鹽業體制改革過渡期鹽政執法面臨的挑戰與對策探討

■ 張宏立 武輝

鹽業體制改革過渡期鹽政執法面臨的挑戰與對策探討

■ 張宏立 武輝

2017年是“十三五”規劃全面實施的重要一年，也是推進供給側結構性改革的重要之年，更是鹽業體制改革順利開局的關鍵之年。2016年5月公布的《鹽業體制改革方案》明確，從2017年1月1日開始，放開所有鹽產品價格，取消食鹽準運證，允許現有食鹽定點生產企業進入流通領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營，以確保食鹽質量安全和供應安全為核心，在堅持食鹽專營的基礎上推進供給側結構性改革。這有助于進一步激發市場活力，增強企業競爭力。在新的鹽改背景下，鹽政執法將會面臨諸多困難與挑戰。

挑戰一：鹽改政策宣傳不夠深入，鹽政執法的市場環境相對復雜

當前現狀：2016年5月國家《鹽業體制改革方案》正式出臺，其內容概括為：“一個核心、兩個允許、三個完善、四個改革、五個配套”。一個核心就是以確保食鹽質量安全和供應安全為核心；兩個允許就是允許食鹽生產企業進入銷售市場，允許批發企業跨區經營；三個完善就是完善食鹽定點生產制度、食鹽批發環節專營制度、食鹽專業化監管體制；四個改革就是取消生產批發區域限制、政府定價機制、工業鹽運銷管制和建立食鹽儲備體系；五個配套就是配套制定食鹽生產批發企業規范條件、加快信用體系建設、完善科學補碘工作、加強應急機制建設和推動企業做優做強。隨后，各省《鹽業體制改革方案》也相繼出臺，這些內容經各大新聞媒體的宣傳，老百姓對鹽業體制改革的內容雖然略知一二，但了解的不是很詳盡。而有一些媒體沒有認真研讀《方案》內容，宣傳報道時斷章取義，甚至傳遞出錯誤信息，給老百姓帶來誤導，把這次專營政策的升級和完善錯誤當成“食鹽徹底放開，完全實行市場化運作”等，把批發企業可以跨區域經營誤認為“食鹽可以隨便經營，誰都可以經營”等等，這些錯誤信息的傳遞，讓一些商販對鹽政執法產生強烈的抵觸，不服從鹽政監管。一些不法商販，在利益的驅動下，非法購進食鹽，將非碘鹽、劣質鹽，甚至是工業鹽沖銷到食鹽市場。還有一些不法分子利用部分群眾對食用鹽的誤解，對鹽業政策法規了解不多的弱點，在食鹽市場上以零售之名行批發之實。改革伊始，允許各地跨區經營，允許生產企業進入流通領域，市場上食鹽品種不再像過去那樣只來自于一地，異地食鹽更是紛至沓來，品類繁多，滿足了不同消費群體的食鹽需求，激發了企業活力，但這些品類繁多的食鹽產品給鹽政執法工作增加新的困難。同時，現在正處于鹽業體制改革過渡期，各類法律法規還不夠健全，食鹽價格還不很穩定，有些批發企業的經營模式還處于摸索階段，不夠成熟，市場運營還沒有成型，等等，這些都給鹽政執法工作帶來新的挑戰和困難。面對種種情況，鹽業主管機構必須加大宣傳力度，擴大宣傳范圍，開展鹽改政策以及食鹽科普知識的宣傳，使廣大人民群眾正確理解鹽改政策，真正了解用鹽常識，樹立“少吃鹽、吃好鹽、多用鹽”的正確的用鹽理念。

對策探討：2017年1月1日，國家鹽業體制改革方案正式實施，各級管理部門、鹽業企業要通過各種途徑，利用各種媒介，采用多種形式，切實把鹽改內容給老百姓講清楚。一是講清鹽改的重大意義。鹽是關乎百姓餐桌安全的特殊商品，而這次鹽業體制改革，是國家在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構改革、建立逐步形成符合中國國情的鹽業管理體制的重要舉措。改革的核心是確保食鹽質量安全和供應安全，亮點是引入競爭激發市場活力。二是講清鹽改的具體內容。就是采取多種途徑、多種方法和多種手段定時和不定時地進行宣傳，做到食鹽專營政策、食鹽科普常識家喻戶曉。通過制作宣傳標語、發放宣傳手冊、制作宣傳標牌等方式對經銷戶進行宣傳，使其真正了解當前食鹽專營的政策，自覺抵制私假鹽販銷行為，也可讓經銷戶做我們的宣傳員監督員。三是講清鹽改帶來的紅利。通過宣講讓老百姓認識到改革帶來的好處，讓老百姓真正地支持和信任鹽改。比如，改革強化了“食鹽監管措施，保障了食鹽安全”、實行了“產銷見面，激發了企業活力”、放開了“政府定價，釋放了改革紅利”以及“保證邊緣貧困地區和經濟欠發達的邊疆民族地區人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽”等系列惠及民生的鹽改思想。

面臨的挑戰二：鹽業管理法律法規建設滯后，鹽政執法的理論支撐不夠有力

當前現狀：1990年2月9日，國務院第54次常務會議通過《鹽業管理條例》（國務院第51號令）。隨后，在1994年8月23日、1996年5月27日，國務院又分別出臺了兩部有關鹽業的行政法規《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》（國務院第163號令）和《食鹽專營辦法》（國務院第197號令）。鹽業行政法規的“兩條例一辦法”的出臺，解決了鹽業行政管理及其執法的實體性問題。隨著1990年10月1日起《中華人民共和國行政訴訟法》的正式實施，原國家鹽業行政主管部門——輕工業部頒布了《鹽業行政執法辦法》（輕工業部令第2號，1991年6月6日頒布施行）?？梢钥闯?，我國現行的鹽業管理法規大多頒布于九十年代初、中期，也是在專營體制的背景下制訂的，具有深厚的計劃管理色彩，對于當時加強鹽業管理，促進鹽業生產發展，保障鹽的正常運銷，維護食鹽安全，確保合格碘鹽有效供應，持續消除碘缺乏危害起到了積極作用。但隨著社會的發展，市場經濟的不斷深化，一些新情況，新問題的出現，現行的法規已與當前的市場經濟形勢不相適應，一些法規條文規定比較含糊，沒有對行政相對人采取相應的強制措施作出規定，在實踐中給查處鹽業違法案件造成不便，有時也讓鹽政執法人員處于迷茫之中。特別是現在以加強供應安全和質量安全為核心，加強依法行政的背景下，急需對鹽業法規進行必要的修改與完善。

對策探討：到目前為止，各級鹽業體制改革方案已相繼出臺，明確了鹽業體制改革的具體原則、內容、要求及保障措施等，但與之對應的法規還沒有出臺，使得基層單位鹽政執法人員在執法過程中法律支撐不夠有力，對一些市場現象拿捏不準。特別是現在以加強供應安全和質量安全為核心，在食鹽專營基礎上供給側結構性改革，加強依法行政的背景下，更需要對鹽業法規進行修改與完善。一是盡早修訂現有法律法規。我們清楚，這次的鹽業體制改革，是在專營基礎上的升級和完善，是確保質量安全和供應安全的供給側結構性改革，其實質是放開了區域限制、價格限制和準運限制，但并不是徹底放開，而當前的法規是在維護過去專營基礎上制定的，有一定的局限性，對放開的一些內容沒有進行規范，因此，制訂適應市場經濟條件下食鹽專營的法規迫在眉睫，真正使鹽政執法人員在執法中能夠做到有法可依。二是及時規范市場新生現象。2017年是鹽業體制改革的開局之年，從1月1日開始，大量的跨區域食鹽涌入了市場，使食鹽的品種大大增多，給老百姓提供了更大的選購空間，食鹽價格也各不相同，但作為特殊商品的食鹽，應該在非本地區鹽的跨入經銷上的要求和標準更應該再明確一些，使得各批發企業在有序合法的狀態下進行競爭，激發活力。另外，《鹽業體制改革方案》指出，堅持批發專營制度，以現有食鹽定點生產企業和食鹽批發企業為基數，不再核準新增食鹽批發企業，鼓勵食鹽批發企業與定點生產企業兼并重組，其他各類商品流通企業不得從事食鹽批發。而一些生產企業或批發企業，為了降低運營成本，搶占市場，將食鹽進行轉賣，再批發給沒有批發資質的企業或個人，讓這些企業或個人又進行批發行為，但當前的法規對食鹽的批發和零售行為沒有進行明確的界定，使基層執法人員在執法中很難把握，有時會造成被動。三是實時出臺鹽業相關法律。隨著鹽業體制改革的不斷深化，一些新情況新問題將會陸續出現，建議實時出臺一些與鹽相關的法規，比如：食鹽企業規范經營條例、食鹽儲備辦法等，使得鹽業經營更加規范有序。

面臨的挑戰三：改革后鹽政執法的主體力量相對較弱

當前現狀：長期以來，我國實行的是食鹽專營政策和政企合一的行業管理體制，在鹽業管理上國家實行“一個機構，兩塊牌子”，也就是鹽務局和鹽業公司合署辦公模式。鹽政執法執法工作由局或局和公司人員共同承擔，人員相對比較多，不過有的鹽務行政執法機構屬事業編制，卻吃的是企業飯。實踐證明，食鹽專營對于保障廣大人民群眾的食鹽安全、穩定食鹽市場秩序，保障食鹽價格長期處于較低的水平，尤其是對于通過食鹽加碘消除碘缺乏病、提高民族人口素質，均發揮了重要的積極作用，取得了有目共睹的成績。但隨著市場經濟的不斷深化，國企改革的不斷深入，2016年5月出臺的《鹽業體制改革方案》明確，結合行政執法體制改革，探索推進食鹽安全監管體制改革，研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能，創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門或市場監管部門負責。因此，企業人員將不再擔任鹽政執法工作，這樣一來，企業的改制分流，一些長期從事鹽政工作的老同志從鹽政執法的崗位上分流，甚至有些已離開了鹽行業，導致具有鹽政執法經驗的鹽政執法人員就相對比較少，在鹽業體制過渡期間，鹽政執法力量相對薄弱。因此，當前各級必須加強鹽政執法隊伍建設，加大投入真正培養一批愛鹽、懂鹽、會管鹽的執法隊伍，切實加強食鹽市場監管。

對策探討：2016年5月出臺的《鹽業體制改革方案》明確，結合行政執法體制改革，探索推進食鹽安全監管體制改革，研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能，創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門或市場監管部門負責。一是建強一支過硬隊伍。要把那些政治思想素質高、法律法規意識強、執法工作經驗豐富、熱愛本職工作的人員充實到執法隊伍中來，確保執法隊伍人員齊、力量強。同時要對執法人員進行培訓，使執法人員牢固樹立一心為民的公仆情懷，樹立清正廉潔嚴謹公正的執法作風，樹立愛崗敬業無私奉獻的職業道德，做到規范執法、文明執法、公正執法。二是配備相應設施設備。為推動鹽政執法工作快捷高效，確保食鹽市場規范有序，應加大鹽政執法的基礎設施建設，確保鹽政執法各種經費有保障、學習辦公有場所、市場執法有設備、外出執法有車輛。三是建立健全規章制度。要建立健全各項規章制度，努力形成依法執法、規范執法、按制度執法的機制。要建立業務培訓制度，讓每名執法人員業務熟、套路清，做到法定職責必須為，法無授權不可為。要建立執法工作考核激勵機制，充分調動執法人員的工作積極性和創造性。

面臨的挑戰四：鹽政執法的傳統經驗不夠豐富

當前現狀：過去，在計劃經濟體系中，鹽業是由國家統一計劃生產、銷售。1996年5月27日，為了消除碘缺乏病，保障食鹽加碘工作的有效實施，國務院發布《食鹽專營辦法》，對食鹽實行定點生產制度，食鹽批發要獲得相應的批發許可證，按計劃購入，并在規定范圍內銷售，運輸也要獲得食鹽準運證。這成為當代食鹽專營的主要法律依據。2003年1月3日，國家發展計劃委員會發布的《食鹽價格管理辦法》，更是明確了食鹽價格實行政府定價模式。因此，食鹽定點生產企業按照計劃生產食鹽，并以國家規定的出廠價格銷售給省、市級鹽業公司，由他們按照產區批發價格、銷區批發價格轉售，最后以零售價格賣給消費者。在食鹽專營管理體制下，食鹽質量安全基本上有保證，食鹽品種也比較單一，食鹽監管也就相對比較容易，但在這樣的情況下，沒有形成過硬的執法經驗。隨著鹽業管理體制的改革，一些縣區的鹽業管理部門面臨著機構撤降并改，隨著市場監督和質量管理局執法機構的成立，當前從事鹽政執法的人員，有些既無鹽政執法經歷又無傳統經驗可借鑒，給工作帶來被動。雖然《方案》中也明確提出“完善食鹽專業化監管體制，保持現有專業化監管體制不變，由鹽業主管機構依法負責食鹽管理與監督。各級鹽業主管機構與公安、司法、衛生計生、工商、質檢、食品藥品監管等部門各司其職、密切協作，依法加強食鹽安全監管?！蹦壳白鳛辂}政執法人員，執法手段相對比較單一，和其他行政執法部門相比，不論是執法力度，還是執法效果都相差甚遠。甚至有些單位執法人員、執法車輛、執法設備等得不到充分保障，執法過程中力度不夠硬氣，一旦遇到頑固耍賴的不法商販，鹽政執法只能借助于公安力量，更需要建立聯合行動機制，形成合力，加強聯合監管。

對策探討：在市場監督管理體制改革中，從國家層面上首要考慮的是面臨什么問題、要解決什么問題、怎么解決，盡量避免先試先行的方法，防止法規滯后出現監管亂象。一是規范鹽務執法程序。過去食鹽實行純粹的專營制度，食鹽市場相對比較穩定，假冒偽劣鹽品也相對容易鑒別，執法相對比較簡單，而現在食鹽品牌種類繁多，產地渠道多樣，新情況新問題層出不窮，這給鹽政執法帶來很大的難度，因此，當前也應該依據食品安全監管工作程序對鹽業執法程序進行規范。二是規范鹽務執法文書。行政執法文書是行政執法部門按照法定的執法程序，在執法過程中所制作、發布的反映執法活動每個環節的有法律效力或者有法律意義的非規范性法律文件。有的具有明顯的法律效力和處置性，如行政處罰決定書；有的雖沒有直接的法律效力或處置性，但也是對執法活動的如實記錄，也有明顯的法律意義，特別是在訴訟過程中其法律性表現的更為突出，如調查筆錄、現場檢查筆錄。因此，要使鹽政執法規范合法，也必須對執法文書依據執法程序從要素、格式等內容進行統一，以推動鹽政執法。三是規范鹽務執法手段。行政執法手段是為公共行政目的的，行政執法主體在國家行政執法體制框架下，根據各自的法定職權，在管理社會行政事務活動中采取的單獨或協作、專業或綜合的執法手段，而當前在鹽業體制改革的過渡期，目前所面臨的現實窘境是行政手段缺失或執法手段單一，有時在沒有賦予有效執法手段的同時，卻給執法制定了過高的目標，這也就促使出現了執法亂象或執法迷茫的現象。因此，對鹽政執法手段要依據食品監督進行具體的規范。

（作者單位：陜西省咸陽市鹽務管理局）

（編輯：李紅艷）