淺析城鄉建設用地增減掛鉤政策在德宏州易地扶貧搬遷工作中的作用

暢 瑞，左小清，龐 霓

(昆明理工大學，云南 昆明 650093)

淺析城鄉建設用地增減掛鉤政策在德宏州易地扶貧搬遷工作中的作用

暢 瑞，左小清*，龐 霓

(昆明理工大學，云南 昆明 650093)

以德宏州芒市風平等3個鄉鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目為例，分析增減掛鉤政策在易地扶貧搬遷中的作用，增減掛鉤可以為易地扶貧搬遷工作提供土地指標與搬遷資金上的支持。針對增減掛鉤進一步助力易地扶貧搬遷工作提出對策建議。

易地扶貧搬遷； 城鄉建設用地增減掛鉤； 德宏

易地扶貧搬遷工程是政府組織的、自愿性質的扶貧移民，是指在群眾自愿的基礎上，把居住在山大溝深、交通不便、生態脆弱地區以及“一方水土養不活一方人”的生產生活條件極為艱苦地區的貧困農戶遷移出來，由政府引導并組織搬遷安置到交通便利、基礎條件較好、具備產業開發條件的地區生產生活，從根本上解決他們的生存發展問題[1-2]。實施易地扶貧搬遷，2個重要因素絕對不能忽略[3]：一個是土地，一個是資金。將城鄉建設用地增減掛鉤政策運用到易地扶貧搬遷工作中，可突破易地扶貧搬遷所面臨的土地與資金瓶頸。本文以德宏州芒市風平等3個鄉鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目為例，在對項目實施效果進行定性與定量分析的基礎上，探討城鄉建設用地增減掛鉤政策對易地扶貧搬遷工作的積極意義。

1 德宏州易地扶貧搬遷實例

德宏州芒市風平等3個鄉鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目拆舊區位于芒市鎮云茂村。由于拆舊地塊位置偏遠、農村住宅零星分散、存在地質安全隱患、交通不便，居住綜合功能不全，部分居民自行搬離后，許多房屋多年無人居住，現在部分房屋已垮塌。加上易地扶貧搬遷工作的進行，項目拆舊區空心、廢棄十分嚴重，但卻依然占用著芒市建設用地指標，造成土地資源的浪費。該項目拆舊區共有10個拆舊片區，通過項目的實施，可對拆舊區范圍內35.917 1 hm2(全部為村莊用地)的土地進行綜合復墾整治，復墾后預計新增耕地面積9.593 0 hm2，新增耕地率為26.71%，新增耕地自然質量等別為10等，利用等別為8等，經濟等別為8等，拆舊區預計投資425.92萬元。該項目建新區共有5個地塊，位于芒市鎮、風平鎮和遮放鎮，總建設規模35.784 6 hm2(其中占用建設用地14.496 5 hm2，占用耕地7.680 6 hm2)，全部用于易地扶貧搬遷安置點的建設。

2 易地扶貧搬遷工作中的困難

當前易地扶貧搬遷工作中面臨的2個首要難題是建設用地指標和資金。易地扶貧搬遷安置點的建設對生產性用地的需求無疑是巨大的，對建設用地指標的需求也是十分迫切的。易地搬遷是一項系統工程，工作量巨大，資金需求量也十分龐大。如果資金跟不上，就會導致項目建設不完整，無法實現真正意義上的扶貧。此外，搬遷安置點的經濟建設和生態建設也是易地扶貧工作不能忽視的一個重點。

3 增減掛鉤政策在易地扶貧搬遷中的作用

3.1 提供新村建設的用地指標

易地扶貧搬遷安置點的建設需要建設用地指標，與此同時，新農村的建設也會占用部分耕地，需要建設占用補充耕地指標。對于建設用地指標極為緊張的芒市來說，利用城鄉建設用地增減掛鉤項目來釋放存量建設用地指標是十分必要的。德宏州芒市風平等3個鄉鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目中，拆舊區通過土地平整、灌溉與排水、田間道路工程等一系列復墾整治措施的實施，可釋放出35.917 1 hm3的建設用地指標；而本項目建新區易地扶貧搬遷安置點的建設需要的建設用地指標為21.288 1 hm2，拆舊區所釋放的用地指標不僅完全可以滿足建新需要，而且還有剩余。

3.2 提供部分新村建設資金

易地扶貧搬遷安置點的建設需要大量的資金，而在當前經濟下行壓力加大的形勢下，貧困地區的地方財政對于易地扶貧搬遷的支持力度也是有限的。增減掛鉤剩余指標的上市流轉，可以緩解易地扶貧搬遷安置點建設中的地方財政壓力。德宏州芒市風平等3個鄉鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目實施后剩余的建設用地指標為14.629 0 hm2。《云南省國土資源廳關于保障易地扶貧搬遷用地的意見》(云國土資[2016]121號)規定，集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區開展增減掛鉤的，結余指標可在全省范圍內流轉。同時，允許拆舊復墾完成前預支一定比例結余指標流轉使用，以緩解資金投入壓力。若參照鄂州市農村綜合產權交易中心累計成交建設用地掛鉤指標成交單價240萬元·hm-2，該項目結余指標可獲得超過3 500萬的收益，不僅可以用于拆舊區的復墾工作，還可以補充建新區安置點建設的資金缺口。由此可見，增減掛鉤結余指標的流轉，對于易地扶貧搬遷工作的實施有著極大的幫助。

3.3 提高農村建設用地節約集約水平

易地扶貧搬遷工作進行后，通過農村合理規劃與土地復墾整治，可有效提高農村建設用地的集約節約水平，同時也可提高項目區內原有耕地的質量，改善項目區內生態環境。芒市風平等3個鄉鎮城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，使拆舊區內原有耕地集中連片，質量以及產值都得以提高。此外，項目復墾前土地利用現狀為閑置農村居民點用地，生態環境較差。通過項目的實施，將從根本上解決項目區臟、差、亂等問題；通過對項目區的綜合建設與整治，保持了水土，改善了生態環境。從全區的角度來看，項目的實施，增加了項目區的林地面積，這對山區的陡坡耕地退耕還林還牧工作是一大支持，項目的實施將補充城鎮基礎設施占用的耕地面積，同時也可補充退耕還林還草占用的耕地面積，這將為芒市的生態環境建設起到積極作用。項目完成后，綠色植被覆蓋率達到69%以上。這對于“真正實現搬遷農戶‘搬得出、留得住、能致富’，遷出地基本實現土地復墾、退耕還林等生態修復，與全州、全省同步實現小康”這一扶貧搬遷目標的實現也有著深遠的意義。

4 建議

4.1 易地扶貧搬遷與土地利用總體規劃相結合

要加強易地扶貧搬遷與土地利用總體規劃調整完善工作的銜接。在進行土地利用總體規劃修編時，要對易地扶貧搬遷進行精準規劃定位。依托“國土資源云”“扶貧云”，編制增減掛鉤易地扶貧搬遷作戰圖，精準標識易地扶貧搬遷遷出、安置點位置，使增減掛鉤“落地掛戶”。對于易地扶貧搬遷任務較重的地區，在下達增減掛鉤指標時可以適當予以傾斜。此外，對于新型農村社區的建設，也要適時進行土地利用總體規劃調整并適當擴大增減掛鉤項目申報規模。就是要在土地利用總體規劃中體現增減掛鉤政策向易地扶貧搬遷工作的傾斜。

4.2 規范增減掛鉤結余指標流轉

首先，要規范結余指標流轉價格。增減掛鉤結余指標在省域范圍內流轉時，必須通過招拍掛的方式，并且應該由國土資源部門分區域確定結余指標等級，并制定相應的流轉指導價格，確保土地的增值收益。其次，要建立結余指標省域流轉平臺。在省域范圍內建立統一的增減掛鉤結余指標流轉平臺，可以使指標的流轉更加規范化、透明化。通過嚴格的價格機制以及平臺交易，確保結余指標以利用效益與經濟效益最高的方式進行流轉，從而使結余指標的使用效益達到最大化，更好地為籌集易地扶貧搬遷資金服務。

4.3 對拆舊復墾加強監督管理

在易地扶貧搬遷中實施增減掛鉤，一定要做好建新留用耕地和拆舊復墾耕地的等級評定。針對目前城鄉建設用地增減掛鉤工作補充耕地質量無法保證的現狀，采取以農用地分等成果為基礎，構建“事先(專項規劃環節)—事中(實施規劃環節)—事后(歸還環節)”3個環節的補充耕地等別評定程序，根據補充耕地所處的狀態進行等別評定，同時實行建設用地指標與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”，加強補充耕地質量控制[4]。只有嚴把復墾耕地質量關和數量關，才能確保增減掛鉤的實施不會導致“越拆越窮”，才能真正體現易地扶貧搬遷的意義。

[1] 孫永珍，高春雨. 新時期我國易地扶貧搬遷安置的理論研究[J].安徽農業科學，2013,41(36):14095-14098.

[2] 楊璐. 易地扶貧中少數民族移民的文化融合:以鎮沅縣復興村苦聰移民為例[J].普洱學院學報,2012，28(1):51-54.

[3] 秦博. “增減掛鉤”如何實現易地扶貧[J]. 中國土地，2015(7):42-43.

[4] 邊振興，于淼，王秋兵，等. 城鄉建設用地掛鉤中補充耕地質量等別確定方法[J].農業工程學報,2011,27(12):318-323.

(責任編輯：張才德)

2016-11-15

暢 瑞(1990—)，女，山西晉中人，在讀碩士研究生，主要研究方向為土地利用與規劃，E-mail:403389260@qq.com。

左小清(1972—)，男，教授，博士，博士生導師，主要研究方向為地理信息科學與技術，E-mail:514012196@qq.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170244

F301

A

0528-9017(2017)02-0333-02

文獻著錄格式：暢瑞，左小清，龐霓. 淺析城鄉建設用地增減掛鉤政策在德宏州易地扶貧搬遷工作中的作用[J].浙江農業科學，2017，58(2)：333-334，337.