養老服務發展的三重困惑及化解機制

張 琪 張 琳

(首都經濟貿易大學勞動經濟學院，北京 100070)

養老服務發展的三重困惑及化解機制

張 琪 張 琳

(首都經濟貿易大學勞動經濟學院，北京 100070)

人口老齡化；養老服務；困惑；化解機制

全社會一直在努力構建一個全方位的養老服務體系，營造一個具有多樣化的養老模式。然而，處于發展中的養老方式和養老服務，無論從理論視角看，還是從實踐視角分析，尚存在基本界定不清晰、基本需求不清楚等困惑和難題。本文對養老服務發展的三重困惑及化解機制進行綜述。

1 人口老齡化與養老服務需求

2000年第五次全國人口普查數據〔1〕顯示，我國60歲及以上老年人口占總人口的比重已達到10.5%。截至2014年底，我國60歲以上老年人口已經達到2.12億，占總人口的15.5%(全國老齡工作委員會)，比2000年上升5%〔2〕。未來一段時間里，我國的人口老齡化趨勢將進一步加強，并呈現出高齡化、失能化、家庭空巢化等一系列的問題。

受傳統家庭觀念的影響，目前我國養老方式依然以家庭養老為主，而在計劃生育形成的4-2-1的家庭結構下，家庭養老的功能逐步弱化，同時，高齡化趨勢下老年人身體功能下降，自理能力弱化，生活照料和日常護理需求加大，增加了家庭的養老負擔，也難以滿足老年人的養老服務需求。因此，在老年人養老需求數量和質量需求提升的情況下，需要突破原有的家庭養老模式，建立多樣化的適應老年人養老需求的養老方式，以彌補家庭養老的不足。目前我國社會化的養老服務體系與養老服務需求之間還存在較大的差距。因此，亟需理順我國養老服務發展的思路，明確養老服務發展過程中存在的問題，建立更加完善的養老服務體系，滿足老年人多元化的養老服務需求。

2 老年人養老服務遇到三重困惑

2.1第一重困惑：誰提供養老 隨著經濟社會的不斷發展，老年人的養老需求呈現出多樣化、多層次的特征。在人口老齡化不斷推進的現實情況下，養老到底是誰的責任，老年人自己，子女，還是社會的責任，這個責任強調的是養老經濟資源的責任還是照料服務的責任，是首先需要明確的。

2.1.1養老到底是誰的責任 從目前養老格局的構建看，政府、社會、家庭等養老主體均在不斷發揮自身優勢，承擔一定的養老責任。但從理論上看，養老到底是誰的責任界定并不是很清晰，在養兒防老、養老靠政府、養老靠社會、養老靠自我的爭議中，家庭、政府、社會和個人責任隨著時代變化、觀念變化，發生了認識偏差并引發了各種爭議。

在養兒防老方面，傳統社會中家庭擔負著養老的全部責任，包括經濟支持與生活照料。隨著獨生子女的逐漸增多，養兒防老的家庭功能受到沖擊，由于政府和社會養老的強化，家庭責任缺失的狀況時有發生，而家庭所具有的情感慰藉等功能又是其他任何主體無法替代的，這也是新修訂的《老年人保障法》明確子女和家庭義務的重要原因。在養老靠政府方面，政府開始加大自身養老責任建設，從制度到實踐為養老發展提供了多方面的支持，在社會養老服務體系建設過程的各個環節都有所參與，老年人對政府政策存在認知局限，政府政策與老年人的實際需求之間不完全一致，這就形成了政府能力和責任限度的爭議。在養老靠社會方面，政府面臨著服務效率低的問題，希望通過社會化的市場運作提高養老服務效率，但市場是以交易為基礎的，社會如何提供可及性的、滿足老年人需求的養老服務又涉及社會參與養老服務的責任問題。在養老格局構建中，盡管目前對政府、家庭和社會責任的重要性及社會化的發展方向基本能夠達成共識，但也僅限于家庭養老難以為繼，政府和社會責任可以彌補家庭養老的不足。

2.1.2社會化養老由誰提供 從居家養老到社區養老、機構養老，社會化的養老方式逐步深入，涉及多種多樣的養老服務和養老產品。這些養老服務和產品究竟應該是政府提供，還是市場提供，對于養老服務和產品的供給主體，究竟是政府的責任還是市場的責任。

在我國目前的養老方式和養老服務提供中，政府承擔了重要的責任。表現為在推進居家養老服務中，政府提供了資金支持，通過購買服務以滿足老年人生活照顧需求；在機構養老建設中，能夠充分滿足老年人需求的大部分都是由政府進行相關扶持的機構。政府在養老方式和服務的建設過程中，各個環節都有所參與，對于人們的養老問題是“一肩挑”。政府作為管理者，具有統籌性和強制性，應該從更高的角度、更遠的視角來對待養老服務的發展，而不是集眾多責任于一身，充當保姆的角色，同時還應切實確保各項政策實施到位，保證養老政策能夠起到應有的效用。政府更大的責任在于主導養老服務的發展方向，以民間組織和市場企業為實施主體，推動養老服務的市場化和多元化，在承擔民眾基本養老的基礎上，提倡自我養老和互助養老，最終實現社會化養老。當然，推進養老服務社會化，也絕不意味著減少政府的責任，更不是不承擔責任，而是在各個環節中將責任明確界定和分擔，聯合社會力量，合力推動和共建社會化養老服務體系。

2.2第二重困惑：為誰提供養老

2.2.1誰是政府購買服務的目標群體 理論上說養老服務的服務對象應是面向所有老年人，是老年人群理應共同享受的福利，應該體現普惠和全面關懷的理念，讓公民老有所養、老有所醫，擁有無憂的晚年生活。但平等公平的養老服務并不意味著平均主義，在目前養老服務資源有限性和養老需求不斷增長的矛盾情況下必須明確為誰提供養老服務的問題。目前各地區根據老年人的需求提供了種類頗多的養老服務，尤其是生活照料服務上已形成了初步的體系。以居家養老為例，不僅創辦了日間照料室、托老所，還制定優惠政策，通過政府購買服務的方式，使老年人在家就能獲得各種服務，從基本生活照顧到精神慰藉都有所涉及。一般來說，老年人由于身體狀況、自我認知等方面的不同會面臨一系列的差異，對養老服務的需求也相應存在差異。同時，受制于經濟社會發展及養老需求和習慣的差異，老年人呈現多樣化、不同層次的養老需求。其中，身體差異是必然要考慮的條件，但目前對身體狀況的判定標準及相應的服務需求界定不清，大多數政策提供單純與年齡掛鉤，使得老年人不同需求無法得到切實的保障。

養老供給應該以老年人的特定需求為劃分標準，針對不同老年人的特點，按照相應的標準制定相應的政策，單純以客觀存在的某些條件作為劃分標準，其服務對象的分類與標準界定有待完善。

2.2.2誰是機構養老的目標群體 通常情況下，政府通過政策和財政支持提供公共物品滿足老年人的基本養老需求，而針對特殊老年群體往往會通過社會化服務為這類群體提供個性化服務。

傳統的機構養老面對的人群主要是“三無”老人(即無勞動能力、無生活來源、無法定義務贍養人或者扶養人的孤寡老人)，政府提供老年福利服務，以生活照料和醫療護理為主，帶有社會救助的性質。隨著經濟社會的發展，老年人生活方式和養老觀念的轉變，對機構養老認識有所轉變，需求增加。

目前大部分機構養老對入住條件和服務對象沒有明確限定。部分養老機構在收住服務對象時，更多地運用市場法則和市場定位，單純以支付能力為標準，致使許多確實急需機構長期照料和護理的老年人因機構養老數量或經費限制被排除在外，養老機構服務對象的市場化定位與最脆弱的老年人支付能力不足之間的矛盾不斷加劇。正是由于對機構養老的定位不準確，對入住條件沒有限制，加之公辦養老機構的設備齊全、價格相對低廉，從而導致公辦養老機構數量與床位供不應求，而其他性質的養老機構卻門可羅雀。

因此，只有明確政府購買服務和機構養老的服務對象，確定有限的養老資源到底為誰服務，通過先關注特殊人群的保障，然后逐步全面惠及，循序漸進、不斷縮小各人群間的福利差距，滿足多樣化的老年需求，才能達到普遍覆蓋之下的重點關注，實現公平的目標。

2.3第三重困惑：提供什么樣的養老

2.3.1養老服務和產品的屬性是什么 隨著社會的發展、老年需求的擴大，社會化養老不僅包括政府提供的養老內容，還涉及家庭和個人自身參與購買的市場化的養老服務和養老產品。作為適應養老消費需求而誕生的養老服務和產品，究竟是公共產品還是私人產品？如何區分這兩種屬性，并以此明確提供主體非常必要。

從理論上看，與私人產品相比較，效用的不可分割性、消費的非競爭性和收益的非排他性是公共產品的3個顯著特征。從實踐上看，基本養老金是滿足這3個特征的，即保障效果是不可分割的、是囊括了所有人的、也是所有人可以使用的，同時還有一定的強制性，反映了基本社會養老保障應由國家、政府作為主體來提供，堅持政府主導、社會共享的原則。從這方面講，養老靠政府是正確的，其真實的意思是政府通過養老保險制度為所有老年人提供經濟保障責任。隨著社會的發展、老年需求的擴大，現代的養老服務產品在養老經濟保障基礎上，開始關注養老服務保障，作為適應養老消費需求而誕生的新產品，其屬性如何界定關系到養老生活質量問題。有人說，養老服務產品的收益歸老年人，其成本也應由受益人承擔，明顯具有私人產品屬性；也有人說，隨身體狀況而產生的養老服務需求具有普遍性，政府可以視經濟發展能力承擔部分責任。

實際上，養老服務和產品可以分為三類：福利性、公益性和營利性。福利性養老服務和產品屬于純公共產品，由政府來提供；公益性養老服務和產品屬于準公共產品，由政府和社會共同提供；而營利性養老服務和產品屬于私人產品，應由市場來提供。但目前所提供的養老服務和產品大都比較混雜，對養老服務的屬性沒有準確區別，從而對于提供什么樣的養老服務和產品界定不清，想要支持什么和發展什么不是很清晰。

養老服務和產品的雙重屬性，決定了養老服務和產品能夠在保障人們老年基本生活的基礎上，滿足老年人更高層次、更多元化的需求，反映出我國政府和市場在養老服務中的責任分擔和相互補充，更符合我國社會主義市場經濟的發展趨勢。同時在未來的發展中，養老服務和產品的私人屬性還會發揮更大的作用，把養老服務和產品形成產業，與國家的經濟發展相結合考慮，使養老服務產業成為市場體系中的重要組成部分。

2.3.2養老服務和產品包含內容 目前的養老服務供給僅停留在簡單的大眾化生活服務上，缺乏專業化和針對性的服務內容，康復護理、醫療保健、精神慰藉等服務得不到保障，養老服務的供給在很大程度上與老年人養老需求不匹配，急需以老年人養老需求為導向，明確養老服務的發展重點，提高養老服務資源的利用效率。

在養老產品方面，總體上來看，由于服務對象在經濟收入、自理能力狀況、疾病狀況、家庭子女數方面的差異，對養老產品的需求也會有所不同。然而從目前養老產品的市場供給來看，養老產品的針對性、可及性都難以滿足不同老年群體的需求，因此需要對老年產業進行扶持，進而實現養老產品的供給最大程度滿足老年人的養老需求。

總之，養老服務和產品供給的最終目的是在保障老年基本生活的基礎上，滿足老年人更高層次、更多元化的需求。在養老事業發展過程中，必須在明確養老服務屬性的同時，進一步根據老年人不同層次的需求，提供內容多樣、層次豐富的養老服務。

3 老年人養老服務困惑的化解機制

3.1重視頂層設計，加快政府老齡體制建設 目前，處理老年問題的政策種類繁多，但這并未能真正解決老年人在養老中遇到的種種問題；相反，正是由于各地區政策不統一，造成政策的“碎片化”，地區分割嚴重，各個政策之間的銜接性不足，難以形成系統，加之政策本身的制定層次偏低，造成其強制性不足、科學性有待驗證，因此，在實施過程中的效果并不理想。在這種狀況下，政府需要重新審視原有制度，結合自身實力，綜合考慮我國應對老年問題的現實條件，重點關注老年人的養老保障制度設計。

老年人的基本需求主要包括養老、醫療及生活照料三類，因此，在制度設計過程中，要立足于制度的長期性與可持續發展性。一方面，要以滿足這三大需求為目標，結合各地的實踐經驗，從政府層面研究制定統一的政策措施，并要切實保證制度本身的可操作性；另一方面，要對原有制度進行整合，保留原有制度中的可供借鑒的部分，強化制度的統一性，突出老年人基本民生保障，并在此基礎上進行改進，充分做到“保基本、廣覆蓋”。此外，政府在具體的制度設計過程中還要對老年人的不同情況按照貧困、疾病、失能等進行歸類，使基本制度建設在實施中也能夠保證有重點，實現制度自身的長期均衡與有效運行，為形成合理化的養老格局創造條件。

3.2加強理論研究，指導養老服務體系規劃與實踐 隨著城市化進程的加快及社會管理改革的發展，我國養老方式、養老需求開始面臨一系列新問題。我國有關養老問題研究主要集中在以下幾個方面：養老政策、養老資金、養老受眾、養老方式、養老社區服務組織、老年護理技術和設施、權責法規。養老政策作為制度層面的研究，屬于養老問題的頂層設計，已在上一部分進行了說明，而對養老資金、養老方式、養老機構社區組織、養老權責法規的相關研究，需要借助各方專家的力量進行深入探討；此外，養老受眾、養老護理技術設施則要借助民間智庫加以研究〔3〕。

3.3明確各方責任，建立協調共擔的養老機制 政府應該發揮主導作用，制定總體的發展規劃，出臺相關的扶持政策，重點關注特殊困難老年人群的特殊養老服務需求，保證每個人都能享有基本的養老服務；政府應該通過政策引導創造一個公平、公正的市場競爭環境，激發社會參與的動力，有效引導多樣化的社會力量參與養老，逐步使社會力量成為養老服務業的主體；除此之外，家庭作為“孝”文化傳承的場域，應該充分調動其積極性，發揮家庭在生活護理、親情關愛、精神慰藉等方面的獨特作用。只有通過政府、家庭和社會的相互合作，才能更好地發展多樣化的養老方式，提高老年人的生活質量〔4〕。

同時，社會化的養老包括雙重屬性，既有公共物品的部分，也有私人物品的部分，因此，社會化養老的推進需要由單一供給模式向多元供給模式的轉變，通過政府與市場的責任共擔，明確各自的責任定位，提供高效的公共物品和私人物品，滿足不同層次的需求。

一般而言，老年人需要而市場無法有效提供的產品或服務，政府應該充分擔負起相應的責任，為老年服務提供便利；對于老年人有需求，市場有供給但認同度不高的服務或產品，政府應該通過政策引導或財政支持，盡可能保證市場能夠提供滿足老年人需求的養老產品和服務；對于老年人有需求且市場能夠充分保證供給的養老產品和服務，政府則需要建立監管機制，通過市場化的競爭提高養老服務水平。總之，養老服務的完善需要政府引導，市場化運作，非營利組織、企業等參與，通過各種養老資源的組合，建立在政府引導下，社會力量多方面參與，以家庭為堅強后盾的社會化的養老模式。

3.4界定服務對象，提供多樣化分層次的養老方式 首先，需要注重多樣分層，提升服務質量。老年人關注自身養老生活、提高生活質量的觀念日漸增強，需求更加廣泛全面，在年齡、地域、健康狀況、經濟情況及生活狀況差異的情況下，老年人的需求呈現出多樣化的特點。其次，需要明確服務對象，提高服務有效性。政府應當通過不定期調查，及時準確了解相應時期不同老年群體的不同需求，對不同養老方式下的服務對象進行科學化、多層次的分類，從而有針對性地規劃養老服務細化項目。

基于對服務對象的科學定位,可以選擇無償、低償、有償相結合的多種方法，提供差異化的服務。對殘疾老年人、經濟困難老年人及高齡老年人，采用無償為主，低償、有償為輔的福利化服務方式，應在經濟條件允許的范圍內，改善其居住條件并盡可能地保證他們能夠進入公立養老服務機構養老，保證他們能夠享受無償的養老服務；對于工薪階層收入的老年人群體，主要實行低償為主，輔助無償和有償的社會化和市場化服務，通過政府購買服務等方式，切實保障他們的晚年生活；對于那些經濟條件相對較好、收入較高的老年群體，主要實行有償為主，輔之以低償、無償的市場化和社會化的服務方式。

3.5抓住重點問題，加快社會化養老服務體系構建 首先要重點推進居家服務和社區照顧，完善服務水平。居家養老仍然是最主要的養老方式。居家養老的一個重要基礎是依托于社區，因此，必須重點推進居家和社區養老服務。不斷整合社區養老服務的多元化參與主體，積極發揮基層政府的作用，調動社會各方力量，依據老年人的需求，不斷加快創新養老服務，增強養老服務資源的合力。同時，依照“全面關懷”的理念，構建包括老年生活照料、健康保障、精神慰藉的 “三元體系”，根據社區老年人的不同需求分析，優化不同機構和工作人員的分工機制，提供多層次多樣化的服務，選擇需求最緊迫、最緊急和最重要的內容，優化服務重點。其次要分類推進養老機構建設，優化養老服務體系。居家和社區養老并不能完全滿足不同類別的老年人養老需求，因此應提供多樣化的機構養老模式，準確定位多樣化的養老機構及其運作模式，推進供養型、養護型、醫護型養老設施建設，進一步完善機構養老的定位；重點解決好服務標準化和服務質量問題，制定崗位服務標準和操作規范，不斷增強專業培訓，特別是養老照護服務等專業技能培訓，不斷提高養老服務人員的專業水平。

1孟慶平.人口老齡化與中國養老保險制度改革〔J〕.山東財政學院學報2007；19(3)：19-24.

2劉曉梅.我國社會養老服務面臨的形勢及路徑選擇〔J〕.人口研究,2012;36(5):104-12.

3任 遠,駱 軍,王 皎,等.關于養老問題的科學研究方式探討〔J〕.延邊黨校學報,2013;29(5):57-61.

4董紅亞.中國政府養老服務發展歷程及經驗啟示〔J〕.人口與發展,2010;16(5):83-7.

首都經濟貿易大學博士研究生學術新人計劃項目(17CUEB003)

張 琳(1989-)，女，博士，主要從事勞動經濟和社會保障研究。

張 琪(1962-)，女，教授，博士生導師，主要從事就業和社會保障研究。

D669.6

A

1005-9202(2017)20-5183-04；

10.3969/j.issn.1005-9202.2017.20.105

〔2016-05-12修回〕

(編輯 王一涵)