當代中國治理研究的新議程*

□ 郁建興 王詩宗 著

楊 帆 譯

當代中國治理研究的新議程*

□ 郁建興 王詩宗 著

楊 帆 譯

治理理論的興起對中國的政治-行政研究及公共管理實踐均產生了顯著影響。國家治理體系、社會治理等概念的提出，意味著治理已成為中國的官方話語。從治理理論引入中國開始，就存有治理與善治之間的邏輯矛盾，以及治理理論在中國適用性問題的爭論。這種爭論并未影響中國治理研究的多方面進展，但現今國家治理與社會治理的沖突、官方話語與學術話語的爭議，卻重現了適用性問題的內核：國家建構與治理的張力。中國治理的未來研究議程，正需要圍繞這個內核展開，內容應覆蓋國家治理、社會治理以及兩者的互動。

研究議程；中國；善治；治理；國家建構

一、治理理論的引入及潛在的矛盾

皮埃爾曾經將治理理論稱為“20世紀晚期時代精神中關于政府管理的主流觀點”。(Pierre,J，2000)這暗示著治理所影響的地域范圍已經超越了歐美。出自于對中國制度變革的關心，許多中國學者迅速地將治理理論引入，并用之于中國行政改革和政治制度變遷的研究中。國內最早介紹“治理”或者“治道”的文章，可能是1995年發表于“公共論叢”第一輯《市場邏輯與國家觀念》上署名“知賢”的論文：《GOVERNANCE：現代“治道”*將governance譯為“治道”，應該是吸收了牟宗三的論點。按照牟宗三的論述，“政道”(zhengdao)指政治上相應政權的實有形式，而“治道”(zhidao)即“措施處理共同事務之‘運用之道’”，參見牟宗三(2006)。我們可粗略地將治道與政道對應于行政(administration)與政治(politics)。新概念》。此后中文世界中關于治理的文獻開始陸續出現。2000年，俞可平主編的《治理與善治》論文集出版，其中收錄了Stoker、Kooiman、Jessop、Rhodes等人關于治理理論的作品，并呼吁在中國實現治理與善治，論文集引起了中國國內學術界對治理理論的強烈關注。孫柏瑛(2004)對紛繁的治理及地方治理理論脈絡進行了較系統的梳理。這些引進工作本質上充滿了對中國治理愿景的關懷。俞可平等在引入治理理論的同時，便立刻將先前興起的中國公民社會研究與治理研究進行了“合成”，體現了作者在中國政治制度演化路徑和公共管理變革方向方面的見解。

隨著治理理論的引入，一些研究者試圖對治理理論進行適應于中國語境(context)下的詮釋，他們分別為等級(hierarchy)、市場和網絡尋找中國經驗中的所指，并探討三者互動、協同的可能性。(婁成武、張建偉，2007；楊慶東，2002；郭道暉，2006等)。而由于人們認識到網絡是治理的必備要素，因此對中國社會組織與政府的關系(俞可平、何增科、徐秀麗，2006；Wang Hsin-Hsien,2006等)、與網絡有關的政策工具(王詩宗，2007)、中國地方政府與社會的互動等研究陸續展開(陳剩勇、吳興智，2007；何包鋼、郎友興，2008)?？梢哉f，治理理論的引入顯著地刺激了這些領域的知識增長。

治理理論雖是一個舶來品，但自其進入中國，便成功刷新了中國學者及部分官員對治理一詞的理解。地方治理、地方政府治理、社區治理等概念在中國國內學術界被廣泛采納，而且逐漸滲透到地方政府的話語體系中，這或許是由于治理概念所具有的包容性。然而，包容性往往意味著內在的矛盾。應該注意到，從被引入開始，治理理論在中國語境下的使用便隱含著一個重要的概念沖突，即治理與善治(good governance)的沖突。

對于產自西方國家的治理，存在難以勝數的界定*如“協同治理(co-governance)”(Toonen 1990)，“合作治理(collaborative governance)” (Huxham 2000)，“多元治理”(Hupe and Hill 2006)等等。。為了在最簡潔的意義上澄清這一概念，我們需要回到早期的倡導者那里。羅茨(1996)作為盎格魯治理學派(Anglo-Governance School)*參見Marinetto,M.(2003).的領袖，曾歸納了治理的六種形態：作為最小國家的治理、作為公司治理的治理、作為新公共管理的治理、作為社會-控制系統(social cybernetic system)的治理和作為自組織網絡的治理。與羅茨比較類似地，赫斯特(Paul Hirst)提出了治理的五個“版本”(Hirst,P.,2000)。其一是善治，主張開創有利于私人經濟行為的有效政治框架來提升非西方的發展中國家的國家能力，此一框架包括穩定的政體、法治、與政府應有角色相適應的國家行政體制、強大的且獨立于國家的公民社會。其二是國際組織和制度領域的治理。其三是公司治理。其四是與1980年代新公共管理戰略有關的治理，它開創了不同于經典公共行政模式的另一種公共服務模式。最后一種是通過協調網絡、合作關系、協商論壇等建立在沒落的集權化(centralized)等級制(hierarchy)的社團主義代表之上的，和新的協調活動實踐有關的治理。

剔除顯然不屬于治理理論的公司治理，也暫且將國際事務領域的治理及第三世界國家的善治擱置，西方倡導者所討論的治理已經呼之欲出。與羅茨和Hirst相比，Kooiman(1999)更為簡潔明確地將治理界定為國家、市場和社會之間新的互動形式，以應對不確定性、多元化和社會與政策問題動態變化的增加。這一界定可從斯托克(1998)以及Peters(2000)等眾多代表人物的論述得到支持。例如，彼得斯(2000)認為，具有國家中心傾向的“舊治理”(old governance)的核心概念是“掌舵”，關注政府的核心機構如何對政府的其余部分，以及對經濟和社會加以調控。社會中心傾向的“新治理”(new governance)*按彼得斯(2000)的陳述，新治理(或現代治理)概念出自Kooiman(1993)及羅茨(1996)。的核心關注是政府的核心機構如何與社會互動、達成彼此能接受的決策，或者關注社會如何趨于更加自我掌控，而不是受政府，特別是中央政府的指令。

上述論者強調了社會自治、社會在公共事務管理中的地位以及政府與社會的多元合作，這使得治理理論有別于過去任何“公共行政”(Public Administration)的流派。同時，善治也被這些研究者作為一個有別于治理的概念加以陳述。

與“新治理”出自于西方學者的倡導不同，善治概念最初直接出自于國際組織的一系列文件，特別是世界銀行1989年的報告*當然，世行1989年報告也促進了“新治理”(new governance)理念的流行，《國際社會科學》1998年治理專號(Volume 50,Issue 155)中的10篇直接關于治理的論文中，大部分提到了世界銀行的有關工作。。很大程度上，善治是為發展中國家定制的概念。許多人認為善治是一個策略性和政策性的用語，但從行政管理(administrative-managerial)角度、從類似于西方國家的(更政治化理解)的角度對善治的辯析均不罕見。世界銀行對于善治的理解并不限于政策“導向”，1992年世行題為《治理與發展》的報告將治理說成是“可靠的發展管理的同義詞”(World Bank,1992,P.1)。這一政策文件聚焦于四個要點：責任性、適應于發展的法治框架、信息和透明性(Leftwich，A.,1994)。在中國最早倡導治理理論的學者俞可平也指出，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”，其基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性。(俞可平，2000)很明顯，這些要素要么是傳統公共行政中的支柱，要么在重塑政府運動中得到重點倡導，說到底是要求發展中國家的公共行政具有現代性?？梢姡瑹o論是世界銀行還是俞可平，都認為善治必然包含了善政(good government)，有時甚至可以等同于善政。

不過，如果簡單地認為善治僅僅是善政，則是不恰當的。事實上，善治始終包含著另一個意蘊，即接近西方意義上的治理。世界銀行1997年報告《變革世界中的政府》(The State in a Changing World)中強調，如果一國政府在該國的發展中缺乏某方面的能力，政府必須成為一個“可信的合作伙伴”，使能力得到增強。在理論研究中，善治概念似乎被更直接地賦予了多重的但又是相關的內容：現代政治制度、現代公共行政體系、市場經濟體系、相對獨立于國家而又與國家保持互動的公民社會。赫斯特指出，善治的戰略建諸如下基礎之上：在非西方國家開創一種經典自由主義社會體系結構的版本，其中存在著界限分明的有限的國家和自我管制的公民社會，還有市場經濟。(Hirst，P.,2000)Leftwich(1994)也認為，“治理”和“善治”在實現過程中，需要特別的政治來確定和維持。俞可平也認定善政和公民社會是實現善治的兩個關鍵(Wang,Qinghua & Guo,Gang,2015)。這些論點告訴我們，將善治單純地理解為善政是遠遠不夠的；即使以善政為追求目標，良好的政府統治也需要相關因素(民主政治、公民社會等)支撐，從這個意義上說，善治的內容必定是多重的，善政可以是善治的內容之一，但不可能與其他內容割裂開來。如此，治理與善治概念便是交疊的。

需要指出，“新治理”本意是針對西方國家的，其基礎是一個業已存在的現代國家(state)，而善治則將善政及新治理同時視為目標，又將“新治理”視為實現善政的條件。這種隱晦而又矛盾的邏輯或許是俞可平(2000)有意無意模糊治理與善治、政道與治道的區別，僅將善治稱為“政治國家和公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”的原因。然而，這種模糊無法消除學術界關于治理理論是否適用于中國的爭議，而有關爭議正是源自于治理與善治的潛在矛盾。

二、爭議及進展

治理雖然經常被稱之為理論，卻“不提供一套規范的理論”(Stoker 1998)，這就為爭議留下了空間，特別是在中國。如果說西方學者倡導治理，是由于公共服務和代議制的困境，其論點主要是關于如何改進行政和公共服務提供方式，及在代議制民主中增加直接參與的要素；換言之，“新治理”主要關注的是“治道”。與西方學者相比，中國學者更關注“政道”,即更希望通過治理實現國家建構的歷史任務。從治理理論引入中國開始，中國學者就對治理給予強烈的期望，將其與現代國家建構和政治與行政體制改革聯系在一起。中國尤其強調治理的規范價值，這可以從治理理論與中國公民社會研究的緊密關系得到印證，且治理概念在中國帶有相當濃厚的政治、社會和行政“范式”轉換的目的論意涵，這明顯與善治目標有關。近年一些治理研究轉向地方層次的探討，似乎也帶有某種類似的轉型期許。也許是因為這樣的期許，中國學者對于治理理論表現出可以理解的熱情。然而，許多研究者對治理的中國適用性抱以強烈的懷疑態度。早在2001年，《中國行政管理》第9期題為“中國離‘善治’有多遠”的筆談中，多位作者對治理的中國適用性表示了慎重的態度。2003年，《理論文萃》發表了以“反思與超越——解讀中國語境下的治理理論”為總標題的一組文章，表達了關于治理離不開的兩個前提的懷疑：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關系；二是民主、協作和妥協的精神。將治理理論應用于中國，至少存在著以下困難：中國總體上并不存在著成熟的多元管理主體；現存的黨政一元化政治結構制約并將長期制約著多元主體的獨立成長；而且現階段中國難以否定一元化結構的現實合理性。(臧志軍，2003)此前，楊雪冬(2002)也指出，在現代國家建構遠未完成時，談論治理拯救政府失敗、市場失敗，是不現實的。

這些疑慮很少被那些主張在中國引入治理理論的學者正面提及，但很難說他們沒有類似的疑慮，只是這種疑慮被他們用更“積極”的方式加以表達。主張引入治理理論的學者們的研究已經包括了以下幾種理論傾向，這些傾向可以視為對持懷疑態度的學者的某種間接回應。第一種主張通過發展非政府組織、第三部門以及公民社會來實現對于公共事務的治理(郭道暉，2006；何增科等，2007)。第二類論點主張通過政府內部諸如溝通機制、層級結構的改革來實現治理(徐勇，2004；李文星、鄭海明，2007等)。此類別的學者對于治理的理解集中在政府內部的改革，認為只有通過政府行為方式等的改革才能實現真正意義上的治理。第三種論點更具有綜合性，認為必須同時進行兩個方面的改革，通過具有緊張關系的多方主體的互動才能實現治理。(劉志昌，2007；郁建興，2008等)這些理論主張重點各有不同，這固然可能與治理概念的模糊及理論的龐雜有關，但也不難看出，學者們已經意識到中國與西方發達國家之間的差異性并形成了某些獨特的治理概念理解：首先，在實現過程上，治理應包括一種公民社會發展與培育的過程。這種理解強調通過發展或培育第三部門來促進治理。其次，因為現存的制度問題，治理應該包括政府內部結構或制度改革。這種理解強調通過政府體制(“政道”)改革來實踐治理，也體現了國內學者對“國家”在治理中角色的某種擔憂。

不可否認的是，治理理論的中國擁躉們雖然對治理在中國的國家建構中的作用充滿期待，但對治理如何促進政治制度演化，還是缺乏認知的。

圖1 本世紀發表于CSSCI期刊的中國治理

在西方，隨著早期具有浪漫色彩的倡導熱潮過去之后，治理研究就轉向了更加偏重實用主義的探討*參見Svensson,J.et al (2008),Alford,J.and Hughes,O.(2008) 等。。在中國，研究者很快也將研究拓展到更廣的領域，有關文獻數量也在不斷地加速增長(參見圖1和圖2)。

圖2 本世紀發表于國際(英文)期刊的

總體上看，以上研究與公民社會等宏觀理論的關系逐漸疏遠，而且學者們也不再緊迫地試圖為治理的中國適用性辯護，或者證明治理可以推動中國的政治改革。這一狀況直到中共十八屆三中全會召開，國家治理與社會治理概念被官方所強調并形成一個動態的政治源流，才有所改變。2013年后，有關中國“政道”研究的文獻數量呈現了又一輪爆發性增長，且學術界又重現了對國家宏觀“政道”的研究熱情。圖3顯示2013年后對國家治理體系及治理能力的研究成為了一個新的熱潮，研究者紛紛解讀國家治理的含義及其與社會治理的關系(俞可平，2014；燕繼榮，2014；胡鞍鋼，2015；唐亞林，2014；薛瀾，2014等)。研究者對于社會治理分歧并不明顯，大多接受了西方新治理的基本論點，但對國家治理的內涵卻充滿了爭議。而在學術界之外，政府及官方媒體似乎更熱衷于將國家治理體系及治理能力現代化，詮釋為強國家、絕對主義國家式的政府能力。

圖3 “國家治理”在中國治理研究中的文獻占比(2001-2015)*在中國知網中，按照字段“主題=治理(不包含公司治理)”，“來源類別=核心期刊/CSSCI”的條件，以及“學科領域=哲學與人文科學/社會科學/經濟與管理科學”的條件檢索(檢索時間：2015年11月18日17:18分)，獲得2001-2014年治理研究文獻。在搜索結果中添加條件“主題=國家治理(不包含公司治理)”再次搜索，獲得2001-2014年“國家治理”研究文獻，并計算比例。

非常明顯，自治理理論進入中國以來，在理論界出現了“治理、到處是治理”的情形。大量文獻和多方面的進展讓我們相信，中國治理研究在未來仍將是一個活力四射的領域。然而，也要注意到，2010年之后的研究存在著幾個值得關注的問題。首先是，治理的概念仍然是混亂的，存在大量與“新治理”和善治無關的研究，這本來是正常的，但某些研究者卻宣稱其論點受到治理理論的引導和支撐。更值得注意的是，本質上反治理的“管控”也經常以治理的面目出現。其次，就研究內容看，局部經驗研究較多，描述性解釋多，價值倡導多，過度推廣多。相對而言，對治理創新制度化研究、對治理的發生和變化的機制性研究還遠遠不夠。第三，從方法上看，中國的治理研究者已經注意到必須將規范研究與經驗研究相結合，既要超越單純的理論推導和思辨，又不能停留于單純的描述。不過許多研究由于缺乏機制性解釋，宏觀理論與微觀經驗之間的脫節依然非常明顯。第四，政道一度較少獲得關心，只是被作為治道變革的外生變量或既定條件；而當國家治理成為研究熱點后，政道與治道或“新治理”在研究上似乎又變得無關了。

另外需要特別提到，在較長一個時期內，國家建構等政治性議題被學者們有意隱晦或回避。而在十八屆三中全會之后，國家治理的研究雖仍限于規范推演和價值判斷，但已經出現了眾多爭議，而每一個不同論點都意味著未來社會治理將具有不同的地位、承擔不同的角色。如果說，中國治理研究的其他不足都是階段性的，那么由于國家的“元治理”(Jessop,B.，2002a)角色，對國家治理的內涵及其與社會治理的關系的理解，更直接地對于未來中國治理研究議程產生深刻的影響。理解國家治理與社會治理的關系，就必須從解讀治理與國家建構之間的張力著手。

三、治理與國家建構之間的張力

如前文所說，針對發展中國家的善治，具有比“新治理”更復雜的含義，其中重要的內容便是善政。而好政府的標準基本上是韋伯式的。這也就是說，善治承擔了現代國家建構與治理的雙重任務，兩者互為條件，形成一個邏輯上的循環。坦率地說，這樣的邏輯循環是較為常見的*例如，作為發展中國家的學者，俞可平對善治的論述構成循環論證的一個顯然的例證。參見王詩宗(2009，p.131)。；如果說這些邏輯循環并非錯誤，那么至少應該看到，治理與國家建構之間是存在緊張關系的，將兩者互為條件在純粹邏輯上難以成立。

國家構建是當今國際社會科學最重要的命題之一。在有關國家建構的討論中，福山(2004:15)認為，許多國家面臨的問題是，在減小國家影響范圍的過程中，他們要么削弱了國家的力量，要么產生了對新的國家能力的需求，而這種國家能力要么是虛弱的，要么根本不存在。現代國家具有兩個基本特性：“民族-國家”和“民主-國家”。后發展國家在國家建構進程中，“民族-國家”與“民主-國家”之間經常表現出了較為嚴重的不均衡性。由于先發國家的示范效應以及后發展國家的自身特點，后發展國家的國家建構過程中充滿了政治整合和文化整合的矛盾。(Yu,Jianxing & He,Ziying 2011)不止于此，發展中國家要在經濟和資本全球化的背景下實現經濟的起步，國家還必須擁有戰略的引導和規制能力、與外部的博弈能力以及參與制定國家間游戲規則的能力。因而，許多后發國家都在財政稅收制度、銀行金融制度等領域保留了強國家的特征。在一些倡議者看來，構建一個強大國家，是這些后發展國家走向富裕、民主的前提。

國家建構與治理的區別是明顯的。就其內在特性而言，國家建構強調穩定、秩序和規制，因而表現出剛性、控制性、程序理性的特征；與之相反，治理強調多元、談判和協作，因而表現出彈性、互動性、反思理性的特征。就其制度目標而言，國家建構作為一項現代性成就，無論作為組織形式的建構，還是制度體系的建構，都是以國家能力為中心的。而治理強調權威的多元化、分散化，旨在消解國家的絕對主權，廢除國家至高無上的現代性觀念，要求國家改變“統治方式”，與其他治理主體平等分享權威和權力資源，因而具有強烈的后現代色彩。治理理論沒有停留于對國家權力進行憲政層面制衡的古典自由主義立場。學者們明確提出了多中心治理觀點，使得包括行政管理權在內的國家對內主權不得不向個人和其他組織開放。

但另一方面，國家集權的需要來自于它不僅要繼續扮演自由市場的建構者、守護人的角色，還要利用和改善廣泛的福利政策以實現社會公正。而且，全球化進程的加速使國家在幾乎所有重要政策領域都被卷入到區域和全球層面，遭遇大量新的、跨邊界的協調和控制問題。國家要成功進行政策執行，它就必須重新獲得權力，開拓新職能。面對一個多元權威并存的治理體系，各國決策者所面臨的挑戰絕不是從治理領域撤出，而是應學會怎樣適應和駕馭?！半S著越來越難以承受社會對中央與地方政府的能力要求，國家不得不不斷委托和下放其調節權力和一些更根本的權力給準公共組織、非政府組織、商業行會、專家組織、社會服務公司、工會、科學協會以及許多其他私人的非營利組織”(Barrow,C.W.，2005)。這樣看來，現時代的國家建構又不能排除治理，相反需要借助于治理。

就目前的中國而言，國家治理體系與治理能力毫無疑問地包括現代國家構建和政府能力發展的內涵，而社會治理則強調分權化和多元協作。2014年《政府工作報告》也對社會治理的分權化意涵予以確認。*2014年《政府工作報告》提出，要“推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。這樣，國家建構與治理的張力，在現階段的中國就具體體現為國家治理與社會治理的張力。不幸的是，中國的國家治理與社會治理剛剛起步，但兩者間的張力已不再是想象，而是現實。如前所述，學術界對于國家治理的理解分歧極大。幾類觀點至少能表明，在對未來國家治理的學術想象中，社會治理已經被當作一個值得期待或必須警惕的角色。更值得注意的是領導層和官方媒體的態度，以及官方話語與學術界觀點的抵牾。借助福山新作《政治秩序與政治衰敗》(Political Order and Political Decay)中對于國家建構與國家能力的強調，輔以新近實施民主制度的國家的負面證據，一些人將對民主和公民社會的反思，有意識地變成了藐視和追剿*官方媒體中這一傾向非常明顯。例如環球時報2014年10月23日所刊王小石的文章《從福山反思談國家治理能力建設》便是一個典型例證；而網絡中，類似的論點不勝其數。。如此解讀福山，根本原因可能在于導出拒絕民主的借口，這一借口幾乎必定意味著對接近于新治理的社會治理的拒絕，這反襯了社會治理對于政治進步與國家建構的重要性。

我們同意福山對國家能力順序優先性的判斷，但是正如福山(2014：9-15)本人所說，法治和民主問責制構成了對國家權力的必要制約；而沒有問責的自由裁量權或官僚自主性就等于腐敗。(Fukuyama,2013)如我們所知，問責不僅與實質性民主有關，而且由公民參與所生成的社會問責也已是問責制的重要組成(Rhodes,1997:101-103)。因此沒有法治、實質性的民主社會治理的推進，健康的政府能力只能是一個迷思。同時，還應看到，福山未能清晰地界定政府能力的概念，這很容易造成能力與官僚自主性、秩序與集權、治理質量與政府職能范圍等概念的混淆。在我們看來，政府能力歸根到底是在統治疆域內有效實施政策的能力，這一能力在當代遠不限于合法使用暴力，國家的“基本能力”更多是“國家通過社會中的商議和合作進程來滲透社會，組織社會關系和實施政策的能力”(Onis,Z.，1991)。換言之，現代國家治理能力的拓展離不開社會治理，社會治理固然可能造成能力低下的政府的困境，但也是有效國家治理的基石。

全面討論福山的新作，并非本文的任務。我們只想說明，即使我們認同福山的新觀點，也不可以“強政府”、“政府能力”為借口，拒絕民主，排除社會治理，否則國家建構的走向更可能是絕對主義國家。然而，澄清上述觀點，不意味著我們已經解決了治理與國家建構的張力問題，這一問題仍需要嚴肅的對待。前述以循環邏輯論證治理在中國的適用性的做法難以被接受；而因為中國不具備治理的前置條件，就認為中國不可能有治理，則可能是一種僵硬的結構分析。這種方法論未考慮到行動者的能動性與策略性的作用。如果接受這種分析方式，我們就必須同意歷史不會發生任何進步——這是另一種可笑的歷史終結論。

我們需要避免邏輯循環，同時也克服僵硬的結構分析的局限。在此，杰索普給了我們重要啟發。他指出，國家需通過權力實現其重要過程，而權力依賴于其經濟和公民社會而存在。在一些發展中國家，也存在較強的國家權力與其他基礎性權力之間的平衡，這一平衡在經濟和公民社會發展中得到了應用。但這些探討因為人們對于“強”、“弱”理解的差異而被削弱，而且面臨著循環論證的危險?？赡艽嬖诘慕鉀Q辦法是，把國家能力由于政策領域、由于時間方面的各種具體節點上而具有的更多可變性都考慮在內——這是一種“策略性-關系性”的探討。(Jessop,B.，2002b)總是將“結構”看得一成不變，而看不到能動性和策略性的作用，那么任何發展的可能都很難存在。杰索普認為，策略-關系方法就是對純粹結構分析的一個很好的替代性方法。這種方法主張對結構在形式、內容和運作上進行策略的分析，或者說從結構“銘刻”的策略選擇性來分析；而活動由此被視為結構的、背景的，或者說活動可以從主體策略計算的結構限制來分析。這也就意味著，“前一方面表明結構限制常常是策略性地運作著；結構不是絕對的、無條件的，而常常是時間性的、空間性的、能動性的、策略性的。后一方面則表明，能動者是反思性的，能夠在結構限制下重新闡明自身的身份和利益。并且，能夠在他們當前的處境中進行策略計算?！?Jessop,B.,1996)

策略-關系方法提供了一種強烈的方法論啟示：我們需要在正視結構因素的前提下，認可某種“彈性”，考察行動者在具體結構背景下能進行何種策略選擇和行動?；诖?，我們提出三個推測：(1)國家治理體系與治理能力現代化的方向選擇將影響社會治理的發展進程；(2)社會治理的良性發展可以促進國家治理體系構建與治理能力提升；(3)未來的中國治理格局無法預設，但取決于國家治理與社會治理的互動，或者說國家與社會兩方面的行動者在各個層次上的策略性互動將造就中國治理的未來格局。

四、未來研究的議程

不能預設未來的制度形態和具體演化路徑，不等于沒有價值取向。我們深知治理一詞不可能被限定為新治理，它仍舊可以在各種意義上使用；同時，中國的各種具體不可治理性并非都要依靠新治理或社會治理來解決，在各種意義上的中國治理研究均是重要且必要的。但在價值上，較狹義的新治理、善治承載了我們對好的生活、好的社會、好的制度的想象，因此在全部的中國治理研究中，涉及中國的國家治理和社會治理研究不能回避治理與善治的意涵。按照上面的假設，國家治理、社會治理及兩者的相互作用與共同演進，應該是未來研究的核心領域。由此，我們提出如下中國治理研究的議程：

(1)關于國家治理體系和治理能力的研究。主要問題有，現代化的國家治理體系包含哪些要素？什么是國家的治理能力？當代治理能力的來源有哪些？強能力與官僚自主性、集權等概念的關系？這一方面的研究旨在厘清國家治理體系及能力作為一類理論概念的“應指”。雖然已經存在許多學者的論述，但更深入和全面的爭論還是必要的。

(2)基層(及社區)的社會治理機制。這一領域本已得到學者們的高度關注，但過去的研究側重于治理的新形式與功能，對治理的發生和發展的機制研究應是今后的重點。這里所說的機制必須能解釋政治和社會結構下，行動者如何決策和互動，導致基層治理的演化。

(3)社會資本、社會傳統與社會的發育。一切現實中的新治理均與傳統有關*參見Peters,B.G.and Pierre,J.(1998).。中國的一些研究者也很重視社會治理中的傳統因素，但往往將傳統理解為古籍中記載的傳統，然后根據研究者自己的理解加以現代化解讀。在當下，真實的中國社會領域的傳統是什么？現存的社會文化與社會資本的真實狀態是什么？它們能有助于或被融入現代社會治理的體系嗎？對這些問題的解答，不僅可能回應現實的需要，也可能是中國治理研究可能產生的重要理論貢獻。

(4)社會力量尋找參與機會、開辟參與渠道的方式。根據經驗描述，政府在克服各種不可治理性時，有可能引入社會力量，甚至為社會力量的參與提供穩定的途徑。更值得研究的是公民的主動行為，因為這顯示了社會的能動性。從長遠看，研究者需探討公民主動參與公共事務的動機和模式，以及社會沖突和抗爭是否構成行動者爭取參與的方式，能否導致參與、合作乃至秩序*Lily L.Tasi (2015)的研究指出一些不符合要求的行為可能是為了使得政策與當地條件相契合而形成的政策反饋的溝通以及建設性的批評，參見Tasi，L.L.(2015).等。

(5)政府動員、整合社會力量的方式。在此，我們不僅應關懷協同的具體模式，而且要關心政府作為一類行動者整合并利用社會力量的策略。如在公共服務提供之外，中國還大量存在用網格化管理或通過運動方式動員社會，實現政府目標的現象。這些做法對社會力量發展和社會治理有何影響，需要得到持續關注。

(6)社會治理的制度環境。社會主體所面臨的制度結構是復雜的，也具有一定的彈性。國家的強制性制度邏輯、社會主體自身所擁有的規范性制度邏輯和社會成員擁有的文化-認知性制度邏輯相互混雜并綜合地對組織和個體行為發生作用。其中強制性邏輯早就得到了研究者的重視*如俞可平、何增科和徐秀麗(2006)。，但在未來的研究中，我們應該將國家制度放在一個綜合的視野中加以判斷和解釋*在這方面，李文釗等人的工作值得重視。參見李文釗、蔡長昆(2012).；既高度重視國家制度，又不忽視制度的多樣性和綜合性。只有這樣，才能更好地描述和解讀國家制度的真實面貌和真實作用。

(7)社會治理對國家制度的支撐或促進作用。僅在理念上認同社會治理對國家制度的積極作用是不夠的，我們還應該觀察社會治理對政治制度及政治文化、行政內容及行政方式的具體作用途徑，并分析總結其機制。

(8)社會治理作為新的政府工具及其在應對不可治理性方面的應用、中國政府的治理質量*這類研究未必是直接關于治理或社會治理的，但有助于診斷中國治理中存在的問題，賽奇的工作即體現了這一功能。參見Saich,Tony(2013).、各種政府工具的績效。這方面的工作旨在形成微觀的積累，在積累中發現“策略性”(contingent)的現象中體現的模式，再在模式中提煉普遍性的知識。這些知識積累不僅可能引領實踐，也可能為前面的議程內容提供證據資源，甚至可能形成對公共行政一般理論范式的貢獻。

以上研究議程是圍繞著國家治理、社會治理及兩者的互動展開的。議程的提出，顯示了作者的價值認同。事實上，新治理雖然不能提供一套規范性理論，卻是具有很強的導向性的話語和思潮，富含了對社會領域的積極價值判斷；盡管在發展中國家推進治理，必定要面對國家建構與治理之間的沖突。在中國雖然特定領域和層次的治理已經是一類現實，然而繼續推進治理的實踐的努力，也已經面臨著國家治理與社會治理的矛盾。但是，結構與能動的二維思維，或可使我們在國家治理與社會治理的張力中不至于手足無措，甚或絕望。在未來，中國治理的研究固然需針對各種具體的不可治理性，但更應有一個基于國家-社會互動和演化理念的學術觀念。在其中，“更好”的社會治理不僅是現代化國家治理的有機構成，也很可能是國家治理現代化的有力助推。

毫無疑問，我們不能專斷地拒絕與新治理無關的治理研究，但突出社會、公民角色的中國治理研究在當下尤為重要。而且，我們深信，由于現有結構和能動因素的復雜性，未來中國治理的形態和精確的演化路徑是無法預測的。建構性理性盡管不可能，我們卻仍可認為，察知各種行動者在結構與情境(context)下策略選擇的空間和互動的方式，將使得我們有能力更好地診斷現實并及時思考可能的策略。說到底，新研究議程的核心目的在于更強的適應性理性能力。□

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(責任編輯：嚴國萍)

郁建興，浙江大學公共管理學院教授，主要研究政府管理與創新、社會組織與社會治理；王詩宗(通信作者)，浙江大學公共管理學院教授，主要研究公共政策、社會組織與社會治理。

國家社科基金重大招標項目“地方政府社會管理創新的制度化研究”(編號：138ZD040)。

C916

A

1007-9092(2017)01-0028-011

*本文原刊Journal of Chinese Governance 2016年第1期，已獲書面授權，略有刪節。