海洋跨區域治理與“區域海”制度構建

□ 全永波

海洋跨區域治理與“區域海”制度構建

□ 全永波

海洋跨區域治理源自于海洋治理主體對海洋經濟全球化、海洋產業競爭與融合、海洋公共管理問題等一系列海洋經濟生產活動變化而進行的有針對性和深入的思考，并成為規范促進海洋發展的重要內容。海洋跨區域治理需要參考治理體系中治理主體、功能與手段，明確海洋跨區域的內涵，區分海洋跨區域治理在海域與陸域、國內與國際、政府與社會等視角的治理功能，并在整體性治理理論基礎上確定海洋治理的制度性構建，在制度創建上運用“區域海”的概念確定海洋跨區域治理的制度框架。

跨區域治理；區域海；制度構建

隨著世界經濟的持續發展，各類資源的利用逐漸失衡，各國為爭奪海洋資源發展而在海洋戰略、海洋空間和資源以及規則制定上的交鋒也趨于明朗化*趙隆：《海洋治理中的制度設計：反向建構的過程》，《國際關系學院學報》，2012年第3期。，基于海洋的跨界與跨區域特征，國內各海洋管轄區域主體以及全球海洋國家在海洋管理過程中呈現出糾紛、合作，并由傳統的單一政治、軍事手段逐步采用綜合治理的方式尋求多邊合作。海洋治理的提出在一定程度上使公共治理理論在海洋管理領域從理念上得以突破。當代海洋治理因海洋的特殊性，在本質上存在跨區域、跨國界多主體、多層次的治理基礎，賦予了海洋治理不同的行為邏輯。本文將海洋系統這類復雜的治理背景歸結為“海洋跨區域治理”，并從不同的視角分析解決海洋治理的制度構建路徑。

一、從公共治理到海洋治理的研究緣起與發展

區域公共治理研究屬于公共治理領域在區域化日益盛行背景下的產物，緣起于歐美，肇始于20世紀后期。其實踐背景在于：一是市場化下區域性公共問題的凸顯與區域合作的推進；二是全球化下新區域主義的崛起與區域一體化的發展。

我國國內對區域治理研究起步較晚。從20世紀80年代初至90年代末對區域行政研究階段，基于公共治理涉及的政府間關系研究以及具體探索中的省管縣、市管縣體制研究也逐漸推開，并率先對廣東、香港、新加坡的行政模式進行比較借鑒。與此同時，20世紀90年代末以來，國內關于區域治理研究的基本框架基本形成，逐漸明晰了區域治理研究的基本路向，構建了區域公共治理的研究體系。其中對于區域治理基本理論研究基礎上的區域治理中政府間競合關系、流域治理中各主體間關系與制度架構等領域研究較為成熟，海洋區域治理的研究也開始起步。近年來，隨著區域經濟與社會發展的實踐要素不斷提升，國家重點關注區域經濟發展對整體性發展的重要性，區域公共治理的研究也呈現出新的特點:一方面，以區域為單位范疇的經濟發展活力顯著提高，促使區域內及跨區域間合作的深度和廣度進一步加深；另一方面，區域內公共治理具有非均衡性，跨區域發展主體則存在政策溝通不足，區域內利益關注過多而影響區域的可持續發展問題。可見，區域一體化必然是一個在前行中不斷被爭議的改革過程，區域治理中亟需解決制度、區域內與區域間的政策鴻溝和壁壘，成為當前區域公共管理的熱點問題*陳瑞蓮：《區域公共管理理論與實踐研究》，中國社會科學出版社2008年版，第10頁。。如何合理明確區域內和跨區域治理主體的治理導向、治理的內容以及程序機制，理性選擇治理模式和治理工具是解決上述矛盾的突破方向。

海洋治理是區域治理的重要內容。一是海洋區域是國家自然地理區域的組成部分，從物理性質看構成了不同區域屬性的海洋間的治理、陸地與海洋間的區域治理、陸地與海洋兼具的區域間的治理等類型；二是這些自然屬性基礎上的治理跨界同時帶有區域間政治資源的跨界，如海洋相鄰國家間的區域海洋治理、同一國家的地方治理等。國內學者盡管對海洋治理的概念存在不同的理解，但大多認同海洋治理是國家治理中經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理和生態治理的多元結合。海洋治理是指為了維護海洋生態平衡、實現海洋可持續開發，涉海國際組織或國家、政府部門、私營部門和公民個人等海洋管理主體通過協作，依法行使涉海權力、履行涉海責任，共同管理海洋及其實踐活動的過程*孫悅民：《海洋治理概念內涵的演化研究》，《廣東海洋大學學報》,2015年第2期。。“海洋治理”的提出是基于國家治理體系概念在海洋領域的延伸，但又應對于國際海洋制度的需求導向形成的理性選擇，是國家參與或融入全球海洋治理體系的需要而形成*趙隆：《海洋治理中的制度設計：反向建構的過程》，《國際關系學院學報》，2012年第3期。。“海洋治理體系現代化”就是要正確處理和協調政府、市場等主體之間的關系。

確定跨區域治理的研究框架前需要區分以下概念：跨界治理、跨區域治理、區域治理。“跨界治理”是當今經濟全球化視野下的產業融合、組織變革、社會流動而引發的一種全新治理思維和戰略選擇，跨界治理的“界”包含著諸多視角，主要包括跨邊界(地理)治理、跨部門(領域)治理和跨公私合作伙伴(主體)治理*陶希東：《跨界治理：中國社會公共治理的戰略選擇》，《學術月刊》，2011年第8期。。跨區域治理則是跨界治理在政治地理學意義上的一個維度，主要包含跨國內行政邊界和跨國家邊界。經濟社會的區域化的不斷推進，使區域內部的一體化和區域之間的聯系日益密切，區域性的公共問題逐漸顯現，跨區域治理逐漸成為解決社會發展問題和國際性公共問題的新思路。而區域治理(Regional Governance，RG)實際上是治理理念或理論在區域公共事務管理中的具體運用,它起初是一個“舶來”概念，流行于歐美學界，我國臺灣地區學者較早與之接軌，但他們一般慣用跨界(域)治理(Trans-border Governance)、都市及區域治理(Urban and Regional Governance)等概念。本研究中將跨區域治理與區域治理視為同一概念，所關注的主要問題是如何以靈活的手段回應社會的公共需求、保護社會的公共利益。

綜上所述，治理的核心要義在于使相互沖突的不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程，強調治理主體的多元化和治理方式的合作化，并建立公共利益的認同，通過明確契約之上的合作。海洋跨區域治理實質上就是參與區域海洋管理的多元主體，按照信任、溝通、合作、伙伴、契約的原則來對區域海洋的發展做出決策活動的管理行為。

二、海洋跨區域治理的現有模式與困境

隨著海洋區域管理研究的深入，學術界關于海洋跨區域治理的研究也逐漸增多。相關研究主要集中在兩個領域：一是何為海洋跨區域治理，即在治理理論的視角下，海洋跨區域治理如何界定；二是海洋跨區域治理方式如何設計，即以生態系統為基礎的區域海洋管理方式與以行政區劃為基礎的海洋管理體制如何相融。

關于海洋跨區域治理如何界定，學者的觀點有兩個：第一，海洋跨區域治理是一種以“大海洋生態系統”為基礎的管理模式，注重海洋生態系統機能、結構的完整性，將同一生態系統形成的空間范圍作為確定海洋管理邊界的標準*丘君、趙景柱、鄧紅兵、李明杰：《基于生態系統的海洋管理:原則、實踐和建議》，《海洋環境科學》，2008年第1期。，強調改變由行政邊界分割形成的管理范圍,來實現對海洋和海岸資源的可持續管理。第二，海洋跨區域治理是一種以多元主體參與為基礎的管理手段，它是強調海洋管理縱橫合作溝通的綜合管理*王剛、王琪：《海洋區域管理的內涵界定及其構建》，《海洋開發與管理》,2008年第11期。，突出政府在海洋管理中的主導，以及市場、社會、公民等多方利益主體協同參與的公共治理，主張通過制定規制性的法律法規，建立對眾多治理主體進行制約和規范的機構，進而引導海洋跨區域治理主體的管理行為。

關于海洋跨區域治理方式如何設計的問題是和海洋跨區域治理的界定緊密相連的。一般也有兩種觀點：第一種觀點認為，“小政府，大社會”的管理模式日益成為社會治理模式共識的背景下，設計一種“柔和”的海洋治理方式*徐祥民、于銘：《區域海洋管理：美國海洋管理的新篇章》，《中州學刊》，2009年第1期。，不一定要制定具體的、可量化的管理目標，如成立海洋跨界委員會，就海洋跨區域治理問題在沿海各省之間進行溝通和協調。各級海洋行政部門可以就海洋跨區域治理問題進行自愿合作，同時積極動員私人團體、非政府組織、科研機構的參與。第二種觀點認為，應該基于我國海洋治理現實，設計一種“強硬”的海洋治理方式，國家通過立法形式設計一套自上而下政府海洋跨區域治理體制，明確界定海洋跨區域治理中政府的主導地位、管理職能、管理手段、管理范圍、管理依據等，相關參與主體嚴格按照程序進行海洋跨區域治理的合作，這樣的海洋治理方式強調“強政府”的同時，也力圖突出“強社會”的現代公共治理理念，是在強勢政府主導下社會多元主體依照法律法規進行有序參與。在某種程度上，也被認為是剛柔并濟的海洋治理手段。

從現實來看，受各管理主體間關系失調和利益觀影響，無法將自身利益和區域共贏利益有效統一起來，地方管理主體只重視本行政區域內的經濟效益增長，忽視了自身行為對現實自然劃分的海洋生態系統的影響，主要表現為：其一，各管理部門間的沖突，由于我國從中央到地方各管理主體并未完善海岸帶綜合管理與協調機制，跨區域的海洋經濟生產活動必然與多重管理權發生沖突；而從另一層面看，可能受管理利益不均影響，導致地方政府或企業在決策中放棄管理權，進而影響了區域海洋管理的運作效率和效果，使得海洋區域治理機制整體性缺失。其二，海洋與陸域管理間的沖突。如現行的海洋與陸域分割的管理模式，使得陸地污染源的監察管理控制機制與海洋環境保護機制之間缺少決策的互通性，陸源污染物的管理主體為環保部門，海洋污染物的部門為海洋、海事等部門，區域內的政府治理無法形成統一機制。其三，行政管理區域間的沖突。海洋本身具有自然的生態系統，在區域海洋管理中以生態為基礎的海洋區域劃分就海洋環境治理而言是最科學的。但當前的海洋事業發展總以陸地區域發展為地方行政區劃分依據，海洋成為陸地附屬品而被人為劃分成一定的行政區，忽視了海洋的基本生態屬性，割裂海洋區域治理的基本自然基礎。就當前海洋區域治理的問題，分析其中的原因十分必要。

第一，區域海洋劃分轉換存在難度。

盡管用陸地行政單位管理機械延伸到海洋中這一管理制度存在著很大的弊端，但是這種海洋管理制度為我國海洋管理和海洋經濟發展做出了不少的貢獻，產生了非常龐大的經濟利益。對海洋進行重新的區域劃分，所需要的制度改變牽扯范圍非常龐大。而在缺乏健全的區域海洋管理綜合性協調機構和相關群體參與制度的當下，如何合理有效地分配海洋開發治理利益成為了當前海洋復雜發展前景和國際態度下最大的難題，實際操作起來遠比設想要困難復雜的多。

第二，法律政策支撐力度不夠。

目前我國支撐海洋區域劃分以及劃分后跨區域治理的法律法規制定不足。現有的法律法規只是籠統性地作一些規定，而缺乏系統性的對區域海洋治理進行規范的綜合性法律法規體系。另外海洋政策制定過程中也缺少全國性的海洋跨區域治理總體規劃和統一的政策，缺少區域性的海洋開發治理的相關實施細則。

第三，海洋人力資源和科學技術水平落后。

我國自主研發海洋科技能力相對落后于部分海洋強國，用于區域生態系統保護、資源環境監測這方面的系統技術力量有待于增強。在海洋人力資源方面存在海洋人才隊伍結構不合理、海洋人才流失比較嚴重、海洋人才再教育意識淡薄，海洋人力資源培訓力度不夠、海洋人力資源激勵機制不完善、海洋高等教育體系不健全這一系列問題。無疑這對區域海劃分條件下進行海洋跨區域治理這一設想的實現造成了較大的阻礙。

三、基于“區域海”模式開展海洋跨區域治理的邏輯展開

海洋跨區域治理在根本上受公共治理理念的指引和公共政策的影響。當前的區域治理理論主要包括網絡治理、區域協同治理、多中心治理、整體性治理等*高明、郭施宏：《環境治理模式研究綜述》，《北京工業大學學報(社會科學版)》，2015年第6期。。這些治理理論均涉及海洋治理的各類主體，而主體間的關系是海洋跨區域治理的邏輯基礎，其核心議題為合作或協作。公共治理模式在性質上是合作的，在主體構成上是多元的，在合作范圍上是廣泛的，在治理手段上是多樣的，其運行邏輯是“參與+合作”，有別于權威模式下的“權威+依附”*杜輝：《論制度邏輯框架下環境治理模式之轉換》，《法商研究》，2013年第1期。。跨區域性在治理合作過程中必然存在利益的沖突和博弈，其制度的建設應基于利益平衡的制度邏輯展開。部分學者基于建構主義的視角認為多邊合作的國際規范以及全球環境的整體性觀念的發展是推動一些國家克服利益阻力參與全球治理的重要因素*S.Bernstein.International Institutions and the Framing of Domestic Policies:The Kyoto Protocol and Canada’s Response to Climate Change.Policy Sciences,2002,(35).，這種不完全以主體利益而以國際規范為制度基礎的治理政策在大國的海洋事務參與上較為多見。還有一部分學者基于利益分析的視角認為一國的海洋戰略取決于其對國家利益的考慮，這部分學者往往傾向于采用利益分析方法，根據海洋問題造成的影響以及對比分析來判斷一個國家參與的態度(Detlef Sprinz 和Tapani Vaahtoranta，1994)。而這一類以利益為基礎的國家公共政策考量正是當前海洋治理的制度合作難點*全永波：《公共政策的利益層次考量——以利益衡量為視角》，《中國行政管理》，2009年第10期。。

基于多元利益沖突的現實不可調和性，與海洋問題作為國家核心利益的內容取向，海洋跨區域治理的博弈必然導向在整體性利益基礎上的合作。基于此，海洋跨區域治理可探索實行“區域海”制度，即將生態系統相同的海域視為一個整體構成“區域海”，按照整體性治理理念構建區域海洋治理的基本架構。其基本內涵與邏輯為：

第一，“區域海”是以生態為基礎而不是行政邊界或國家邊界為基礎的海域劃分。在對海洋區域進行劃分之后，區域海劃分中的“區域”打破了原有行政管理區域的范圍管理限制，消除了對陸地行政區域有效的行政區域劃分對原本沒有固定地理邊界的海洋的影響。但是不可否認的是，區域海之間還是有著新的界限，而管理主體受陸地行政區域劃分，想要參與到區域海洋中的整體管理中來，就必須跨越這種固有的界限，擺到一種相對平等的位置上來。

第二，“區域海”機制運行的基本邏輯是建立在整體性治理理念的基礎上。整體性治理以整合、協調、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機處理，運用整合與協調機制，持續地從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。在國內的跨區域海洋環境治理上，整體性治理被廣泛認同，基于整體性治理要求政府整合管理職能，增設跨區域海洋治理機構，建立政企合作伙伴關系，解決海洋治理中所存在的部門分立、多頭管理及數字信息化發展不完善等困境*涂曉芳、黃莉培：《基于整體政府理論的環境治理研究》，《北京航空航天大學學報(社會科學版)》，2011年第4期。。

第三，“區域海”機制需要完善多元主體的利益平衡。盡管從陸地行政單位僵硬移植過來的海洋管理制度積弊難返，人們還是自發地對海洋區域新的劃分有了自己的看法，這是因為更加科學的管理方法能夠帶來更多的滿足人類需求的利益，這利益包括經濟利益與生態利益。而順應區域海劃分的規律，尋求不同主體間治理海洋的平衡，無疑對于不同主體間不平衡的發展治理模式來說能夠帶來更多的利益。區域海洋治理中利益和制度的二元爭論最終在國際和國內的政策體現為立法或條約、公約，而區域海洋治理的重要目標或內容就是規范跨區域海洋管理主體間的利益關系，平衡或規范區域海洋治理各主體在海洋利益上的公正性。在秩序價值上，區域海洋治理規定了區域整體利益高于區域內個體或企業的利益的秩序價值，規范自然區域之間、行政區域之間，以及自然區域和行政區域之間的價值秩序*曹樹青：《區域環境治理理念下的環境法制度變遷》，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》，2013年第6期。。這種觀點基本成為學界公認的區域海洋治理的制度邏輯基礎。

四、海洋跨區域治理的制度建構路徑

治理需要引入非政府組織和非政府權威，優化非政府的激勵結構以及創新社會公眾的參與制度*俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版2000年版，第6頁。。區域協作治理主體的復雜性，在海洋治理主體界定上更為特殊，以政府為主導的國內區域治理的模式常采用政府主導、多元主體參與的模式，為實現區域海洋合作化行為的良性互動和善治的目標，應構建由政府、企業、社會公眾多元主體構成的開放性治理結構，并以公共權力、貨幣、文化政策法規作為控制參量*余敏江：《論區域生態環境協同治理的制度基礎——基于社會學制度主義的分析視角》，《理論探討》,2013年第2期。。

第一，確定區域海劃分的原則。

劃分區域海遵循以生態系統為基礎，兼顧治理經濟性的原則。劃分區域海首先應以海域的自然形成與延伸為參考，考慮到生態系統的完整性，是進行區域海劃分的首要基礎。同時，劃分區域海是為了提升海洋治理管理水平，提供海洋治理便利性，保障其應有的經濟性是劃分區域海的本意與目的之一。

在進行區域海生態基礎劃分后，仍存在“區域海”內不同海域的功能不相一致。在一定的海洋區域內，有些突出的用途可以進行疊加，彼此之間沒有細分。在劃定海洋區域時，應執行因地制宜的原則，按照多用途利用海洋活動的相關性進行劃分，不能強求一致。當然，要活用海洋治理機制，產生更好的效益，還應當使海洋單一功能區劃與多功能綜合區劃相結合，充分發揮各地區的自然與經濟優勢，在區域海治理建立合理的區際分工和協作機制，合理帶動區域海經濟發展。

第二，推進“區域海”治理以合作為導向的制度建設。

從區域合作的價值出發，可將跨區域海洋治理視為一個“社會建構”過程，因此，應在提高效率的同時強調公平正義等終極價值，強調區域海洋治理主體之間的平等性、互賴性、互構性，承認海洋治理主體之間的多元性和差異性，倡導區域組織的對話、溝通、學習、理解過程及其擔負的倫理責任*全永波：《基于新區域主義視角的區域合作治理探析》，《中國行政管理》，2012年第4期。。政策設計上，主張從合作政府范式的高度來促成環境合作政府的建設,在立法和政策工具上突出應用性，提出應注重環境治理合作的程序性機制建設*徐艷晴、周志忍：《水環境治理中的跨部門協同機制探析——分析框架與未來研究方向》，《江蘇行政學院學報》,2014年第6期。。多數海洋強國在研究區域海洋政策和立法時，更關注基于區域海洋為基礎的全球治理。以海洋環境治理為例，從《聯合國海洋法公約》(1982)對海洋環境治理的全球合作，到《聯合國應對氣候變化框架公約》的締結(1992)以及《京都議定書》(1997)均體現了環境國家合作的要求，并涵蓋了區域性的環境治理要素*謝來輝：《全球環境治理“領導者”的蛻變：加拿大的案例》，《當代亞太》，2012年第1期。。

合作的海洋跨區域治理導向在應對不同跨區域類型中也應有不同的制度模式。以強政府治理下的國內跨區域治理模式也應以統一的政策和立法規制各治理主體的利益關系，建立具有執行力的跨區域管理機構。同時，政府組織應該從傳統的金字塔型轉變為扁平化結構，淡化政府對區域海洋問題的包辦式管理，通過立法提倡和鼓勵企業、公民、社會團體的民主參與，讓跨越法定管理機構和相對意義上處于“私”的但是卻有能力和志愿參與到公共治理中來的機構團體之間的界限來參與合作治理。而對于跨國界的海洋區域治理，則更多以柔性的模式，建議國際社會通過協商在區域海周邊成員國或關聯主體成立海洋跨界委員會，協調國家間或組織間的海洋行為。

第三，明確“區域海”治理主體的定位。

“區域海”的實體性制度與機制建設需要關注制度主體、制度設計、制度環境、運行機制等層面的建設問題。區域海涉及的各主體參與的基本要求,明確主體參與的資格。整體性治理的要求是“權威+依附”，以政府為主導、其他社會主體參與的區域海洋治理仍將是主要治理模式，而跨國界的區域海治理則應以多中心治理作為原則，考慮國家、企業、市場等多元參與，即“參與+合作”的模式。

海洋跨區域治理制度的治理手段應該是提升治理決策能力的科學性與開放性，在某一個治理主體中，內部的不同職能部門之間，可以按照產業鏈、價值鏈或服務鏈的原理，實行跨部門、跨職能邊界的分工協作與協商配合，當然這需要遵循治理活動流程的連續性和整體性。完善公私之間參與合作機制的有效性也是非常重要的，通過公眾參與和協商手段，建立健全多元主體參與和協商機制，開拓利益觀念傳遞渠道，讓公共部門、私營部門、非營利組織都參與到治理過程中來，實現涉海公眾和相關利益主體參與，讓真正和直面利益的受益人表達自己的觀點，貢獻自己的經驗。這樣能夠促進海洋治理的成果產生，促進沿海社會和諧發展。

第四，建立健全海洋跨區域治理的規則體系。

整理性治理是將碎片化的治理手段整合為一個整體性的制度，必須通過立法或政府間一致性的具有法律約束力的行動，跨國界的多中心治理多以國際公約、條約方式，實際也是整體性治理的延伸。不管是跨職能部門、跨公私合作領域還是跨行政邊界的任何一種治理過程，大多數行動都具有一定的長久性和連續性，需要有共同約束力的規則體系和制度框架，以降低多方海洋跨區域合作和治理的管理成本，提高相關利益群體參與治理的牢固性。這種規則體系中最重要的就是制訂或完善“區域海”制度立法，明確治理工具即國內立法、國際公約。如我國《海洋環境保護法》第八條規定：“跨區域的海洋環境保護工作，由有關沿海地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決”。該條雖規定了跨區域海洋環境治理由政府協商或上級部門協調，但存在著“協商”在先還是“協調”在先的適用問題，海洋環境主體是否有申請政府“協調”的權利等，均需要細化后可操作。另外，盡管治理這種管理行為是多元參與倡導合作的，但是在實際操作過程中往往會因為利益分配矛盾或者其他的制度不合理原因導致治理主體破壞規則和合作關系，這就需要建立一個有效的監察保障制度，并嘗試構建一個可評估海洋跨區域治理是否處于平穩健康發展狀態的利益發展指數，來保障“區域海”制度的有效實施。□

(責任編輯：嚴國萍)

2016-10-15

全永波，浙江大學公共管理學院博士研究生，浙江海洋大學經濟與管理學院教授，主要研究方向為海洋管理、海洋法。

2016年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“海洋環境跨區域治理的行動邏輯與制度化研究”(編號：16YJA810002)。

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1007-9092(2017)01-0108-006