跨部門協(xié)同的困境及其破解
——基于美國海事機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的研究

□ 姜佳瑩

跨部門協(xié)同的困境及其破解
——基于美國海事機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的研究

□ 姜佳瑩

跨部門協(xié)同在實踐中會遇到諸多困難，有效解決這些問題才能促進(jìn)部門間合作的順利實現(xiàn)，增進(jìn)公共價值。海事機(jī)構(gòu)是跨部門協(xié)同的典型領(lǐng)域，美國海事機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同的成功經(jīng)驗值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。其有效的運作機(jī)制包括從結(jié)構(gòu)上和程序上保證跨部門合作的順利實現(xiàn)，結(jié)構(gòu)性機(jī)制包括設(shè)立綜合管理機(jī)構(gòu)國家海洋委員會，并下設(shè)不同的管理機(jī)構(gòu)，詳細(xì)規(guī)定人員職責(zé)；程序性機(jī)制包括簽訂合作協(xié)議建立部門間協(xié)同關(guān)系，制定統(tǒng)一的行動規(guī)則，明確規(guī)定協(xié)同合作原則，明確并細(xì)化分工與職責(zé)等。美國的經(jīng)驗表明，建立良好的組織結(jié)構(gòu)，結(jié)果導(dǎo)向的組織與制度設(shè)計以及以細(xì)節(jié)規(guī)定提高制度的可操作性是跨部門協(xié)同有效實現(xiàn)的重要因素。

跨部門協(xié)同；美國海事機(jī)構(gòu)；結(jié)構(gòu)性機(jī)制；程序性機(jī)制；結(jié)果導(dǎo)向；海洋事務(wù)

黨的十八大提出建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，包括“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革”，這就對有效的跨部門協(xié)同提出了更加現(xiàn)實的要求。隨著社會的不斷發(fā)展，公共部門面臨的問題越來越復(fù)雜，超出單一部門的解決能力，因此需要多部門、多領(lǐng)域和多層次的協(xié)同合作。但協(xié)同的實現(xiàn)往往遇到諸多困難，有效化解這些難題才能更好地實現(xiàn)合作，更好地推進(jìn)公共價值的實現(xiàn)。

海洋事務(wù)是最需要跨部門協(xié)同的領(lǐng)域之一。美國是海洋大國，也是海洋強(qiáng)國，其有效的海事管理機(jī)制是其海洋力量發(fā)展的重要保障，而有效的跨部門協(xié)同是美國海事管理體制的重要特征。本文以美國海事機(jī)構(gòu)的協(xié)同機(jī)制為案例，從“結(jié)構(gòu)”和“程序”兩個維度分析其跨部門協(xié)同有效實現(xiàn)的深層原因，以期為中國政府破解跨部門協(xié)同困境提供參考和借鑒。

一、跨部門協(xié)同的困境

現(xiàn)代管理的分工和專業(yè)化在提高效率的同時，也使得管理“碎片化”，部門之間愈加疏離，溝通及合作機(jī)制亟須改進(jìn)。我國的跨部門協(xié)同實踐中也存在一些問題和障礙，解決這些問題才能建立有效的跨部門協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步實現(xiàn)公共價值。

(一)政府職能定位不清晰，部門間職責(zé)分工不明確

長期以來，政府職能都存在定位不清晰、分工不明確的問題，職責(zé)清晰始終是政府改革的重點之一。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”我國也一直在政府職能改革方面不斷努力，2008年國務(wù)院開始推行大部制改革，將職能相近甚至職能交叉的機(jī)構(gòu)整合，合并為一個新的統(tǒng)一的大部門，以減少職責(zé)重疊和交叉，降低協(xié)調(diào)成本。但機(jī)構(gòu)整合本身并不能從根本上解決職責(zé)分工不清的問題，部門合并只是將原來不同部門之間的矛盾轉(zhuǎn)到同一個大部門內(nèi)部，問題依然存在，只是表現(xiàn)為大部門內(nèi)部的職責(zé)分工不明。內(nèi)部的協(xié)同合作依然存在障礙。

(二)部門間合作意識不足，缺乏協(xié)同理念

由于不同部門在履行職責(zé)的過程中有各自的利益訴求，往往從部門自身利益出發(fā)做出決策，追求部門利益，缺乏大局觀念，導(dǎo)致各自為政的部門主義普遍存在，部門間協(xié)同合作時障礙較多，主動合作的意識不足，對協(xié)同合作的重要性認(rèn)識不足。同時，政府機(jī)構(gòu)的組織文化建設(shè)中，普遍對部門間合作重視不足，沒有形成作為一個整體的政府概念，缺乏協(xié)同理念。這使得政府工作人員往往對跨部門協(xié)同的積極性不高。

(三)跨部門協(xié)同的形式隨意性較大，協(xié)同機(jī)制運行不暢

目前，政府部門間協(xié)同合作的主要形式是各種領(lǐng)導(dǎo)小組或行動小組等臨時性機(jī)構(gòu)，其設(shè)立往往是為應(yīng)對突發(fā)事件或某一階段的工作，設(shè)立的隨意性較大，沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，行動缺乏硬性約束機(jī)制，各部門合作的主動性往往不足；同時，這種臨時小組內(nèi)部經(jīng)常存在信息溝通不暢以及從本部門利益出發(fā)的觀念和工作方式等問題，臨時機(jī)構(gòu)成員的行動表現(xiàn)也不納入本部門的考核范圍，這些都影響實際合作的效果。

(四)跨部門協(xié)同制度建設(shè)滯后

長期以來，我國都沒有建立部門間協(xié)同合作的長效機(jī)制，沒有將部門間合作常態(tài)化，跨部門協(xié)同的實施主要依據(jù)問題的大小及領(lǐng)導(dǎo)的重視程度來定，缺乏規(guī)范化的制度保障，對于跨部門協(xié)同中各部門的職責(zé)權(quán)限規(guī)定也較少，更缺乏專門的法律依據(jù)，不同政府部門之間的協(xié)調(diào)與合作只能依靠行政手段，約束力和強(qiáng)制力都不足。同時，也缺乏對跨部門協(xié)同的績效考核及相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，這也降低了跨部門合作的積極性和主動性。

有效化解這些難題，才能使部門間協(xié)同合作順利實施，更好地解決超出單一部門能力和權(quán)限的復(fù)雜問題。我國在跨部門協(xié)同的理論和實踐上都處于探索階段，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗具有重要的現(xiàn)實意義。美國是跨部門協(xié)同機(jī)制有效運作的國家之一，研究美國經(jīng)驗的運作機(jī)制對中國的實踐具有啟示意義。海洋事務(wù)是最需要跨部門協(xié)同的領(lǐng)域之一，由于海洋的整體性及海水的流動性，海洋事務(wù)往往涉及多個部門、甚至多個領(lǐng)域和多個地區(qū)，因此，海事機(jī)構(gòu)之間的跨部門協(xié)同尤為重要。美國海事機(jī)構(gòu)的跨部門協(xié)同機(jī)制是其海洋事業(yè)發(fā)展的重要保障，分析其內(nèi)部運作機(jī)制將有利于我國學(xué)習(xí)和借鑒其成功經(jīng)驗。本文從結(jié)構(gòu)性和程序性兩個方面分析其有效運作的內(nèi)在因素。

二、美國海事機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同的結(jié)構(gòu)性機(jī)制

美國《政府部門間海洋政策特別工作組最終報告》中提到：任何一個單一的機(jī)構(gòu)都無法成功地解決復(fù)雜及不斷變化的海洋、海岸和五大湖區(qū)的問題。成功的管理要求有一個有效的治理結(jié)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)具有持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)力及廣泛的機(jī)構(gòu)間協(xié)同，以有效管理這些海洋資源的使用。*Final Recommendations of The Interagency Ocean Policy Task Force,p.4.http://www.whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf.

(一)海洋綜合管理機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會成立

美國的涉海管理部門包括國防部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部、商業(yè)部、勞工部、交通部、能源部、國土安全部、環(huán)境保護(hù)署、管理與預(yù)算署、航天航空局、國家信息署、科學(xué)技術(shù)政策署和國家科學(xué)基金會等。這些部門都有各自的職責(zé)分工，但也時常會出現(xiàn)交叉和重復(fù)。總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)就有三個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與海洋有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，分別是白宮科技政策辦公室(The White House Office of Science and Technology Policy)、環(huán)境質(zhì)量委員會和國家安全委員會。白宮科技政策辦公室通過國家科技委員會負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府科技政策的協(xié)調(diào)，并下設(shè)海洋問題聯(lián)合分委員會(The White House Office of Science and Technology Policy Joint Committee on Ocean)負(fù)責(zé)海洋科學(xué)與技術(shù)政策的協(xié)調(diào)；環(huán)境質(zhì)量委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府管轄范圍內(nèi)的環(huán)境問題及其有關(guān)海洋問題；國家安全委員會則通過其全球環(huán)境政策協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)國際海洋問題的協(xié)調(diào)。*夏立平、蘇平：《美國海洋管理制度研究——兼析奧巴馬政府的海洋政策》，《美國研究》，2011年第4期。

由于政府職能部門和區(qū)域及地方政府的管理職責(zé)重復(fù)，導(dǎo)致職責(zé)不夠清晰，職權(quán)存在交叉，而各部門及各層級政府的利益取向不同，使得多個海洋管理主體之間各自為政，彼此協(xié)調(diào)不暢，無法實現(xiàn)對海洋有機(jī)體的統(tǒng)一管理，損害了美國海洋事業(yè)的整體發(fā)展。

因此，為加強(qiáng)聯(lián)邦政府高層對海洋政策實施及海洋綜合管理的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，美國開展了新的海洋體制建設(shè)。2004年12月，美國總統(tǒng)小布什簽署行政命令，成立了內(nèi)閣級的海洋政策委員會(The United States Committee on Ocean Policy)，任命白宮環(huán)境質(zhì)量委員會負(fù)責(zé)人擔(dān)任海洋政策委員會主席。2010年7月，奧巴馬政府頒布《政府部門間海洋政策特別工作組最終報告》，對海洋政策委員會的結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合，成立國家海洋委員會(National Ocean Council，NOA)，以發(fā)揮實現(xiàn)更高水平的管理，更強(qiáng)有力的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)海洋管理中各有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化決策和爭端解決機(jī)制，實現(xiàn)全新的，更高水平的管理。

(二)國家海洋委員會的成員組成及職責(zé)。

美國國家海洋委員會的成員包括：國務(wù)卿、國防部長、內(nèi)政部長、農(nóng)業(yè)部長、商業(yè)部長、交通部長、能源部長、國土安全部長、總檢察長、國家環(huán)保署署長、環(huán)境質(zhì)量委員會主席、管理及預(yù)算辦公室主任、國家航天與航空管理局局長、國家情報局局長、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任、國家科學(xué)基金會主任、聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會主席、參謀長聯(lián)席會議主席、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)國土安全和防恐助理、總統(tǒng)能源政策助理、總統(tǒng)能源和氣候變化助理、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、副總統(tǒng)指定的一名聯(lián)邦政府職員、國家海洋與大氣管理局局長，以及聯(lián)合主席可能隨時指派的其他的諸如此類的美國政府的高級官員及雇員等。

國家海洋委員會的主要職能是：全面負(fù)責(zé)實施《國家海洋政策》，并就實施過程中產(chǎn)生的問題向總統(tǒng)提出建議；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府部際間的海洋事務(wù)，為進(jìn)一步貫徹《國家海洋政策》制定全國戰(zhàn)略行動計劃；負(fù)責(zé)沿海和海洋空間規(guī)劃的組織和實施；協(xié)助行政管理與預(yù)算局編制全國年度海洋預(yù)算；負(fù)責(zé)國際海洋問題的協(xié)調(diào)。

國家海洋委員會的具體職責(zé)分為兩個層次：

第一層次的職責(zé)，也是部門首長級職責(zé)，是國家海洋委員會擔(dān)負(fù)執(zhí)行美國國家海洋政策的整體責(zé)任，具體包括：(1)定期更新和制定國家優(yōu)先目標(biāo)；(2)審查并給出國家政策執(zhí)行目標(biāo)的年度指示，這些目標(biāo)建立在行政優(yōu)先權(quán)及副級建議的基礎(chǔ)上；(3)為爭端解決及副級無法解決的問題的決策制定提供平臺。NOC一年至少要召開兩次會議，但聯(lián)合主席可以為爭端解決或其他問題組織召開額外的會議。

第二層次的職責(zé)，也是部門副職的職責(zé)，包括：(1)確保國家政策執(zhí)行目標(biāo)的實現(xiàn)；(2)確保海岸及海洋空間規(guī)劃的執(zhí)行；(3)給予部門間海洋資源管理政策委員會(Oceanic Resources Management-Interagency Policy Committee,ORM-IPC)和部門間海洋科技政策委員會(Oceanic Science and Technology-Interagency Policy Committee,OST-IPC)行政優(yōu)先權(quán)；(4)確保ORM-IPC和OST-IPC的活動及相關(guān)行為與政府政策相一致；(5)與國家安全委員會(NSC)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(NEC)、能源和氣候變化政策辦公室(OECC)以及其他合適的部門協(xié)同合作；(6)向其咨詢機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)和反饋，并且接收來自外部的意見和建議；(7)協(xié)助解決爭端和制定決策，如果做不到，就將問題上報到第一層級。該層級還將承擔(dān)國家海洋研究領(lǐng)導(dǎo)委員會(NORLC)的法定職責(zé)。

(三)國家海洋委員會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

為推進(jìn)工作，國家海洋委員會下設(shè)以下機(jī)構(gòu)：

指導(dǎo)委員會(Steering Committee)：指導(dǎo)委員會是確保國家海洋委員會在優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域綜合協(xié)調(diào)的重要平臺。成員包括來自科學(xué)與技術(shù)政策辦公室(OSTP)和環(huán)境質(zhì)量委員會(CEQ)的代表、部門間海洋資源管理政策委員會(ORM-IPC)和部門間海洋科技政策委員會(OST-IPC)主席，以及國家海洋委員會辦公室主任。該指導(dǎo)委員會至少每兩個月舉行一次會議，與國家安全委員會、國家經(jīng)濟(jì)委員會等部門磋商，確保獲得它們的支持。

治理協(xié)調(diào)委員會(Governance Coordinating Committee)：治理協(xié)調(diào)委員會包括來自美國18個州、地方和部落的代表，他們擔(dān)任跨轄區(qū)海洋政策問題的協(xié)調(diào)者。GCC成員擁有關(guān)于州、地方和部落政策問題的多樣化的經(jīng)驗，是國家海洋委員會的重要組成部分。GCC成員任期兩年。

海洋研究咨詢小組(Ocean Research Advisory Panel)：海洋研究咨詢小組(ORAP)成立，是為向國家海洋研究領(lǐng)導(dǎo)委員會(NORLC)提供咨詢服務(wù)。國家海洋委員會副級委員會(Deputy-level Committee)承擔(dān)了管理NORLC的法定職責(zé)。ORAP的成員來自美國國家科學(xué)院、州政府、學(xué)術(shù)界和海洋產(chǎn)業(yè)，代表了海洋科學(xué)、海洋政策，以及其他相關(guān)領(lǐng)域。ORAP是根據(jù)《聯(lián)邦咨詢委員會法》(the Federal Advisory Committee Act,FACA)成立的咨詢委員會，是FACA唯一特許的向所有海洋機(jī)構(gòu)提供咨詢的機(jī)構(gòu)。國家海洋政策行政命令第13547號指定ORAP向內(nèi)閣級別的國家海洋委員會“提供獨立的建議和指導(dǎo)”。

為了更好地貫徹實施美國的海洋管理政策，國家海洋委員會主席還協(xié)同國務(wù)卿以及其他涉海相關(guān)部門，加強(qiáng)與其他國家的海洋管理機(jī)構(gòu)，以及國際海事組織、國際海底管理局、國際捕鯨委員會、北極理事會等國際組織的合作。

圖1 美國國家海洋委員會關(guān)系結(jié)構(gòu)圖

三、美國海事機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同的程序性機(jī)制

(一)簽訂合作協(xié)議建立部門間協(xié)同關(guān)系

簽訂部門間合作協(xié)議是美國海事管理機(jī)構(gòu)實現(xiàn)合作的重要途徑。合作協(xié)議通常都詳細(xì)介紹了協(xié)同合作的背景、目的和意義，并對合作細(xì)節(jié)做具體規(guī)定。

2013年美國國家海洋與大氣管理局(以下稱NOAA)與美國海岸警衛(wèi)隊(以下稱USCG)首次發(fā)布了兩個機(jī)構(gòu)的合作戰(zhàn)略《美國海岸警衛(wèi)隊與國家海洋與大氣管理局海事合作戰(zhàn)略》(United States Coast Guard and National Oceanic and Atmospheric Administration Cooperative Maritime Strategy,以下簡稱《戰(zhàn)略》)。

《戰(zhàn)略》概述了兩個機(jī)構(gòu)未來十年在海洋領(lǐng)域的共同目標(biāo)，規(guī)定了兩個機(jī)構(gòu)正式的伙伴關(guān)系。其要點包括：(1)推動一個安全的、可持續(xù)的海洋環(huán)境。培育一個安全、可靠、高效和環(huán)保的海運系統(tǒng)；USCG和NOAA協(xié)同執(zhí)法，促進(jìn)海洋生物資源的可持續(xù)發(fā)展和管理；協(xié)同預(yù)備、響應(yīng)事后災(zāi)難和緊急事件及恢復(fù)。(2)加強(qiáng)區(qū)域合作。包括墨西哥灣地區(qū)，北極地區(qū)及其他新興優(yōu)先區(qū)域。(3)培育科學(xué)、技術(shù)和青年教育方面的創(chuàng)新能力。包括培育新興技術(shù)的熟練與協(xié)作能力；協(xié)調(diào)活動與資源；加強(qiáng)信息互享；加強(qiáng)青年教育中的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)(STEM)。同時，兩個機(jī)構(gòu)達(dá)成一致：隨著時間的推移，該戰(zhàn)略保持靈活，以適應(yīng)不斷變化的需求和不斷出現(xiàn)的新的研究。

除了以上三個戰(zhàn)略重點，還有許多其他因素確保合作的長期成功，包括：實施國家海洋政策；加入海洋法公約；建立有效的伙伴關(guān)系；充分利用行政和培訓(xùn)的效率以及規(guī)劃適應(yīng)氣候變化的影響。

(二)制定統(tǒng)一的行動規(guī)則，為協(xié)同合作提供依據(jù)

美國在20世紀(jì)90年代便已認(rèn)識到聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間合作的重要性，建立了較為完善的聯(lián)邦響應(yīng)體系。通過將不同部門作為一個整體納入響應(yīng)框架之內(nèi)，各機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)自身職責(zé)和框架規(guī)定發(fā)揮自身優(yōu)勢，同時與其他機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充和協(xié)助。為應(yīng)對緊急事件，尤其往往涉及更多的部門的海洋領(lǐng)域緊急事件，美國聯(lián)邦政府的國家應(yīng)急預(yù)案自1992年以來多次修訂。

1992年的《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》(Federal Response Plan,FRP)。1988年美國國會通過《羅伯特·T·斯塔夫災(zāi)難恢復(fù)與緊急救助法》。作為執(zhí)行該法案的一項具體舉措，聯(lián)邦政府發(fā)布了FRP。其目的是在出現(xiàn)超出地方政府應(yīng)對能力的巨災(zāi)時，及時啟動聯(lián)邦政府的響應(yīng)機(jī)制予以幫助。FRP描述了相關(guān)政策、預(yù)案編制原則，應(yīng)急操作方式、27個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的職責(zé)等。之所以只規(guī)定聯(lián)邦層面的響應(yīng)，是由美國的聯(lián)邦制政體和突發(fā)事件應(yīng)對的分層響應(yīng)原則(即首先是地方政府的響應(yīng)，需要時，自下而上地請求擴(kuò)大應(yīng)急響應(yīng))所決定的。該預(yù)案在1999年修訂。

2004年的《全國響應(yīng)預(yù)案》(National Response Plan,NRP)。“9·11恐怖襲擊”事件之后，美國各級政府對于加強(qiáng)全國“共同應(yīng)對”形成了新的共識。2003年，國土安全部的成立是應(yīng)急管理體制的重大改革。2004年根據(jù)《第5號國土安全政策令》，國土安全部推出了《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》(National Incident Management system)，規(guī)定了全國統(tǒng)一的突發(fā)事件指揮系統(tǒng)、多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)和公共信息管理系統(tǒng)。這是規(guī)范應(yīng)急管理機(jī)制的重要舉措。正是在這樣的更為集中的體制和更為規(guī)范的機(jī)制前提下，NRP這一引領(lǐng)全國響應(yīng)工作的預(yù)案得以出臺。NRP合并了此前的FRP和其他以聯(lián)邦政府名義發(fā)布的專項預(yù)案，成為覆蓋全危險要素(所有突發(fā)事件)、多專業(yè)(消防、警察、醫(yī)療急救等各有關(guān)職能)、各層級(各級政府、私營和非盈利組織、社區(qū))的統(tǒng)一、全面的應(yīng)急響應(yīng)計劃。當(dāng)然，它也重點規(guī)定了聯(lián)邦政府的響應(yīng)機(jī)制。

2008年的《全國響應(yīng)框架》(National Response Framework，NRF)。2005年卡特里娜颶風(fēng)中美國因救災(zāi)不力損失嚴(yán)重，2006年，為了體現(xiàn)本次救災(zāi)的經(jīng)驗教訓(xùn)，聯(lián)邦政府修訂了NRP。盡管如此，人們對它的意見依然不絕于耳，主要的問題集中在兩點：一是預(yù)案中對于多部門協(xié)調(diào)的職責(zé)規(guī)定仍然不夠清晰；二是該預(yù)案中許多規(guī)定是在平時就需要遵從的，很難確定何時“啟動”它。于是，在2008年聯(lián)邦政府將該預(yù)案修訂為NRF。從“預(yù)案”到“框架”，發(fā)生了根本性的變化。在職能上，“框架”的定位既涵蓋“預(yù)案”、也高于“預(yù)案”。“框架”重在描述國家對于響應(yīng)活動的框架性安排，如全國上下主要角色的職能、開展聯(lián)合行動時的工作結(jié)構(gòu)、國家對于計劃制度的安排等。因此，“框架”從整體上講，不再需要啟動，它一直都在發(fā)揮作用。*李雪峰：《美國國家應(yīng)急預(yù)案體系建構(gòu)及其啟示》，《中國應(yīng)急管理》，2012年第7期。

2011年新框架和新預(yù)案體系。NRF頒布后，成為全國應(yīng)急響應(yīng)和預(yù)案體系建設(shè)的政策指導(dǎo)性文件。2011年以來，這一文件又受到政府新一輪對應(yīng)急管理戰(zhàn)略與政策反思的影響。在總結(jié)以往應(yīng)急管理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)布了《第8號總統(tǒng)政策令》，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要性，指出應(yīng)急準(zhǔn)備要全面覆蓋預(yù)防、緩解、保護(hù)、響應(yīng)、恢復(fù)5個領(lǐng)域。其中，“預(yù)防”專指預(yù)防恐怖主義事件：“緩解”和“保護(hù)”相當(dāng)于我們的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段：“響應(yīng)”相當(dāng)于我們的監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急救援與處置兩個階段：“恢復(fù)”相當(dāng)于我們的事后恢復(fù)與重建階段。按照這一政策令，國土安全部組織人員起草了名為《全國準(zhǔn)備目標(biāo)》的全國應(yīng)急管理戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)全國應(yīng)急管理工作以提高覆蓋5個領(lǐng)域的31項應(yīng)急管理核心能力為中心。為適應(yīng)這一變化，美國政府計劃在2012年出臺一系列“框架”和“預(yù)案”：一是5個框架：《全國災(zāi)害預(yù)防框架》、《全國保護(hù)框架》、《全國災(zāi)難緩解框架》、《全國響應(yīng)框架》、《全國災(zāi)后恢復(fù)框架》。二是5個跨部門行動預(yù)案。對應(yīng)于每一個《框架》，聯(lián)邦政府制定了一個跨部門的操作預(yù)案或者方案，以便按照《框架》要求落實相關(guān)的聯(lián)邦政府各部門的協(xié)調(diào)行動。*李雪峰：《美國國家應(yīng)急預(yù)案體系建構(gòu)及其啟示》，《中國應(yīng)急管理》，2012年第7期。

(三)明確規(guī)定協(xié)同合作原則，統(tǒng)一協(xié)同合作指導(dǎo)思想

美國應(yīng)急反應(yīng)框架規(guī)定了應(yīng)急反應(yīng)的五項原則：

建立合作伙伴關(guān)系。緊急響應(yīng)行動的領(lǐng)導(dǎo)者必須通過制定共同的目標(biāo)加強(qiáng)協(xié)調(diào)能力，明確表示并積極支持加入合作伙伴關(guān)系，確保任何政府不因危機(jī)而癱瘓。聯(lián)邦、州、部落和地方各級政府的相互支持有利于共同制定應(yīng)急預(yù)案，必要時共同做出應(yīng)急反應(yīng)。建立合作伙伴關(guān)系要求所有合作伙伴在應(yīng)急框架下互相通報突發(fā)事件的應(yīng)對工作及快速反應(yīng)情況。

分層應(yīng)對。大部分緊急事件的開始和結(jié)束都在基層地區(qū)，并由基層處理。因此，要求基層機(jī)構(gòu)統(tǒng)一響應(yīng)。最基層的政府必須對突發(fā)事件做出反應(yīng)，必要時可請求外部援助。許多突發(fā)事件發(fā)生時，需要當(dāng)?shù)卣⒎钦M織和私營機(jī)構(gòu)作出統(tǒng)一反應(yīng)；部分突發(fā)事件需要鄰區(qū)或鄰州的外部支持；少數(shù)突發(fā)事件需要聯(lián)邦政府的支持。各級政府、機(jī)構(gòu)、組織都要做好應(yīng)急反應(yīng)準(zhǔn)備，預(yù)備可能需要的資源。

可擴(kuò)展、靈活和適應(yīng)力強(qiáng)的行動能力。突發(fā)事件的規(guī)模、范圍和復(fù)雜性不斷變化，應(yīng)急反應(yīng)必須適時調(diào)整，資源的數(shù)量、類型和來源必須適應(yīng)形勢變化的需要。在每一個應(yīng)急反應(yīng)過程中，由于需求不斷變化，應(yīng)急反應(yīng)人員必須保持敏捷性和適應(yīng)性。

統(tǒng)一指揮下的統(tǒng)一行動。有效的統(tǒng)一指揮是應(yīng)急反應(yīng)活動不可缺少的，需要每一個參與的組織對自己所扮演的角色和職責(zé)有一個明確的認(rèn)識。成功的應(yīng)急反應(yīng)要求統(tǒng)一行動，這不妨礙各參與組織的指揮鏈，反而有利于各轄區(qū)追求共同目標(biāo)，實現(xiàn)高效協(xié)調(diào)。運用突發(fā)事件指揮系統(tǒng)是實現(xiàn)跨轄區(qū)、跨機(jī)構(gòu)管理突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)一指揮可以為負(fù)有不同應(yīng)急管理權(quán)責(zé)的機(jī)構(gòu)提供聯(lián)合支持，每個參與機(jī)構(gòu)保持自己的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。軍隊不遵從突發(fā)事件指揮官的指揮，也不在突發(fā)事件指揮框架的統(tǒng)一指揮下行動。

常備不懈。有效的應(yīng)急反應(yīng)，必須認(rèn)清危險，常備不懈。國家的應(yīng)急反應(yīng)依賴于個人、家庭、社區(qū)、地方政府、部落政府、州政府和聯(lián)邦政府等的行動能力。積極應(yīng)對，是應(yīng)對迅速擴(kuò)大或復(fù)雜突發(fā)事件必不可少的態(tài)度。為拯救生命、保護(hù)財產(chǎn)和環(huán)境，要求現(xiàn)場應(yīng)急反應(yīng)人員采取果斷行動。雖然風(fēng)險不可避免，但應(yīng)急先遣隊可以通過相關(guān)培訓(xùn)和預(yù)案演練有效地預(yù)測并應(yīng)對風(fēng)險。獨立指揮或統(tǒng)一指揮，是保證居民、應(yīng)急先遣隊和其他參與應(yīng)急反應(yīng)人員安全的根本，也是確保衛(wèi)生和安全措施到位的根本。突發(fā)事件指揮官必須確保每一事件都指定一個受過良好訓(xùn)練并配備良好裝備的安全官員負(fù)責(zé)，分析判斷災(zāi)難和危險情況，評估應(yīng)急反應(yīng)行動效果，實施有效的應(yīng)急預(yù)案。*National Response Framework,second edition,May 2013,Homeland Security.http://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1914-25045-1246/final_national_response_framework_20130501.pdf.

(四)明確并細(xì)化分工與職責(zé)，保障執(zhí)行順暢

為保障聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間協(xié)同合作的順利進(jìn)行，美國聯(lián)邦政府通過應(yīng)急支持工作小組(Emergency Support Functions，ESF)在戰(zhàn)略層面保障各部門響應(yīng)的協(xié)調(diào)。應(yīng)急支持工作小組由政府與私人部門等實體組成，人員分別為來自聯(lián)邦政府部門以及私人部門的專家，負(fù)責(zé)提供救災(zāi)支持、資源和服務(wù)。建立應(yīng)急支持工作小組的目的是把原先分散在各個不同部門內(nèi)的資源集中起來利用，包括物力資源和人力資源，而且這種組織形式可由適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機(jī)構(gòu)掌握使用。*The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.http://www.uscg.mil/history/katrina/docs/KatrinaLessonsLearnedWHreport.pdf.表1為承擔(dān)不同任務(wù)的應(yīng)急支持工作小組的具體組成以及該小組的主要責(zé)任機(jī)構(gòu)及支持機(jī)構(gòu)情況：

表1 應(yīng)急支持工作小組的具體組成以及其主要責(zé)任機(jī)構(gòu)及支持機(jī)構(gòu)情況

(表格來源：作者資料整合，The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.*The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.http://www.uscg.mil/history/katrina/docs/KatrinaLessonsLearnedWHreport.pdf.The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,pp.34-35。*A Failure of Initiative:Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina,US House Representatives.http://orise.orau.gov/csepp/documents/planning/evacuation-documents/federal-reports/mainreport.pdf.)

四、對中國的啟示

美國的經(jīng)驗表明，有效跨部門協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建需要綜合運用結(jié)構(gòu)性和程序性等機(jī)制，既需要外在的組織結(jié)構(gòu)保障，搭建一個整體的行動平臺，又需要內(nèi)部程序的支持，制定統(tǒng)一的規(guī)則和行動依據(jù)，并明確各自職責(zé)權(quán)限。

我國的跨部門協(xié)同實踐中也存在諸多問題。以海事機(jī)構(gòu)為例，當(dāng)前我國正處于海洋事業(yè)發(fā)展的重要歷史時期，加快改進(jìn)和完善海事管理體制對于推動我國海洋事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。2013年國務(wù)院重新組建國家海洋局，以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。至此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，終結(jié)了海洋領(lǐng)域一直以來的多部門共同執(zhí)法的“五龍鬧海”(即國家海洋局的中國海監(jiān)、公安部的邊防海警、農(nóng)業(yè)部的中國漁政、交通部的中國海事局、海關(guān)總署的海上緝私警察五支隊伍共同履行海上執(zhí)法職能)的局面。但機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和重組并不必然帶來組織內(nèi)部協(xié)同合作的自動實現(xiàn)。有效的整合，不僅需要合理的組織結(jié)構(gòu)提供協(xié)同平臺，也需要合理運作程序的制度支撐，需要制度規(guī)則的細(xì)致保障。美國海事機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同的經(jīng)驗值得中國學(xué)習(xí)和借鑒：

(一)建立良好的組織結(jié)構(gòu)，為部門協(xié)同提供便利

拉塞爾·林登在其無縫隙政府的主張中認(rèn)為，“如果現(xiàn)在的工作設(shè)計是一種笨拙的方式，將笨拙自動化是沒有成果的。即便有，只會使事情更糟，因為以現(xiàn)在的方式投入資源，不過是耽擱時間，使管理者觀望不前。”*[美]拉塞爾·林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第99頁。因此，有良好的組織結(jié)構(gòu)才能保證后續(xù)努力產(chǎn)生期望的結(jié)果，使資源有效利用。美國海事管理系統(tǒng)首先搭建合理的組織架構(gòu)，為部門協(xié)同提供便利條件。美國有不同的海事管理機(jī)構(gòu)，更有負(fù)責(zé)各部門協(xié)調(diào)的國家海洋委員會，各海事機(jī)構(gòu)和職責(zé)功能在國家海洋委員會的框架之下實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)和合作。

(二)結(jié)果導(dǎo)向的組織與制度設(shè)計

結(jié)果導(dǎo)向即圍繞結(jié)果進(jìn)行設(shè)計，把后階段的信息反饋到前階段，便于掌握整個過程。海事管理是一個涉及到多部門多層級的過程，其最終目標(biāo)是促進(jìn)海洋事業(yè)的整體發(fā)展，維護(hù)國家海洋利益，這一過程需要多部門進(jìn)行協(xié)同合作，結(jié)成伙伴關(guān)系。美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間簽訂部門合作協(xié)議，其共同目標(biāo)都是促進(jìn)美國海事管理的發(fā)展，推動美國海洋事業(yè)的發(fā)展，圍繞這一共同目標(biāo)，部門間合作協(xié)議的內(nèi)容及合作框架的結(jié)構(gòu)均有共同指向，減少了不必要的分歧和矛盾，對于部門協(xié)同合作的順利實現(xiàn)具有重要意義。

(三)以細(xì)節(jié)規(guī)定提高制度的可操作性

制度界定并限制了人們的選擇集合，降低了人們互動中的不確定性。制度內(nèi)容的詳細(xì)程度影響著其約束力。因此，制度的細(xì)化尤為重要，增加制度的細(xì)節(jié)規(guī)定，有利于提高制度的可操作性，減少行動中的不確定性與隨意性。美國海事管理中為實現(xiàn)部門協(xié)同，制定了一系列的涉海政策及規(guī)定等，詳細(xì)規(guī)定了部門間協(xié)調(diào)合作的具體措施。如在《美國國家海洋與大氣管理局與美國海岸警衛(wèi)隊?wèi)?zhàn)略合作協(xié)議》中，詳細(xì)規(guī)定了合作的具體事項及雙方機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，包括在不同區(qū)域兩個機(jī)構(gòu)合作的不同內(nèi)容與方式，在緊急事件的協(xié)同預(yù)備、響應(yīng)及災(zāi)后恢復(fù)中的不同做法等。這些規(guī)定的細(xì)化，使各部門及其成員在具體實踐中有明確的行動指向，提高了行動的準(zhǔn)確性和行動效率。同時，各項協(xié)同合作均有明確依據(jù)，將共同目標(biāo)固定化、明確化，也增強(qiáng)了合作方之間的凝聚力，對于協(xié)同政策的落實具有積極的促進(jìn)作用。□

(責(zé)任編輯：石洪斌)

2016-11-15

姜佳瑩，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，國情研究院助理研究員，研究方向為國家治理、發(fā)展規(guī)劃與智庫建設(shè)。

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1007-9092(2017)01-0114-008