民的關系更加緊密時，中國公民對國家的滿意度“分化”的傾向將會緩解。官員在和公民交往的過程中被認為變得更加有勝任力和友善。公民對于計劃經濟時代就已經得到較好供給的公共物品的滿意度趨高，也更為關注改革對家庭帶來的挑戰。

中國；公民滿意度；治理；公共物品供給；習近平

一、導 論

2012年11月，習近平成為了中共中央總書記，他鮮明地提出了“中國夢”，并希望通過其實現中華民族的偉大復興。除了持續地推出政策來穩定經濟外，習近平已經把重點放在獲得治理權上，尤其是清除腐敗和官員的鋪張浪費(參見習近平，2014)。胡錦濤也同樣重視提升治理質量和服務的提供，尤其是針對那些沒有在改革中受益或者在改革中處于弱勢的群體。在制度層面，中國共產黨宣稱它不再是一個“革命”的政黨，而是一個“執政黨”，因此需要實現現代化，并且調整管理的體制(中共中央委員會，2005)。盡管提出了這些口號和改革的政策，人們仍然可以說中國存在由于治理缺陷而產生的許多核心問題。

鑒于此背景，習近平更加注重提升治理質量以及改進政府官員的表現。習努力為中國共產黨提供一套新的道德準則，其中結合了對中國傳統文化的選擇性的闡釋，他也繼續強調馬克思主義的原則，并告誡中共中央政治局委員必須了解現狀*在2013年12月中共中央政治局集體學習中，習近平強調馬克思主義理論尤其是歷史唯物主義作為揭示了人類社會發展的規律仍然具有“強大的生命力，作為一種強大的思想武器，可以指導共產黨人取得進步”，新華網，2013年12月4日。。他用集中的權力來推進艱難的改革，并且要求加強對社會和公共話語的控制。習近平是中國共產黨的兒子，并且他對黨的歷史和成就感到驕傲，但是他認為黨的形象也需要在公民的心目中得到重建。這促成了在黨員中開展的培養節儉習慣的運動。當然，工作的重心是中央紀律委員會書記王岐山主抓的節奏密集的反腐運動。王岐山也借助中國傳統文化來強化這場運動的合法性，他認為黨解決腐敗問題的規則是繼承了歷史傳承下來的“道德和美德”。*參見《人民日報》，2015年10月23日。與此同時，中共修訂了紀律條例并增加了新的條目，例如，禁止黨員加入高爾夫俱樂部和私人會所。紀律條例還指出黨員可以因“對黨的主要方針政策的不當評論和評價”以及“誹謗黨的歷史和污蔑黨的領導人”的理由被開除出黨。*參見“中央印發《中國共產黨紀律處分條例》”，新華網，2015年10月21日。

但問題仍然在于，行政上提升治理質量的持續嘗試是不是被本國公民明確地感知到；中國公民對政府績效的滿意程度，以及對官僚機構的質量和能力的評價是否在2002-2012年間有所上升。

為了部分地回應這些疑問，本文列出了三套問題。第一套問題是考察中國公民對不同層級政府的一般意義上的滿意程度。第二，我們詢問了有關中國公民如何評價地方官員在處理公共事務和執行政策中的績效。第三，我們調查了在一系列具體的物品和服務供給中公民的滿意水平，并對治理環境污染以及遏制腐敗給予了深入關注。特別是，這篇文章比較了生活在大城市、小城鎮和農村的不同的人群的回應。研究的發現是基于一套和零點市場研究公司在2003年、2004年、2005年、2007年、2009年、2011年以及2014年同步進行的調研獲得的。調研采用了立意抽樣(Purposive Sampling)的方法，從來自三個不同行政級別的地方：城市、小城鎮和村莊(詳情參見附錄1)選擇了3500到4150個受訪者。盡管不是一項全國性的概率抽樣，但是包含了一定數量、基于三種變量(地理位置、人均收入和人口數量)考慮而選擇的抽樣地點*考慮到中國情境下非隨機樣本使用的局限(Melanie Manion，1994)。Manion展示了如何從調查的非隨機取樣的地點中選擇一個大樣本的中國人群體。尤其是，可以使用這樣的調查來探討變量間的關系。然而需要注意的是，描述性的統計結果并不能夠推廣成作為一個整體的中國人口的特征。關于這項調查方法上的更多細節，詳見附錄1。。本次研究選中了7個城市(在2005到2011年之間有8個城市)，7個小城鎮和8個村莊。

這項調查的一個優勢是，它能夠讓我們比較來自城市、小城鎮和村莊中的居民的態度*關于中國農村方面，可以參見Li (2004)，關于中國城市的研究可以參見Jie Chen(2004)。對于不同層級政府信任的研究可以參見Li(2011and2012)。運用這套調查完成的更早的文章參見Saich(2007，2011a和2011b)。。自20世紀50年代以來，中國創立了城鄉二元分割的社會，而目前的改革致力于消弭這種分化，以使得城市和鄉村之間能夠實現1950年代以來的最大程度的整合。*從2016年1月，中國官方承諾放寬對城市戶籍的限制，這可以更大程度上幫助流動人口獲得城市戶口以及相應的權利。然而，事實上的執行權留給了地方行政機構。目前，比較城鄉滿意度之間差異的研究還比較少。誠然，城市居民得到了更好的服務，但這會使得他們的滿意程度更高嗎？改革帶來的不穩定因素和既有利益被剝奪會導致不滿情緒的上升。相比而言，農村居民在集體供給的物品和服務方面承受了主要的沖擊。是否由于居住在大城市、城鎮和鄉村等不同的地方，居民會對不同政府提供的服務擁有不一樣的感知？并且這是否影響到了居民對當地政府的期望？這些促使我們思考共產黨統治下如何保持社會長期穩定的問題，并且可以假設普遍的強烈不滿會侵蝕政權基礎*Jie Chen (2004)在他關于北京的研究中采用了1995到1999年的3項調查，使用了戴維·伊斯頓(David Easton)關于擴散型(diffuse)支持和特異型(specific)支持的區分標準。他發現擴散型支持盡管在一段時間內已經有所下降，但仍然維持了較高水平。這意味著體制仍然受惠于一種基本的合法性。相比而言，特異性支持對特定政策領域的評估是非常小的。我們的抽樣調查能夠允許我們審視總體上對政府績效的特異性支持領域，并且是關于特定公共物品的供給。。

圖1 治理和收入水平

相對來說，除了“表達權與問責”，中國的諸多指標也并不是很糟糕。根據世界銀行治理指標的數據顯示，從1996年此評估項目開展以來，中國的治理績效并沒有顯著變化。6個指標中的3個指標排在40—50%的位置，兩個例外的指標分別是政府有效性(2014年為66.35%)，和發言權與問責(2014年為5.42%)。和其他大型的發展中國家以及擁有類似收入水平的國家相比，中國的評估結果是喜人的。考驗中國的一個主要問題是這個國家是否可以跨越所謂的“中等收入陷阱”。的確，治理和經濟進步之間似乎存在一定的關系。圖1描繪出了運用世界銀行提供的6項治理指標計算得到的總體數據，以及建立在購買力平價之上的人均國民收入。盡管中國努力效仿“亞洲四小龍”等在經濟上跨過了“中等收入陷阱”的國家或地區，但要改善治理指標，仍然有很長的路要走。當然人們可以說，這里面的因果關系尚不清楚，并且可以認為是收入的上升導致了提高治理質量的需求，而并非良好的政府績效孕育了更高的人均收入。

盡管缺乏實現表達權和問責的正式渠道，公民意見和公眾壓力還是持續地影響到了中國的政策制定者。這可以從利用社會化媒體表達意見和傳播“非官方”新聞數量的增加等情況中得到印證。與改革開放前不同，公民現在更加愿意并且有能力向國家表達他們的訴求，以從政府處獲得更好的服務。目前領導人的代理人身份通常意味著他們須堅持滿足個體的認知和社會的利益取向，這樣他們才能夠被賦權來為了人民的利益制定所有重要的政策(Saich，2013)。然而，公民對政府的各種期望在持續增加，期望政府能夠提供給他們必要的資源來做出更好的個人選擇，并且提供給他們有效的保護以避免市場波動帶來的影響。

社會化媒體的擴展極大地增強了公民的“發聲”，而中共在政策干預和塑造網絡意見的工作上投入了巨大的力量(Yang，2009；Fallows，2011)。然而，新的社會媒體帶給了黨一個主要的挑戰，曾經適用于傳統媒體的控制和審查制度，以及信息可獲得性的等級安排，提供了可以獲得權力和財富的信息交易基礎，而危險在于信息控制系統變得功能失調，導致了人們對官方媒體的不信任，網絡謠言卻被賦予了更高的可信度(Saich，2006)。根據2011年的調查，我們得以更深入地看待這個問題，調查發現有65.2%的受訪者對新浪微博(相當于中國的Twitter)上傳播的新聞表現出了相對的或極度的信任，只比艾德曼全球年度調查(Edelman annual global survey)對中國媒體調研的結果(73%，信任晴雨表2012)*個人觀察會降低對官方媒體的信心，但是公認的這種情況出現在大城市中受過教育的精英階層中。少了幾個百分點。有56.7%的人認為新浪微博在未來反腐的工作中能夠發揮作用，并且有36.6%的人堅定地認為當腐敗發生時，它是曝光腐敗的一種方法。還有46.7%的人表示他們會使用微博來曝光腐敗行為。

目前，這些現象對于中共來講并不必然表明問題不可克服。大多數公民并不是將這些問題視為系統性的存在，并且我們的研究結果表明，權力的濫用被視為一種地方性的問題而非中央政策目標帶來的結果。政府機構在協調新的挑戰和利益集團的工作上已經相當地靈活。中國是一個“協商性”(negotiated)的國家。每一個實體都可以就存在空間和相互關系和其他實體進行協商(Saich，2000；Saich and Hu，2012)。對于那些在協商中取得勝利的實體，它們不僅能夠存在，而且能夠運用國家機器來實現他們自己的目標。誠然，一些組織失敗了，同時總存在一種國家被既得利益群體控制的擔憂。裴敏欣(2006)在探討有關地方政府被俘獲的問題時最為有力地闡明了這個觀點，并且最近關于國家決策被既得利益控制的討論的數量在持續地增長。這可能還不是一種有效率的治理機制，但是它提供了一個安全閥和實現包容的過程。

主要的問題在于，中國公民的需求是否能夠被充分地滿足，進而減少中共統治面臨的潛在挑戰。有理由假設，如果占相當比重的公民對政府績效和公共物品的供給感到滿意，政府將會擁有更強的能力來進行政策試驗，并且能夠擁有足夠的信任來化解政策失誤帶來的影響。許多作者已經假設了公民對政府信任，政府實施法律與政策能力，以及減少對高壓的依賴這幾者之間的關系(see Hetherington,1998;Warren,1999)。

二、山高皇帝遠：對國家感知的分化

除了考慮較大范圍內的列寧主義式的改革，習總書記繼承了以往領導人的做法，通過提出一套如何成為一名“優秀共產黨員”的道德標準來提升地方官員的質量。這套標準選擇性地吸納了中國儒家的遺產，以及前國家領導人劉少奇的實踐(1939)，其中的一些東西在文革中曾被強烈譴責。與之前的領導人有所不同，習近平將上述內容的重點落腳在勤儉節約以及強有力地打擊腐敗的運動中。

在涉及到整體性的滿意度水平的調查中，有兩個主要的發現。2014年的調查證實了早些年受訪者對國家的感知存在分歧的事實，他們對中央政府保持了較高水平的滿意度，但是當涉及到級別較低的政府的時候滿意度下降了。這個觀點已經被其他研究所證實(Li and O’Brien，1996；Li，2004；Li，2012)。史天健(2001)的全國性調查發現，公民盡管警惕地方政府，但仍然對中央政府保持了較高的信任。來自華中師范大學的張厚安和他的同事們在1999-2001年進行的一項有關不同層級黨的機構的信任程度的調查顯示了同樣的傾向(Li 2012，p.109)*在受訪者中，有80.7%的人對黨中央有著非常高或相對高的信任，但是只有35.2%和53.1%的人對村支委和縣黨委有同樣程度的信任。。類似的還有2008年進行的中國調查(China Survey)*這個問題主要是詢問了關于三級政府(中央、省級、縣或鎮級)領導人的信任程度。85.1%的受訪者對中央領導人表現出極為或相對信任的態度，但是只有67.1%的人對縣級或鎮級領導人表現出了相同水平的信任(引自李連江2012，p.110)。。我們的調查結果顯示了這種傾向從胡溫主政時期平穩地貫穿到了習李主政時期。研究的發現意味著存在一種國家認知的分化，同時出現一個仁慈的中央和一個蓄意阻撓的地方性權威，并且許多在農村中的有關發現同樣出現在了城市中。

圖2 公民對政府績效極為或相對滿意的情況：2003-2014

資料來源：作者調查，2014。

在2014年，有92.8%的受訪者相對或絕對地對中央政府的工作感到滿意(其中極為滿意的比例為37.6%)，但是當談到鄉鎮或街道辦時，這一比例下降到了54.8%(如圖2所示)。這個趨勢和2008年中國調查中關于不同層級領導人信任程度的結果非常接近。然而，相比于2011年，極為滿意的比例在2014年表現出的差異更為顯著。這或許是由于反腐運動使得中國公民能夠看到更多被曝光了的地方官員的情況。在2008年的中國調查中，有44.6%的受訪者對中央政府有極高程度的信任(在我們2014年的調查中，有37.6%是極為滿意的；在2011年這一比例是37.3%)；針對省級政府領導人的極滿意比例為24.3%(2014年為19%；2011年是28.4%)，針對縣或區的領導人的極滿意比例為17.1%(2014年是9.7%；2011年是14.6%)。事實上，當與人民走得更近時，滿意度下降的問題就來了，基層政府提供了大部分的公共服務并且承擔了最重的財政負擔，尤其是在縣級和鄉級。地方性支出占了公共總支出的80%，這意味著地方政府全力爭取來自中央或上一級政府的轉移支付，又或者尋找其他方式來增加財政收入以實現他們的義務。地方政府在農村的投入自從2002年農業稅合并以及2006年農業稅徹底取消之后，變得更加緊張了。

縣級政府已經發展為農村地區的財政中心，并且與鄉鎮發生重疊。責任的擴張在“以縣為主”的口號下進行，在縣級層面的支出占了公共支出的四分之一。最重要的決策是在2001年將承擔教師薪酬的財政責任從縣一級轉移到了鄉鎮一級(人民日報，2001年7月14日)。受訪者對縣級政府績效極為滿意的比例為9.7%，而相對滿意的比例為53.1%。某種程度上，這種情況的發生和信息不對稱有關。例如，在2011年的調查中，只有8.2%的受訪者知道他們縣長的名字。

表1 對街道、小城鎮、行政村的滿意水平

資料來源：作者調查，2014。

滿意度下降的趨勢是普遍的，與受訪者居住的地區不相關。這樣，我們也發現了其他學者在中國農村調查得到的與政府績效相關的滿意度的下降的情況，同樣存在于城市地區。然而，城市中的滿意度下降并不十分嚴重。在城市中居住的群體對最基層的政府的滿意度相對穩定地維持在一個較高水平上(65.4%是極為或相對滿意的)，這一比例在行政村為50.7%，在小城鎮的滿意度是最低的(48.9%，如表1所示)。考慮到城市化的政策關注的是小城鎮的發展而不是大城市，這一結果是令人困惑的。那些居住在城市中的人對中央政府最為滿意(43.4%)，而2011年居住在村莊中的人在對中央政府極為滿意的回應比率最高(45.2%)，這或許證明了他們對胡錦濤和溫家寶致力于改善農村社區的做法有了一定的感知。*胡溫時期的領導班子認識到一些社會發展帶來的問題不能夠僅僅依靠經濟增長解決。這種認識導致了建立在對弱勢群體識別基礎上的更加連貫的政策框架設計。政策開始從短期的安全網絡的提供轉向發展一個更加整合性的、復雜的系統。政策試圖對中國農村人口提供更多的保障，并且將數量不斷增長的流動人口整合進脫離他們家鄉的福利系統中(參見Saich，2008)。

第二個主要的發現是，受訪者對政府工作的滿意水平從2003年調查開始以來有了全面上升，在2009年的時候達到了頂峰，隨之在2011年有了輕微的回落，并且除了省級以外，對所有層級的地方政府的滿意度在2014年的時候又一次下降，降到了2003年以來的最低點。2009年的峰值由一系列因素所致。夏季奧運會的舉辦和建國60周年慶典給了政府一個提升國際角色和展現國家成就的機會。國家同樣在應對汶川地震的悲劇中扮演了一個積極的角色，并且快速應對了2008年經濟危機，顯著減輕了危機對國家的影響。

然而，到了2011年的時候，這些積極的效應逐漸淡去，城市居民受到了高房價的影響，并且所有人面臨著高通脹的經濟形勢，也開始對食品安全等問題表現出了擔憂。*一項由清華大學和《小康雜志》聯合進行的有關政府信任的調查同樣顯示了一個上升的趨勢。2006年的信任水平是60.5%，到2012年的時候已經上升到了67.8%。和我們的研究相比，它呈現了一個逐年上升的趨勢(Evans，2012)。2011年7月，溫州高鐵墜橋事故的不當處理也造成了消極影響。艾德曼信任晴雨表(Edelman Trust barometer)顯示，2014年指數下降到了75%。

表2 公民對政府工作的滿意度：2003-2014

資料來源：作者調查，2003—2014。

受調查者對中央政府的滿意度仍然保持著較高水平(2003年相對或極為滿意的比例為86.1%，2014年這一比例為92.6%)，同期對基層政府的信任從43.6%上升到了54.8%；但相比于2011年達到頂峰時的63.8%，還是有一定的回落。如果我們將受訪者的回答分為從4到1的四個等級，表示極為滿意到極為不滿意，那么對中央政府的滿意指數從2003年的3.16上升到了2009年的3.41，到2014年回落到了3.3。對于鄉鎮政府和街道辦一級的滿意指數從2.32上升到了2011年的2.71，到2014年下降到了2.54(表2)。收入最高和最低的兩類群體是滿意度最高的，這意味著那些高收入者認為自己在現行體制下已經做得很好了，因此他們對政府工作的方式表現出了相對的滿意。收入最低的人擁有著較高水平的滿意度意味著他們看到中央政策的目標是保障他們的利益的。

這些結果的發現揭示出了一些關于基層治理質量的問題，而這對于中央政府來說并不一定是壞消息。較低水平的滿意度或許是社會不穩定的一個潛在的指標，但是至少我們的調查樣本顯示，公民并沒有將問題歸咎到中央。這與其他人的一些發現相吻合：盡管游行、抗爭與不安定事件在中國農村和城市每天都發生，但中央政府仍然保持了強有力的合法性。許多人認為問題是由于基層政策實施而并非中央意志的缺失或系統性的偏誤造成的。

三、服務人民還是服務他們自己：有關基層政府及官員績效的滿意度

第二套問題探討的是公民如何看待地方政府官員的角色以及政府官員為誰的利益而效力。

表3 公民對政府及其下屬機關執行政策時的角色評價：2003-2014

資料來源：作者調查，2003—2014。

針對地方官員不公正行為的抗議在當代的中國已經變得非常普遍，并且由于新媒體的使用而引發了巨大的社會關注。正如上文提到的，很多抗議是直接上訴到更高級別的政府，以圖糾正地方權力的濫用，而且上訪者認為國家的政策可以證明他們的訴求是正當的。人們也許會推斷，如果公民對地方官員的評價是負面的，認為官員只是為他們自己的利益而不是為他們應當服務的人民的利益而行動，那么將更有可能發生游行和騷亂。為了確認這一點，我們設計了兩套問題，第一組問題涵蓋了公民對地方官員和他們勝任能力的評價；第二組問題詢問了有關公民對政府官員具體是為了誰的利益而工作的判斷。

我們又一次看到兩個與上面相同的傾向，公民對地方政府官員工作質量的評價相比于更高級別的官員而言較差，但是整體的評價從2003年開始呈上升趨勢。我們詢問受訪者，看他們是否認為地方官員在執行政策的時候是冷酷的、(對公眾利益)漠不關心的，還是熱心的、友好的，并且看他們認為地方官員在執行政策的時候是有見識的(有能力的)，還是愚蠢的(沒有能力的)(表3)。有趣的是，與滿意水平的測量結果相反，公民對地方官員的態度和能力的積極評價的比例有著持續的增加。在2014年，回應者中認為地方官員非常有見識的比例為74%，比2003年的50.8%有所上升。不出意料，生活在城市中的人滿意比例最高(81.6%)，而生活在村和鄉鎮中的人的比例分別降到了70.9%和71.1%。同時，認為地方官員本質上是官僚化了的而非關心人民的利益的比例有所下降。在截至2005年的調查中，大多數受訪者認為地方官員是冷漠的和對人民的利益漠不關心的，但到了2014年，只有24.3%的受訪者還持有此觀點，有74%的人認為地方官員在執行他們工作的時候的方式是熱心的和友善的。

表4 公民對政府及其下屬機關的態度認知：2003-2014

資料來源：作者調查，2003—2014。

胡溫政府提出的“以人為本”的口號，以及習李政府推動的讓官員節儉并激勵地方官員增強對社會中有需要的群體的回應性的努力，似乎起到了一定的效果。我們詢問了6對問題，以辯析政府行為是否意味著對普通民眾的關心，還是僅屬于官僚事務(表4)。盡管不滿意度相對較高，而滿意度相對較低，但所有指標從2003年到2014年都有提升。然而，仍然值得重視的是，如果不考慮居民所在地點的話，大多數的人認為基層官員的行為是官僚化的，對普通百姓關心的事情則沒有多大作用。到2011年，只有在“追求金錢”和“諂媚領導”這兩個用來揭示官僚行為的問題中，大多數受訪者仍然認為官員會盡力接近和錢相關的事情并且盡力和上級保持密切的關系。這一比例和2003年比起來是相當低的。在2003年所有的問題類別中，大多數的人都認為基層政府和他們的官員的行為是官僚化的和自利的。在2014年，對“法治”的強調看來是有作用的，有61.7%的受訪者認為官員進行的收費活動符合法律法規，而并非是一種隨意武斷的行為；這一比率和2009年(65.9%)相比略有回落，但比2003年(31.7%)要高的多。

住在小城鎮和村莊中的人對官僚的評價有明顯的改善，但在大城市中的受訪者的回答是復雜的。在大城市，從2011年開始，當談到官員是否考慮普通人的利益，以及官員是否照顧到普通人而并非他們自己的利益時，積極評價的比例有所下降。而居住在鄉鎮的人，對于政府行為積極評價的感知比例在所有問題類別中都有明顯的上升。對于居住在農村中的人，積極評價的增加極不顯著。因此，評價有所改善，然而盡管官方強調(民眾利益)，或許也正是由于官方的刻意強調，大多數人仍然認為官員的行為是自利的。

盡管評價有了改善，但通過急群眾所急來提升政府形象的努力仍需轉化為地方的實踐。對基層政府的消極評價并不必然會轉化成對中央政府的批判和絕望，但是如果中央政府不能夠或不愿意約束地方政府的行為，使其與中央政策保持一致，公民對于地方政府意圖的持續懷疑終將導致對中央政府的不滿。

四、公民期望他們的政府提供何種質量的服務？

最后一套問題是關于公民期望政府提供何種類型的服務，以及他們對地方政府服務供給質量的評價。正如上文提到的，在中國的城市和農村，地方政府是公共物品和服務的主要提供者。尤其是自從農業稅取消后，鄉鎮行政機構角色的持續轉變以及試圖將它們從“攫取型”向“服務提供型”轉型的政策受到持續的關注。然而一系列的改革使得鄉鎮行政機構“空心化”了，在農村地區，一系列服務的供給向縣(區)或村發生了轉移。*關注到這個趨勢的一篇極佳的文章，參見Smith(2010)。

毛時代的一個主要遺產是“自力更生”，這意味著地方行政機構應該最少地依賴他們的上級政府。1993-1994年的分稅制改革以及2006年農業稅的取消增加了地方政府的財政壓力，他們需要在投資基礎建設和提供社會福利方面承擔最沉重的負擔。結果是，對于地方政府來講，一個勢在必行的工作是通過爭取上級的轉移支付來提高收入，這樣也就能有更多的公款消費*Zhao(2007)評估了鄉鎮領導每一年要花100—150天接待其他政府官員，并且在“卡拉OK唱歌，桑拿和麻將”上的花銷每一年要占到鄉鎮財政上的5—10%。，而如果從基層攫取財富，就會導致更多的抗議和游行。

中央增加養老金的計劃，提供居民低保的計劃，以及提供農村義務教育，將流動人口整合進城市保障系統中等，都增加了地方政府的負擔。這些任務的初衷都是值得稱贊的，但是中央只提供了部分的支持，主要的負擔落在地方政府身上，這導致服務有時候被實質性地削減了，或者官員尋找其他方法來扭曲政策的整體功能。在農村地區，已經有一些鄉鎮合并或被取消了，并且從1985年以來城鎮數量已經減半。然而，這些城鎮的合并減少了一些服務的可及性。那些被合并鄉鎮失去了行政地位，其中的學校和診所關閉了。這在那些面積廣闊、人口分散的地區是一個突出的問題，例如西藏。此外，縣仍然給每個鄉鎮分派稅收任務，且經常同時將發展非農經濟的誤導性發展戰略強加給鄉鎮。不同口徑的計算上會存在一定的差異，但顯而易見的是鄉鎮的稅收負擔是沉重的。最近，出現了“鄉財縣管”，以及財政省管縣等改革，目標是將政府的5級財政管理減少到3級。*John Q.Tian (2009).

到目前為止，處理收入不足的方法主要有兩類。首先，世界銀行和中國政府已經提出了改善收入來源和設計更好的財政再分配機制。其次，有一系列的重建鄉鎮政府并將農村的財政中心轉移到縣的意見。除了上面提到的鄉鎮的合并外，已經有一些試驗將所有(鄉鎮)機構合并成三到五個的服務中心，并且將一些非社會服務機構轉化為市場導向的企業，并使讓其承擔外包服務。這些機構的管理權可以劃歸縣級政府。人們期望這些改革能夠將縣級政府從對農民生活廣泛的干預和影響中脫離出來，并且期望它們以此能夠全身心地投入到公共物品的供給以及維持公共秩序的工作中。*毫無疑問，在我們2005年的調查中，當問到政府機構是否存在冗余的問題時，有61%的村民認為政府機構應該縮減。總共有87%的城鎮居民認為政府官員數量應該縮減。期望被縮減的機構集中在那些最為侵擾人們生活的部門，或者那些人們不是特別了解的部門。

這提示我們有必要徹底重新思考政府在提供服務時的角色，以及促成何種類型的伙伴關系以實現政策目標。對于公民如何看待政府，他們期望得到什么類型的服務以及偏好排序的更好的理解，有助于更加清晰地思考政府角色的轉變。相對于僅僅關注供給側，對需求側的關注更為有益，特別是公民怎樣看待地方政府提供的特定公共服務，以及他們怎樣對各種需求進行排序。在2014年，我們更細化地詢問了兩類習近平主政時期更為關注的問題。一類是環境保護。2015年11月，北京市政當局第一次對空氣質量發出了紅色警報。環境惡化是追求發展策略的中國面臨的一個顯然不利因素。不像其他的政策效應，它影響到了中國所有人，無論貧窮富裕，無論農村城市。考慮到公民的擔憂，2014年3月，李克強總理向污染宣戰，并且在2015年3月重新許諾，政府將更加強硬地控制空氣污染。另一類問題設計涉及公民如何看待作為習近平主要政策之一的反腐運動。

和特定公共服務供給的滿意度相關的問題，揭示了一些有趣的現象，可以幫助我們思考基層政府應如何致力于提升公民的滿意度。大體上講，公民并沒有對公共服務表現出極高的滿意度，也沒有表現出極為不滿的態度。我們對回答進行了排序，從4到1分別表示極為滿意到極為不滿意。2014年，整體性的滿意度指標數值落在了2.54到2.8之間，但是要比2009年和2011年低。同樣需要注意的是，在所有年份，所有服務類型的調查中，只有4種服務取得了3分及以上*它們是2005到2014年時的計劃生育，2007-2014年時的水電供應，以及2009年時的道路和橋梁建設。。計劃生育在2014年的選項中滿意度是最高的，這一情況在其他年份中也一樣，只有2011年，水電供應的滿意度排名達到最高。計劃生育排在最高的事實需要進行進一步的深究，當緊隨的問題被拋出后，受訪者們回答說他們知道這是一項中央主抓的政策，對這項服務持批評態度是沒有意義的。然而，接下來我們看到，他們并不認為這是一項政府應該介入的重要的工作，最近政策的放寬或許同樣會提升滿意水平。

表5 不同居住地的居民給出的排名最高的五項公共服務：2014

資料來源：作者調查，2014。

表6 不同居住地的居民給出的排名最低的五項公共服務：2014

資料來源：作者調查，2014。

另外四種公民最為滿意的工作類型是：水電供應(2.97)、社會治安(2.95)、義務教育的管理(2.87)、文化和體育設施建設(2.85)。這5種服務在舊有的計劃經濟時代被較好地提供和監管，但是與改革帶來的新的挑戰無關。城鄉居住地的差異會造成一些分化，在城市中滿意度排名最高的兩項分別是：計劃生育和水電供應，在農村，排名最高的兩項分別是計劃生育和社會治安。醫療保障排名第5，或許反映了胡溫推進的新型合作醫療保障制度擴面工作在習李主政時期得到了延續。

5項公民最不滿意的公共服務供給在2014年分別是：土地管理(2.65)、失業保障(2.68)、環境治理(2.7)、家庭救助(2.72)以及招商引資(2.72)。比較而言，這些都是改革產生的負面后果，但又是家庭生活基本保障中最為重要的部分(表6)。有趣的是，反腐工作第一次沒有落在5項得分最低的工作中。在2014年，滿意度達到了最高水平(2.73)，在2003年是最低的(1.99)。這證明習近平主政以來地方政府的績效有所改善。在2011年，滿意度的指數是2.37。不同居住地的受訪者的反饋存在一定的差異。反腐工作只在鄉鎮有顯著的反饋，毫無疑問的是，交通管理是大城市居民主要考慮的問題。土地管理和失業保障在三個類別中的反應都是突出的。居住在鄉鎮和鄉村中的人對困難家庭補助和招商引資的關注度是近似的。

為了更進一步的分析，我們設計了一個矩陣，將公民關注的服務水平的重要性，和對基層政府服務供給的滿意度水平相聯系。這有助于理解在我們的調查中公民認可或不滿意的政府服務領域。公民認為政府最應該關注的5個領域是：社會治安(3.37)、反腐(3.36)、醫療保障(3.28)、環境健康(3.28)、以及水電供應(3.24)。另外5個公民認為政府最不需要關注的領域是：宗教信仰(2.9)、市場管理(3.09)、稅收管理(3.12)、招商引資(3.14)以及計劃生育(3.14)。在這里，我們又一次看到公民希望政府提供的服務和改革帶來的影響之間的相關性，但并沒有看到期望政府在監管宗教信仰、計劃生育以及參與招商引資方面扮演強大的角色。

這樣，我們通過這個矩陣得到一個與普通家庭所面對的社會經濟難題更緊密相關的問題列表，這些難題又是改革項目的某種后果。在2014年，政府工作中不能令人滿意、同時又是亟待得到關注的領域是：反腐、失業保障、增加就業、環境健康以及環境治理(表7)。自從這項調研開始，受訪者對環境的關注就持續地增加。值得注意的是，計劃生育和宗教信仰被受訪者列入了認為政府不應該過多干預的事情中。

表7 公民對公共服務供給的滿意度以及 對相應政府工作的重要性感知

資料來源：作者調查，2014。

由于公民對環境問題持續關注，因此需要更加細致地關注公民的態度。令人驚訝的是，總體的評估顯示政府的工作是可以被接受的，并且6個城市的受訪者對變化持積極的評價。在一個賦值為1-10的針對環境質量的評估量表中，居住在鄉村中的人打分最高(7.27)，而居住在城市中的人打分最低(7.01)。年輕人和私營企業主滿意度最低。在城市地區，約有60.6%的受訪者感到環境質量在過去的5年中有了一定的提升，只有17.4%的人感覺環境惡化了。認同環境改善的人在鄉鎮中的比例最高(74.4%)，在農村中的比例最低(55.5%)，約有26.2%的農村受訪者認為環境惡化了。持有最強烈的積極意見的群體是那些擁有較低學歷和較低收入水平的人。

在中國的城市中，最受關注的是空氣污染，而農村居民更加關注空氣和水的污染。在所有受訪者中，食品安全成為17.1%的人主要關心的一個問題，教育水平越高對空氣污染而不是水污染越關心。

表8 公民認為地方官員誠實或不誠實的比例

資料來源：作者調查：2007-2014。

在大城市的受訪者中，有83.9%的人支持設立一個全國性的減排稅，這個在鄉鎮的支持率更低一點，只有74.8%。考慮到環境監管與經濟發展之間的平衡，一部分人認為環境立法是有益的。超過一半(52.8%)的受訪者認為中國的環境監管對經濟發展是有益的，只有10.2%的人認為是不利的。

腐敗是所有類型受訪者公認的最大問題。這一問題也確實值得我們更加仔細地關注，因為高層腐敗是對治理的威脅，而反腐敗就成了一個關鍵工作。從媒體曝光的各種類型的大量腐敗案件看，腐敗被當成重大問題并不讓人吃驚。由于公民實際上必須為政府應該提供的服務和產品支付成本，腐敗問題必定會侵蝕人們的日常生活。經濟成就缺乏真正民主化與市場化的支撐，靠職位及黨員身份來獲得信息的等級化權力，是官員腐敗行為背后的原因。在我們2014年的調查中，只有4.8%的人認為政府和他們的官員是極為誠實的(和2011年的2.6%相比有所上升)。8.8%的人認為他們是極不誠實的(和2011年的8.4%相比有輕微的上升)(表8)。認為政府及其官員是相對清廉和極為誠實的感受在城市化地區比農村(37.9%)更為明顯(城市中的比例是49.6%，鄉鎮中的比例為53%)。這個結果和2011年相比有所改進，尤其是鄉鎮中的這一比例在2011年只有29%。

受訪者感知到的腐敗的發生主要是在經濟管理領域(32.8%)、建設項目(32.9%)、金融和商業圈(32.8%)，以及政府采購(31.8%)。和2011年相比，受訪者認為公共安全和司法系統是造成腐敗的主要原因的比例從29%降到了22.8%。腐敗問題最小的地方被認為是武警和軍隊(2.4%)以及新聞媒體(2.8%)。大部分受訪者或許與武警或部隊系統聯系較少。有趣的是，有22.6%的人認為教育領域是腐敗發生的一個來源。公民對何種類型的腐敗最應該被政府打擊的觀點與黨刊中的觀點非常一致：挪用公款和公共資金濫用(19.2%)以及官員追求金錢，濫用職權和任人唯親(17.7%)。

習近平和王岐山發起的反腐運動已經影響了公民對政府打擊腐敗的決策的看法。受訪者中認為政府已經對腐敗進行了強有力的打擊的比例從2011年的13.4%上升到了31.9%。相比而言，只有20.2%的人認為政府致力于消除腐敗的工作是相對或極為軟弱的，這一比例在2011年時是38.2%。這一感知在城市中最強烈(87.2%的人認為反腐工作是相對或極為強勢的)，在農村地區這一感受最不明顯(74.1%)。

就有效性而言，68.3%的受訪者認為政府的工作是極為或相對有力的。居住在城市中的人再次高居榜首，認為這項工作是最為有效的(71.5%)。在之前的兩年中，48.4%的受訪者認為受賄收賄的情形有所減少，但是仍然有22.2%的人認為這種情況實際上增加了。居住在鄉村中的人最為強烈地認為腐敗嚴重程度確實下降了(54.9%)，但是在鄉鎮中只有37.6%的人這么認為。

因此，明確的一點是，反腐倡廉運動已經改變了公民關于政府處置腐敗的決心的認知，但是大多數人仍然認為腐敗及其相關行為仍然是一個問題。這預示著如果反腐的壓力減輕，那么將有可能回到以前的狀況。

五、結 語

習近平政府已經得到了一個多重性回應。一方面，反腐運動已經影響到了人們的認知，人們已經感知到政府正采取非常嚴厲的措施，同時也感受到了反腐運動取得的效果。另一方面，腐敗官員及其行為的持續的曝光降低了人們對地方官員的滿意水平。對于地方政府及其官員績效的不滿意是顯然的，盡管績效有一定的改進，但仍然有相當比例的人對政府能夠有效解決腐敗問題缺乏信心。然而，人們對中央政府仍然保有著良好的期許，還不確定其是否有著那些破壞低層級政府績效的同樣的問題。調查證實了其他學者的一些觀點，中國公民確實會“差異化”地看待國家，并且對中央政府抱有信心。此外，受訪者對所有層級政府的滿意度水平和2003年調查開始時相比均有所上升。如果中央政府將來在政策上出現一些失誤，這種情況或許可以提供一些緩沖。然而正如我們近幾年看到，威權政體的穩定性可以變遷，公民的失意感可以蔓延成街頭行動。在近期的中國，這種失意感被限定為對地方權力濫用的抗議活動。

盡管指標數據上顯示有所改善，仍然有相當比重的受訪者認為基層政府官員的行為是官僚化的和以自我為中心的。人們顯然并不認為“以人為本”的口號對于基層政府官員來講已經成為了他們的行為標準。另一點是公民顯然希望政府幫助解決市場導向的經濟轉型帶來的問題。除了支持一攬子的公共服務，公民似乎最需要政府能夠幫助解決基本家庭生活和社會經濟層面存在的問題，例如就業機會的創造以及失業保障。同時，對于發展帶來的環境問題也越來越關注。

如上所述，公民認為地方官員在提升普通人福利的工作上并不是非常有效。對于領導層來講，如果不增加基層政府的公開透明和問責，那么公民認為最重要的公共服務領域的進步，仍然有巨大的挑戰性。

附錄一：關于調查*所有的調查細節都是一致的，除非另有說明。所有的調查都在秋季進行。

這項調查的發現和分析都是建立在一項樣本量在3500到4100之間的立意分層調查的基礎上(2014年是3500)。受訪者年齡集中在16—60歲，從三種不同行政級別的地區抽取：城市、鄉鎮和村。2014年選擇了7個城市，依據是它們的地理位置、人均收入和人口數量。*2003和2004年涉及到了7個城市，2005年將南通市加了進來，但在2014年的時候又剔除了出去。選擇的地點在變量的三個層次上存在差異，代表了高、中、低等收入，以及中國的東、中、西部的人群。在城市中，運用KISH方法*家庭區域抽樣根據“面板”或每一個成人的分數展示表(Kish，1949)。按照戶籍名冊隨機抽取受訪者。在鄉鎮或村，由于家庭規模較大，因此根據最近生日方法隨機抽取受訪者。在2014年，以每個城市(共1750人)、鄉鎮(共1050人)和村(共700人)以不少于250、150和100個受訪者數量進行對應抽取。結果是，城市樣本有一些偏誤，導致了選擇的受訪者年齡跨度偏大，并且在一些地區，受訪者的收入水平要高于本地區的平均水平。在分析階段，數據進行了加權處理來抵消城市樣本偏誤以及人口規模差異。因此，對城市而言，最終的權重是0.5008，村的權重是2.6487。除了年齡在16—19歲之間的樣本，人口統計資料較為合理地反映了全國的年齡跨度。

調查問卷包括了50道問題，農村和城市的問卷有一些差異，用來處理收入和就業反映的輕微差異。調研員記錄了關于多項選擇、二元選擇和開放式問題的答案。我們適時謹慎地收集涉及到和受訪者人口統計學特征相關信息，例如職業、性別、年齡、戶籍、教育水平、工作狀態、是否是私企/事業單位或NGO的員工，收入區間等等。調研員的招募和培訓由零點研究公司(Horizon Research Group)負責。每一年的回答率大約80%。

樣本設計中沒有包括中國少數民族的大部分群體。少數民族居住在自治區，政策框架多變，導致了區域間政府績效比較的困難，甚至是誤導。

問卷調查在北京和上海兩個直轄市和廣州、武漢、成都、沈陽以及南通(江蘇省2005年被加入進來，2014年被剔除出去)進行。小城鎮(縣級城市)包括：紹興的諸暨(浙江，楓橋村)、福州的長樂(福建，長限村)、錦州的北寧(遼寧，中安村)、石家莊的辛集(河北，辛集村)、岳陽的臨湘(湖南，占橋村)、成都的彭州(四川，利安村)、咸陽的興平(陜西，潘村)。除此以外，湖北武漢的楓樹嶺村也被調查選中，使得村的總量達到8個。□

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(責任編輯：嚴國萍)

托尼·賽奇(Tony Saich)，哈佛大學肯尼迪政府管理學院教授，哈佛大學艾什研究中心“民主治理與創新”項目主任。主要研究中國治理與政治。主要研究中國治理與政治。他最近的出版物包括《中國的治理與政治》、《中國的政治治理》等。

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A

1007-9092(2017)01-0015-013

*本文原刊Journal of Chinese Governance 2016年第1期，已獲書面授權，略有刪節。