留守老人權益保護路徑構建

蔡宏偉

(定西師范高等專科學校政史系，甘肅 定西 743000)

留守老人權益保護路徑構建

蔡宏偉

(定西師范高等專科學校政史系，甘肅 定西 743000)

新留守老人；社會保障；政策支持體系；贍養人經濟問題；維權

隨著社會的發展，在農村逐漸產生了一個特殊群體“留守老人”，他們在身體、知識、技能等方面處于極端弱勢。同樣，在經濟發展相對于農村較好的城市，也產生了實際上與農村“留守老人”類似的群體“空巢老人”，或被稱為“城市留守老人”。有些進城的老人在城市里繼續留守，成了“新留守老人”。本文綜述留守老人問題及產生的原因，并提出應對策略。

1 留守老人問題的產生

1.1留守老人及相關概念 一直以來，留守老人問題是我國農村的一個普通話題。“留守老人”的概念和“空巢老人”、“農村空巢老人”、“城市留守老人”等概念一直被學者所混用，并無確切和統一的的概念。在以往的研究中，“留守老人”是指居住在農村，子女進城務工，經濟供養及其缺乏，精神贍養得不到滿足，生命健康安全沒有保障的老年群體。留守老人是指那些因子女(全部子女)長期(通常半年以上)離開戶籍地進入城鎮務工或經商或從事其他生產經營活動而在家留守的父母〔1〕。目前國內尚沒有“留守老人”統一的定義，立法也沒有給出清晰的解釋。“空巢老人”指≥60歲因無子女或雖有子女，但子女早逝或長大成人后離家而獨自居住或僅夫妻二人共同居住的老年人〔2〕。空巢老人是指身邊無子女，又無他人照顧的老人〔3〕。“空巢老人”實際上多指的是城市里的留守老人，雖然其經濟生活相對于農村留守老人有一定保障，但在一定意義上來說，其與農村留守老人無太大區別。空巢家庭是指無子女或雖有子女，但子女成家立業后離開老人另組家庭，剩下老人獨自居住的純老人家庭〔4〕。筆者認為，留守老人是指子女因為種種原因，和老人分開居住達到一定時間，缺乏物質幫助和精神慰藉的老人。

1.2留守老人發展趨勢 ①根據第六次全國人口普查數據，居住在鄉村的人口占總人口的50.32%，農村居民為6.74億人〔5〕，農村人口多于城市人口，留守老人農村居多。②城市出現“新留守老人”。隨著城市化的不斷發展和社會家庭結構的小型化，農村老人被子女接進城市的現象也較為普遍，但由于城市住房、工作地點、生活習慣等情況不同于農村，這些進城的老人與子女基本上分開居住，成為事實上“新留守老人”。③城市留守老人逐漸增多。城市空巢老人是事實上的留守老人。2030年，我國空巢老人將突破兩億，中國將面臨未富先老〔6〕。預計至2030年，空巢老人家庭的比例將達到90%，屆時，我國老年人家庭將“空巢化”〔7〕。

1.3留守老人問題是老年人問題的重點 我國是世界上唯一老年人口超過1億的國家，未來老年人口達到峰值時將超過4.5億〔8〕。據統計，2005年、2010和2012我國60歲以上人口分別為1.44億、1.776億和1.94億，分別占全國人口的11%、13.26%和14.3%，每年遞增800多萬，今年我國老年人口將突破2億，2025年突破3億，2033年突破4億〔9〕。留守老人問題處理的好壞，必將影響到社會穩定。

2 留守老人產生的原因

2.1社會經濟發展，異地就業增多 改革開放以來，我國社會不斷進步，經濟飛速發展，高等院校畢業生逐年增加，但隨之而來的就業問題非常嚴峻。我國勞動力市場勞動力供大于求的現象十分突出。產業結構的不合理決定了對人才需求結構的低層次，導致了對大學生自然需求度相對較低；區域經濟發展的不協調導致人才流向的單向性，造成某些地區的人才相對供過于求；社會保障制度的不完善加之計劃經濟的思想影響，造成大學生對不同所有制企業的選擇性、差異性較大〔10〕。區域經濟發展的不協調性和學科的專業性導致了異地就業現象，高精尖端人才往往涌向經濟發達地區就業；就業崗位較少的地區將人才推向就業崗位較多的地區；工資待遇較低的地區將人才推向工資待遇較好的地區。異地就業直接導致了留守老人的出現和不斷增多。

2.2生活成本、教育成本增加，子女減少 現代人普遍追求生活質量和幸福感，導致了生活成本的提高。其中最為重要的一項就是子女的教育成本的增加。在生活成本和教育成本增加，而收入沒有增加，購買力下降的情況下，家長們都會很理性地選擇少生、優生和晚生，甚至出現丁克家庭，隨著老齡化的到來，身邊兒女自顧不暇，很難留在老人身邊。

2.3老年人自身原因 老年人自身不愿意拖累子女、婆媳關系不易處理、不愿意離開土地和房屋、不適應城市生活等。在中國傳統文化中，追求家庭和睦是老年人一致的心愿，為了避免家庭矛盾的產生，很多老年人選擇犧牲自己的各種利益，留守家中。也有些農村老人，對自己的家園和土地帶有樸實的情緒，難以割舍，選擇留守在農村。還有些農村老人不習慣城市的喧囂、人際關系和快節奏，選擇留守。

2.4國內人口向國外移動 由于國際性的人口遷移，即子女因學習、工作等流向國外，目前仍在國內生活的老年人群，主要分布于大中城市〔11〕。大中城市由于教育設施較好，教育資源集中，身居大中城市的居民優先享受了教育資源，得到了良好的發展，進而有能力出國深造和工作，這種人口的遷移因為條件限制，不可能攜家帶口，遷移后在國內生活居住的老年人就成了事實上的空巢留守老人。

2.5其他原因 體制性和政策性原因，如城鄉二元化經濟結構，計劃生育政策的推行，城市化和工業化的進一步深入，老齡化的到來，移民、兒女早逝和失獨等諸多原因。

3 留守老人易受侵害的權益

3.1被贍養權 贍養主要包括經濟供養和精神贍養。對于留守老人來說，贍養糾紛較為突出。對于城市留守老人來說，由于老人會領到退休金或社會保險金，有社會保障、社會福利，經濟供養問題不太突出。但是城市老人由于受到計劃生育政策規制，子女較少，已婚子女所要照顧的老人較多，再加上工作繁忙，要做到生活上的照料和精神上的慰藉卻非易事。對于農村留守老人來說，經濟供養和精神贍養問題同樣突出。農村老人子女雖然多，但由于土地收益較少，自顧不暇。有些子女因為脫離農村戶口進城工作生活，但因無錢購房或無房可繼承，經濟狀況非常拮據。現實生活中，農村贍養糾紛比較常見，直至對簿公堂。

3.2婚姻自主權 留守老人由于孤獨寂寞，生活上無人照料，就會有再婚的現實需要和心理需求。有些兒女出于多方面的考慮，會極力阻撓。①與婚姻與財產繼承有關，擔心老人的財產流入他人之手，自己的繼承權受到侵害。②兒女可能害怕老人的再婚會受到別人的非議。③擔心老人再婚產生新的贍養義務，增加負擔。

3.3人身權利和財產權利 留守老人由于年齡較大，身體狀況不佳，生活自理能力較差，再加上身邊缺乏年輕子女保護和幫助，缺乏人身方面的自我保護能力和防范意識。留守老人生命權、身體權、健康權、健康權、名譽權等人身權受到侵害和財產權易受到侵害。

3.4其他權利 老年人不僅擁有《憲法》賦予的諸多權利，主要包括政治權利、人身自由、信仰自由、社會、經濟、教育和文化方面的權利；也擁有《老年人權益保障法》賦予的特有權利，主要包括：被贍養的權利、獲得物質幫助的權利、享受社會服務的權利、享受社會優待的權利、參與社會發展和共享發展成果的權利〔8〕、居住權、受教育權、遺囑自主權等。留守老人的這些權利也更容易受到侵害。

4 留守老人權益保護正當路徑構建

4.1整合老年人權益，為特殊老年群體提供法律依據 《老年人權益保障法》為老年人權益保障提供了充分依據，作為老年人權益保障的特別法，應對老年特殊群體的權益保護做出相應規定，做好整體保護和具體保護相結合，這也符合立法原則。因此，立法中應當將老年人所擁有的一般權利和特殊權利加以整合規定，并保持一定的開放性，便于司法解釋和適用；同時，還應該為留守老人等特殊老年群體的權益保護提供法律依據，做到全面保護和重點保護相結合，實現對特殊老年群體的真正保護，在此基礎上，可以考慮制定《留守老人權益保障法》、《留守老人權益保護條例》等保護老年特殊群體權益。

4.2協調有關老年人權益保護的法律規定 所謂法律的可訴性指在法律實踐中產生糾紛和爭議時，以法律為主要解紛依據并且通過具體的訴訟或其他規范化的程序得到解決。增強憲法的可訴性，仰賴于普通法律的可訴性〔12〕。《憲法》和《老年人權益保障法》為老年人權益保護提供了權利來源依據，其可訴性需要協調《民法》、《刑法》、《婚姻法》、《勞動法》等法律中有關老年人權益保護的規定；通過完善這些法律中的規定，充分體現《憲法》、《老年人權益保障法》中老年人權益，實現對老年人權益的真正保護。

4.3完善社會保障法律體系 社會保障法以社會利益為本位，以社會公平為價值追求〔13〕。美國在1935年制定了世界上第一部對社會保障進行全面系統規范的《社會保障法》，其內容包括社會保障、公共補助、兒童保健和福利服務4個方面。我國目前制定的社會保障法律主要有《社會保險法》。我國的社會保障制度主要由社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置等具體制度構成，與此相對應，我國的社會保障法律體系亦由社會保險法、社會福利法、社會救濟法、優撫安置法等低一層次的法律部門構成〔14〕。我國的社會保障法律體系尚不健全，應當完善現有的社會保障法律法規，構建社會保障法律體系。我國社會保障法律規范，按照效力等級由高到低的順序進行排列，形成縱向結構，即社會保障基本法、社會保障單行法及以下各層次的社會保障法規。社會保障單行法包括社會保險法、社會救助法、社會福利法及社會保基金監管法等〔15〕。

4.4多管齊下，制定全方位、全面的政策支持體系 政府對老年人的社會支持是指為滿足老年人個體及群體的社會安全需要而推行相關的老年福利政策和措施，具體包括老年人的經濟生活、醫療保健、家庭、就業、再教育、休閑娛樂、交通等方面的宏觀政策和制度及與之相配套的人力、物力、財力的投入〔16〕。對留守老人的政府政策主要包括留守老人優待、高齡津貼、醫療保險、慈善協會助老津貼、低保、救助、社會福利政策體系等，涵蓋并不限于一般老年人所享受的政府支持政策。

4.5注重政策公平性 社會保障制度應當具有社會性和公平性，留守老人政策的制定源于社會保障制度，因此，在政策的制定中一定要貫徹和保持政策的公平性。從我國《老年人權益保護法》的諸多法條可以看出，對老年人權益的保護基本是對城鎮老年人權益保護的規定，農村老年人不可能享受到。政策的公平性要求一是同一地區的待遇應當相同；二是不同地區的待遇應當盡量相同。由于同一地區的經濟社會狀況具有相似性，制定留守老人支持性政策時，應當考慮到同等情況同等對待，避免產生新的不平等。不同地區之間由于經濟等原因相差可能較大，應當考慮盡量接近公平。

4.6保證政策的實施和監督效率 留守老人政策所能達到的社會效果取決于政策本身的合理性和能否得到正確實施。現實性的問題在于，政策的實施往往會產生再次的不公正。因此需要構建強有力的監督機構和復議機構用來矯正政府政策實行中產生的問題，提高政府政策對留守老人支持的效率。解決中國公共政策監督中存在的問題路徑是完善行政監督體制，完善社會和輿論監督制度，營造良好的政策監督環境〔17〕。對行政監督主體應當建立追責體系，保證行政監督的效率；應當避免搭便車和冷眼旁觀的從眾心理，樹立全社會共同監督的責任觀念，從單一監督形成監督的合流；要正確利用輿論體系，提高社會監管效率。

4.7倡導全社會敬老理念 中華民族有養老敬老的傳統道德觀念，但是隨著經濟的發展的發展，社會價值觀多元化和互相影響，養老敬老觀念逐漸發生變化，甚至日漸淡薄。法律對道德領域的干涉逐漸增多，道德的約束力也發生著變化。隨著老齡化的到來，在全社會重新、長期倡導養老敬老觀念尤為重要。對留守老人的養老敬老觀念應當是最為迫切的現實需要。

4.8重點解決贍養人和被贍養人的經濟問題 完整的贍養義務包括經濟供養、生活照料和精神慰藉等3個方面。贍養問題的重點是贍養人和被贍養人的經濟問題，對于農村留守老人來說，經濟問題更是至關重要的問題。贍養人經濟基礎好了，自然會將對老人的經濟供養做得好，也可能會有時間照料老人，使老人得到精神慰藉；如果贍養人經濟基礎好，即使沒時間照顧老人，也可以征得老人意愿后，委托他人或養老機構代為照料。同樣，如果被贍養的老人經濟基礎好，就不再需要贍養人的經濟供養，贍養人只需要做好生活照料和精神慰藉，這也不難，這一切都是相輔相成的。所以贍養問題實際上是解決贍養人和被贍養人共同的經濟問題，是一個樸素、簡單的問題。要增加被贍養老人的經濟狀況，可以考慮對城市留守老人以房養老功能的宣傳和農村土地保障功能的開發。

4.9增強留守老人維權意識 首先，要針對留守老人身體和心理特點，對其進行幫助，加強其對自身權益保護的積極性和主動性，使他們認識到維護自身權益首先要從自己做起。其次，要盡量打破過于陳舊的觀念，當留守老人權益受到侵害時，尋找適當的維權手段，必要時法庭相見。最后，要對留守老人子女、親人等做好教育，不要侵害留守老人的權益。

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〔2016-09-14修回〕

(編輯 苑云杰/王一涵)

D922.5

A

1005-9202(2017)19-4948-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2017.19.114

甘肅省高等學校項目(2017A-156)；甘肅中醫藥大學定西校區項目(2017XJYB14)

蔡宏偉(1974-)，男，碩士，講師，主要從事民商法學、社會保障法學研究。