鐵嶺市金融支持城鎮(zhèn)化的措施選擇

陳思偉

城鎮(zhèn)化是當前發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、轉(zhuǎn)變增長方式的重要途徑，是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟實力和競爭力的重要標志。十八大報告要求積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，鐵嶺市作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，在城鎮(zhèn)化道路上應(yīng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟金融特點走出一條符合自身規(guī)律的城鎮(zhèn)化之路。

鐵嶺市金融措施

一、鐵嶺市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化水平不斷提升，但仍低于全國全省平均水平

近年來，鐵嶺市堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，雙輪驅(qū)動，三業(yè)并舉，城鎮(zhèn)化已步入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，更是進入了著力破解城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)一體化新格局的關(guān)鍵時期。城鎮(zhèn)規(guī)模逐步壯大，城鎮(zhèn)人口顯著增加，2015年鐵嶺市城鎮(zhèn)化率達到47.5%，比2013年、2014年分別提高了3.16和5.34個百分點，但鐵嶺市當前這一指標值仍低于全國51.27%和遼寧省62.5%的水平。

（二）城鎮(zhèn)化水平地區(qū)間不平衡，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣約束全市城鎮(zhèn)化率上升

鐵嶺市作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，鄉(xiāng)村范圍廣，農(nóng)業(yè)人口占全市總?cè)丝诒戎剡_到66.8%。城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力較弱，地域結(jié)構(gòu)特征明顯，縣（市）區(qū)之間存在著很大的梯度。其中，鐵嶺縣、西豐縣、昌圖縣三個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣城鄉(xiāng)常住人口共計155萬，占全市城鄉(xiāng)常住人口比重高達55.3%，三縣城鎮(zhèn)化率分別低于全市水平9.29、19.44和22.74個百分點，嚴重制約了全市城鎮(zhèn)化率水平的提高。

（三）城鎮(zhèn)的集聚輻射能力較弱，建設(shè)資金普遍匱乏

一是經(jīng)濟輻射功能不強。全市57個建制鎮(zhèn)財政一般預(yù)算收入超過億元的僅為3個，占比僅5.2%，而57個建制鎮(zhèn)負債總額達到5億元，平均每鎮(zhèn)負債近890萬元，小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的最前沿，經(jīng)濟力量薄弱制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展的持續(xù)性，削弱了城鎮(zhèn)的輻射帶動作用和企業(yè)向城鎮(zhèn)的集聚。

（四）城鎮(zhèn)缺乏吸納人口的引力，人口聚集程度不高

由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏投入，工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和商貿(mào)業(yè)等產(chǎn)業(yè)支撐力不夠，造成城鎮(zhèn)吸納就業(yè)人口的聚集引力較低，特別是鐵嶺市城鎮(zhèn)從業(yè)人員中，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量僅占32%。因此，小城鎮(zhèn)提供的就業(yè)機會不足以吸納大批的農(nóng)村剩余勞動力。如全市57個建制鎮(zhèn)中鎮(zhèn)區(qū)人口超過萬人以上的僅有11個，占比19.3%；0.5萬人以下的鎮(zhèn)39個，占比68.4%，0.2萬人以上的鎮(zhèn)12個，占比21.1%，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模較小的占比較大，占比近70%。

（五）土地緊缺構(gòu)成城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的障礙

在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，各鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模急需擴張，而經(jīng)省、市、縣層層分解后落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用建設(shè)用地指標遠未能滿足發(fā)展需求。諸多重點項目因無用地指標而無法立項，致使項目或流失外地，已深度影響到鐵嶺市城鎮(zhèn)化進程。

二、鐵嶺市金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的主要問題

（一）金融機構(gòu)信貸政策缺乏明確的城鎮(zhèn)化導(dǎo)向

城鎮(zhèn)化是當前乃至今后我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長期重點內(nèi)容，但金融機構(gòu)尚未形成一個清晰、持續(xù)的支持城鎮(zhèn)化思路，將自身經(jīng)營較好地融入到城鎮(zhèn)化建設(shè)的各個環(huán)節(jié)當中，城鎮(zhèn)化進程面臨嚴重的金融約束，投入的金融資源對城鎮(zhèn)化支持作用不明顯，特別是在有效解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及中小企業(yè)信貸投入問題方面，創(chuàng)新動力不足，制約了城鎮(zhèn)化進程的推進與農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。

（二）城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投資存在明顯的結(jié)構(gòu)性差異

由于鐵嶺市長期推行“工業(yè)立市”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財政資金投入主要集中于城市，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對城市滯后，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。推進城鎮(zhèn)化進程必須首先加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)，改善農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)條件，而投入資金不足造成農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長十分緩慢。

（三）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展使農(nóng)村信貸需求呈現(xiàn)新變化

一是資金需求量增大。二是資金需求長期化明顯。三是資金需求點增多。四是貸款方式呈多樣化需求。

（四）中小企業(yè)信貸發(fā)展緩慢。中小企業(yè)是城鎮(zhèn)吸收農(nóng)村勞動力就業(yè)是主渠道，但中小企業(yè)發(fā)展長期受到信貸約束的影響。一是信用缺失。二是產(chǎn)權(quán)障礙。三是經(jīng)營穩(wěn)定性較低。四、融資需求多樣化。

三、鐵嶺市單戶城鎮(zhèn)化的金融創(chuàng)新研究

（一）單戶城鎮(zhèn)化工作介紹

1、單戶城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

即鼓勵農(nóng)戶以戶為單位，在完全自愿的前提下，保留原有耕地承包經(jīng)營權(quán)，以農(nóng)村住宅和宅基地置換鐵嶺新城的住房。同時，通過就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等制度創(chuàng)新和公共服務(wù)平臺建設(shè)，促進基本公共服務(wù)均等化，完成農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

2、單戶城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容

一是遷居置換對象。二是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方法。三是單戶城鎮(zhèn)化實施區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)方案。

3、單戶城鎮(zhèn)化的主要運作模式

一是遷居置換工作流程。二是動遷資金運作模式。

（二）單戶城鎮(zhèn)化試點資金需求

1、政府動遷資金

以試點鐵嶺縣為例，動遷目標戶數(shù)10000戶，戶均動遷資金30萬元，共計需要資金30億元。鐵嶺縣試點要求做到期房和現(xiàn)房安置相結(jié)合，現(xiàn)房需要政府出資先期購買，期房需政府出資建設(shè)，如新區(qū)將啟動50萬平方米一期期房建設(shè)工程，動遷資金的使用主要體現(xiàn)在購房和建房兩個方面。

2、提高動遷農(nóng)戶新區(qū)購房能力需要信貸支持

《方案》中規(guī)定：若農(nóng)戶置換凡河新區(qū)的住房面積較大，在置換時可根據(jù)實際情況允許分戶，購房不足款項按照市場價格補足。動遷農(nóng)戶購房不足款項無力承擔(dān)的部分需要得到銀行的住房信貸支持。

3、農(nóng)戶進城創(chuàng)業(yè)資金

鐵嶺縣單戶城鎮(zhèn)化有關(guān)政策已規(guī)定：房屋產(chǎn)權(quán)置換遷居到新區(qū)的農(nóng)戶可享受5萬元（不超過2年）的創(chuàng)業(yè)貼息貸款。但在調(diào)查中顯示，部分農(nóng)戶由于多年來開展多種經(jīng)營，具備在新區(qū)創(chuàng)業(yè)的動機和基礎(chǔ)條件，需要大額、長期的信貸支持；部分農(nóng)戶由于僅從事傳統(tǒng)種植業(yè)，嚴重缺乏在新區(qū)創(chuàng)新的技能和物質(zhì)基礎(chǔ)，需要長期的低成本的信貸支持。

4、土地流轉(zhuǎn)的信貸支持

遷居農(nóng)戶原有承包土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)區(qū)域土地規(guī)模經(jīng)營，需要信貸支持，一方面保障遷居農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益，另一方面助推試點地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益，進一步推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，為試點工作經(jīng)驗推廣發(fā)揮良好示范效應(yīng)。

（三）政府部門的配套工作措施

1、成立專門機構(gòu)負責(zé)融資工作。

政府部門需成立國有性質(zhì)的專門資產(chǎn)運營管理機構(gòu)（或指定機構(gòu)）代表政府管理單戶城鎮(zhèn)化土地與資金的運營，作為單戶城鎮(zhèn)化資金需求方與銀行進行信貸對接。該機構(gòu)的一切經(jīng)營活動均在企業(yè)框架下進行，按照政府單戶城鎮(zhèn)化規(guī)劃合規(guī)操作農(nóng)戶房產(chǎn)置換、城鄉(xiāng)土地指標增減掛鉤帶來的土地增值收益，并在項目資本金充足水平等指標上上達到銀行信貸要求。

2、政府部門保證充分的信息批露

一是土地管理部門應(yīng)將土地增減掛鉤項目現(xiàn)場勘查、組卷報批、規(guī)劃實施、土地指標置換和置換建設(shè)用地掛牌轉(zhuǎn)讓出售等工作情況及時向金融機構(gòu)批露。二是縣政府住房置換和回遷安置部門須將農(nóng)民置換住房情況摸底調(diào)查情況、住房置換細則、房屋拆遷及土地復(fù)墾、復(fù)墾后土地管理以及回遷房源落實和實際需求情況及時向金融機構(gòu)說明。三是財政部門須向金融機構(gòu)及時批露置換項目的資金安排、土地收益和資金需求情況。

3、完善資金風(fēng)險分擔(dān)補償機制

一是引導(dǎo)有實力的擔(dān)保機構(gòu)提供信貸擔(dān)保和聯(lián)保，以此提高項目與銀行信貸資金對接的額度和抗風(fēng)險性。二是政府部門應(yīng)建立專項風(fēng)險補嘗基金，用于降低無法預(yù)估因素帶來的資金風(fēng)險。三是政府提供信用承諾，以政府信用為銀行信貸資金的償還提供保證。如政府可承諾單戶城鎮(zhèn)化土地置換收益可優(yōu)先償還銀行貸款，土地收益賬戶可協(xié)議由貸款銀行指定方鎖定、監(jiān)督。

（四）金融信貸支持措施

1、金融機構(gòu)通過政府融資平臺貸款支持單戶城鎮(zhèn)化

金融機構(gòu)向向單戶城鎮(zhèn)化專門資產(chǎn)運營管理機構(gòu)（或指定機構(gòu)）發(fā)放信用貸款或抵押貸款，信用貸款以政府信用為保證，抵押貸款以政府部門相關(guān)資產(chǎn)為抵押獲得銀行貸款，資金用于單戶城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源的購買、安置房源的建設(shè)和貨幣化安置。

2、金融機構(gòu)發(fā)放土地儲備整理貸款

土地儲備整理貸款應(yīng)要求土地收儲項目負債率不高于10%、償債率不高于100%、債務(wù)率不高于15%，區(qū)域最高融資額度應(yīng)大于申請貸款本息合計；項目承貸主體上年末、近期月份及融資前后資產(chǎn)負債率應(yīng)不高于80%；縣級項目項目資本金最低為項目總投資的35%；具有明確的第二還款來源，擔(dān)保公司（如遼寧政融擔(dān)保公司）擔(dān)保或提供全額抵押擔(dān)保；所收儲的農(nóng)用地或農(nóng)村建設(shè)用地必須有省政府批準的土地指標（增減掛鉤指標）。

3、創(chuàng)新信貸方式，設(shè)計發(fā)放土地指標未來收益權(quán)質(zhì)抵押貸款

單戶城鎮(zhèn)化遷居安置成本將由未來土地置換收益彌補，金融機構(gòu)可設(shè)計開發(fā)以土地儲備指標未來收益權(quán)作為質(zhì)抵押方式的信貸產(chǎn)品。一是由于土地指標、規(guī)劃中的土地因未確權(quán)而不能用于抵押，可探索先質(zhì)押后抵押的方式即政府部門將用土指標質(zhì)押給金融機構(gòu)，獲得貸款，待騰空的農(nóng)村土地指標轉(zhuǎn)化為新區(qū)建設(shè)用土指標，形成實際規(guī)劃地塊并確權(quán)后，轉(zhuǎn)質(zhì)押信貸方式為抵押方式。二是為提高土地指標未來收益權(quán)質(zhì)抵押貸款這一創(chuàng)新方式的可行性。三是此項信貸方式創(chuàng)新中質(zhì)押階段土地指標所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，提高了國土部門在隨后土地規(guī)劃運作中的復(fù)雜性。

4、成立物權(quán)融資公司，以土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新來提高遷居農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)效能

公司作為農(nóng)戶與銀行間融資服務(wù)的平臺，以承接農(nóng)戶提供土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，設(shè)立土地收益保證貸款保證金，在農(nóng)戶無法按期歸還貸款本息時，用保證金償還銀行貸款本息，并將土地承包經(jīng)營權(quán)掛牌轉(zhuǎn)包，所獲收益補充保證金支出。

5、拓寬融資渠道，發(fā)行區(qū)域土地債券

土地儲備開發(fā)貸款是銀行信貸介入較為困難的階段，因此應(yīng)探索直接融資方式，發(fā)行土地債券，即地區(qū)土地儲備中心以土地為抵、押物，發(fā)行信托類債券，委托擔(dān)保公司提供但保，由銀行承擔(dān)銷售，信托公司代為募集，募集成功后，資金將以信托貸款的方式指定投向土地儲備中心。