常州市禮嘉鎮“三集中”的過程及動力機制

郭紫雨

(南京大學 建筑與城市規劃學院 城市規劃系，江蘇 南京 210093)

?

常州市禮嘉鎮“三集中”的過程及動力機制

郭紫雨

(南京大學 建筑與城市規劃學院 城市規劃系，江蘇 南京 210093)

以常州市禮嘉鎮為例，對蘇南鄉村地區“三集中”策略的推進過程和成效進行了回顧與總結。研究發現，禮嘉鎮的工業向園區集中在一段熱潮之后遭遇瓶頸，農業向規模經營集中穩步推進，居住向城鎮集中仍有較大潛力。繼而通過政府引導調控的拉力與自下而上的推力兩個層面探討了“三集中”過程的動力機制，并基于禮嘉鎮所面臨的問題，從適時適度、產業支撐、“鄉村增長聯盟”三個層面提出了提升“三集中”策略的建議。

蘇南； 鄉村地區； 三集中； 過程； 動力機制

蘇南地區的鄉村經濟發展模式被稱為“蘇南模式”，其主要特征是以鄉鎮政府為主導、集體經濟和鄉鎮企業為核心的鄉村工業化。蘇南鄉鎮企業依附于鄉村社區，通過“三就地”的方式利用鄉村資源，成功實現了鄉村土地資源、勞動力資源的“自我資本化”[1]，找到一條自下而上的工業化路徑。90年代后，宏觀經濟環境的變化、經濟多元化的沖擊以及自身制度上的缺陷使得蘇南模式一度陷入困境[2]。鄉鎮企業的產權制度改革后，蘇南模式不斷向內外資多元驅動的“新蘇南模式”轉型，逐步走出困境。與此同時，“三集中”策略被提出，以工業向園區集中，改變“村村點火，戶戶冒煙”的分散化工業布局方式；以居住向城鎮集中，改變“離土不離鄉”的職住分離狀況；以農業向適度規模化經營集中，改變“小農式”耕作傳統。工業、農業、居住空間從“三位一體”向“三集中”的轉變，是通過集中發展提升集聚效應、改善城鄉環境、促進農業現代化，實現工業化與城鎮化的良性互動，并重構鄉村地區發展格局的重要手段。

“三集中”為蘇南鄉村地區的工業化和城鎮化帶來根本性改變，推進了農村地區工業集約化、農業規模化、農村城市化、農民市民化的進程[3]。但在“三集中”實施過程中也出現了反對的聲音，農村集中居住社區建設以及小城鎮工業集聚能力受到了質疑[4]。“三集中”在經歷了一段高潮后已逐步被淡化。新型城鎮化背景下，蘇南地區需要進一步提升城鎮化與工業化的質量，有必要對空間問題進行深入研究，使空間的發展能支撐起全面轉型。本文以常州市禮嘉鎮為樣本，研究“三集中”的過程與效果，旨在客觀的認知基礎上，分析其內在機制并對其提出提升和改進的建議。

1 案例地區簡況

常州市禮嘉鎮位于武進區東南翼，與武進主城區相鄰，是典型的蘇南模式工業化地區。禮嘉鎮工業化與城鎮化發展的歷程與蘇南模式的形成與演變具有高度的一致性。1958年，禮嘉鎮的產業結構為“一三二”，農業經濟占據絕對主導，此時社隊工業開始起步。到1978年，產業結構演變為“一二三”，鄉村工業化進入加速階段，工業所占比重逐步上升。1985年起，轉為“二一三”的結構，伴隨著第三產業發展的增速在十年后形成“二三一”產業結構。2015年，禮嘉鎮地區生產總值達到836 442萬元，人均地區生產總值為128 407元，禮嘉鎮的工業總產值與銷售總額均突破200億元。目前，禮嘉鎮三次產業占比依次為2.98%、59.95%、37.07%，“二三一”的產業結構中工業主導地位較突出。根據各項指標判斷，禮嘉鎮已經進入了錢納里工業化階段理論中的工業化后期的發展階段。禮嘉鎮的機械工業、輕工業、電子工業及船舶修造業等支柱產業發展突出，是國內二類工業品(制冷器材和箱包包裝面料)的最大生產基地，擁有“雨具之鄉”等名號。

工業發展為禮嘉鎮吸引了大量的外來人口，目前禮嘉鎮常住人口約為8.8萬人，其中外來人口數量已經接近總數的45%，外來人口維持了禮嘉鎮發展的人口紅利。盡管城鎮化率已經超過了60%(按照非農人口計算)，禮嘉鎮的城鎮建設和基礎設施配套仍然處于較低的水平，農村則因本地人口大量外流而出現衰敗跡象，城鎮與農村的發展質量亟須提升。

2 禮嘉鎮“三集中”過程及效果

在區域層面的“三集中”過程中，鄉鎮撤并成為實現資源集中化整合的重要手段，禮嘉鎮先后合并了坂上、政平兩個集鎮。由于作為獨立鄉鎮的坂上和政平也曾分別推進“三集中”，本文的研究涵蓋了鄉鎮撤并前的部分內容。

2.1 工業向園區集中

禮嘉鎮“三集中”的推進始于工業，旨在將工業經濟的可持續發展和小城鎮的建設逐步進行結合。1994年，坂上和政平分別建立了工業集中區并逐步引導本地企業入駐，到2007年分別達到28.56和9.57 hm2的規模，入駐企業分別為35和14家。禮嘉工業集中區于1998年啟動建設，2000年經過再次規劃認證，達到580 hm2的用地規模；2007年進區企業169家，2016年達到220家左右。集中區內辟有常發和百興兩個特色園區，以本地龍頭企業常發集團和百興集團為主導建設農機裝備制造基地和塑料制品基地。可以說，在禮嘉鎮工業集中的前期，集中區的建設取得突破性進展，政府通過各項優惠政策吸引了大批企業集中發展，進一步形成較高規模經濟和集聚效應。

小城鎮工業集中區優惠政策和配套設施的吸引力相對有限，禮嘉鎮的工業集中區基本上吸引的都是本地企業，且其對本地企業的吸引力也顯得后勁不足。近十年間，新增工業企業入園率不高，用地擴張無序蔓延的態勢較為嚴重。鄉村集體用地仍在充當著工業化的土地紅利，較低的用地成本、相對簡化的手續、大量可用于外來職工居住的民宅及企業與村集體間的內部交易都為企業節約了成本，使其可能消極應對“向園區集中”。在此情況下，禮嘉鎮工業用地在城鄉建設用地中的占比已達到69%(集體用地約占工業用地的53%)，嚴重超過了小城鎮規劃建設的控制指標。無序蔓延的鄉村用地造成禮嘉鎮工業用地效益不高，地均工業增加值與武進城區、開發區存在明顯差距。工業經濟的集約化水平難以突破，仍維持較為粗放的工業化方式，“工業向園區集中”已經到達瓶頸。

2.2 農業向規模經營集中

禮嘉鎮氣候土壤條件優越，農業發展基礎良好，農產品種類豐富且質量較高。2015年，禮嘉鎮農林牧漁總產值41 123萬元，糧食種植、水果種植、養殖業等的產量和效益穩步提升。禮嘉鎮農業向規模經營集中自下而上的推動力較強，目前約有27%的農村人口(本地戶籍)從事農業生產，全鎮重點專業戶超過300戶。責任田流轉是農業規模化經營的一種反映，禮嘉鎮的責任田流轉率高于武進區平均水平。通過種植能手帶動全村共同發展特色農產品的種植，建立合作機制共同塑造農產品品牌，形成農業專業戶—專業合作社—專業村的農業規模經營的模式。禮嘉鎮已形成一批規模化、現代化的專業合作社和3個武進區“一村一品”專業村。

隨著農村人口的外流以及農地流轉等相關政策的完善，農業自下而上形成集中的意愿更加強烈，政府也適時對此加以引導和支持。近年來，禮嘉鎮政府大力推進國家級高標準農田、小麥水稻豐產方、收購運貯基地等項目建設，促進了農業的規模化發展。政府設立萬頃良田開發辦，作為組織主體通過積極與農業科研機構、農業強區建立合作，建設了占地近360 hm2的武南現代農業園，取得較高的綜合效益，并具有很大的發展潛力。

整體而言，禮嘉鎮農業向規模經營集中是一個循序漸進的過程，在農村人口外流的情況下，農民自發尋求規模經營，而政府對其加以恰當的引導，從而實現可持續性較高的集中。

2.3 居住向城鎮集中

居住向城鎮集中是指引導農村人口的居住向鎮區或農村集中居住社區轉移，是改變“離土不離鄉，進廠不進城”的居住模式，實現居住集中化和城鎮化的策略。目前，禮嘉鎮常住人口數約為8.8萬人，戶籍人口4.8萬人，其中包括相當數量的外流人口。禮嘉鎮戶籍人口住房基本為自建住房，僅有10%左右居住在拆遷安置房和自購商品房。按照非農人口計算，禮嘉鎮的城鎮化率約為59%，但實際居住在鎮區的人口占常住人口總數的比例僅為35%左右，人口居住的集中程度較低。

禮嘉鎮結合新農村建設小范圍地推進了農村集中居住區建設，2007年建東村建設了30戶的聯排別墅區，建設村先后建造了坂上花園和建設花園兩個安置性質的農民居住區，入駐213戶，達到全村的50%。與此同時，禮嘉鎮區進行房地產開發，于2004年開發入住禮嘉嘉苑，2007年起陸續開發嘉盛花園、百興家園等規模較大的商品樓盤。此外，鎮區還建有兩處拆遷安置房，主要用以安置工業集中區建設中的拆遷戶。2007年統計顯示，有800余戶居住在鎮區的商品房和安置房小區內，估計目前應在2 000戶左右。由于禮嘉鎮沒有開展撤村并點和大規模建設農村集中居住區建設，鎮區周邊的拆遷安置和購買商品房是人口居住集中的主要途徑，對本地鄉村人口集中的影響相對有限。外來人口僅有少部分在鎮區購買商品房，大多根據工作地點選擇就近居住，工業集中區內建有職工宿舍供園區內企業使用，而在鄉村工廠工作的職工一般以低廉的價格租住于民宅。

近年來，反對農村集中居住的人不在少數，認為這種方式違背了農民意愿，并造成負面社會效應。但禮嘉鎮的調研卻顯示，83%的被調查者能夠接受拆遷，其中70%左右的人希望拆遷后進入商品房或安置房居住。值得注意的是，52%的被調查者希望到鎮區居住，71%的人表示希望居住在多層或小高層住宅。由此可見，當前禮嘉鎮人口向城鎮集中的意愿較為強烈，鄉村居民普遍對于鄉村建設水平產生不滿，希望通過遷往鎮區以實現居住品質的改善。

3 “三集中”動力機制分析

3.1 “三集中”的成效與問題

對于禮嘉鎮而言，“三集中”的三類集中并非完全同步推進，政府對于工業集中的重視度相對更高且投入力度較大，而對于農業和人口的集中所采取的措施相對溫和。就現實效果看，禮嘉鎮工業集中在經歷一段高潮期后到達瓶頸，工業園區逐漸失去企業入駐的吸引力，而“小散亂”的鄉村工業用地蔓延難以遏制，工業經濟發展難以取得質量上的突破。在鄉村人口非農化轉移的背景下，在政府引導和農民自發組織下，農業逐步走上規模化經營道路，專業化合作社逐年增多，大型現代化農業園區的建設項目也得以順利推進，農業集中逐步迎來高潮。鎮政府對人口居住集中的推進主要集中在2007年前后，集中力度并不大，但鄉村衰落等原因使得鄉村人口產生較強烈地向鎮區集中的意愿，這也意味著人口的集中仍有較大空間。

“三集中”的實質是通過工業的集中實現集聚效益并帶動小城鎮的發展，通過人口的集中改善居住條件并促進人口城鎮化，通過規模化經營促進農業現代化，這3個過程是相輔相成、不可割裂的。“三集中”的最終目的是塑造一個兼具品質化的城鄉居住空間、高效益的工業空間及現代化的農業空間的功能互補的城鄉結合體。但就現狀來看，禮嘉鎮距離這一目標相去甚遠：鎮區工業集中區建設水平不高，產城融合度不高，小城鎮發展水平難以再上一個臺階；鄉村地區依舊維持低效的工業化，鄉村建設水平沒有明顯提升，本地人口正在大量外流，鄉村逐步走向衰退；城鄉之間的功能互補性不夠，城鄉資源利用的綜合效益比較有限。

3.2 “三集中”的動力機制——推力與拉力

由于集中的效果是由自上而下的政府調控引導，以及自下而上的村民、鄉鎮企業自發集中共同作用形成，可將之分別視作拉力與推力(本文中的推力是指鄉村地區各主體對集中的正面推動，而非對于集中過程的排斥，本研究暫未對推力為負的情況進行詳細探討)。在分散度極高的既有格局下，集中的拉力與推力不可能源源不斷。政府調控與引導作用的范圍和力度是有限的，在園區的配套建設和征地等方面難以維持持續的高投入，且正如投入存在邊際效益遞減的問題。村民和鄉鎮企業等自發集中的推力則受到來自鄉村的社會文化因素和發展的經濟成本因素等的影響和制約。

隨著集中的推進以及外界環境的變化，推力和拉力都會在一定的范圍內波動變化。當推力與拉力實現耦合的時候，集中的效果將非常明顯；而當拉力較大但推力較小的時候，拉力的效果就將大打折扣，反之亦然。政府作為拉力的主要來源，需要根據不同層面推力的情況，調節拉力的分配和作用方式。一方面，要分配好拉力在“三集中”中的投入，將“三集中”的推進相互結合起來；另一方面，可將集中過程的拉力分解到不同層面，實現集中的目標層次化，以更好地發揮拉力作用效果。總之，當前的“三集中”應向著追求整體效益以及擴充“集中”內涵的方向進行轉型。

4 提升“三集中”的相關建議

集中的推力和拉力分別源于自組織和政府，二者是相互影響的。政府在施加拉力的時候必須充分考慮鄉村地區對集中的推力，本文將從鄉村地區的鎮政府的角度出發考慮“三集中”策略的提升，結合禮嘉鎮的具體情況給出幾點初步建議。

4.1 適時適度推進“三集中”

由于投入力度有限，作為工業化地區將工業經濟放在首位是無可厚非的，但政府不應為了只求規模而不合時宜地進行工業集中。基于推拉力的分析，為實現高質量的集中，必須調節好政府調控的力度和方向。對于禮嘉鎮而言，在工業集中遭遇瓶頸的情況下，政府應以適時和適度集中對“三集中”策略進行提升。一方面，由于居住集中的推力較大，政府可通過建設商品房等途徑對其進行推動，通過人口城鎮化為鄉鎮企業的集中提供一定的推力，同時將有利于農業的規模化發展；另一方面，工業集中難以為繼的一個重要原因在于，大量中小型企業難以承受向工業園區搬遷的成本。為使更多的企業能夠享受配套服務、獲取集聚效益，工業的集中不能被固化為單一的工業向鎮工業園集中，可針對不同的工業企業訴求，打造多樣化、多層次的集中平臺。對于鄉村地區已形成一定規模的工業空間，可鼓勵有條件的企業在到鎮區集中的同時，通過用地整合和配套完善吸引外圍小企業進入，降低集中成本，提高集中的效益。

此外，對于農業集中而言同樣應適時適度，政府應充分考慮農民的積極性，在保證農民權益的條件下推進規模化，而非一蹴而就的建設大規模農業園區；還應充分考慮到農民在實現規模化經營過程中面臨的問題，通過建設農地流轉平臺、提供高效農業的技術支持、完善農業產業鏈條等途徑使農業的規模化經營取得更高的效益。

4.2 以產業升級帶動“三集中”

“三集中”作為空間策略必然需要社會、文化、產業等多維度的支撐，對于政府而言通過引導產業轉型支撐“三集中”顯得尤為重要。特別是對于工業的集中而言，如果集中僅停留在空間維度，其必然難以持續帶來效益提升。通過產業轉型，不斷完善產業鏈條，能夠帶動空間的集中并提升空間集中的綜合效益。因此，一方面需鞏固“企業合作鏈”，發揮龍頭企業帶動和引領的作用，促進大中企業的良性競爭與特色集群，保障小微企業參與分工與借力成長，強化企業間的合作機制以推進工業的適時適度集中。另一方面，需要延伸產業鏈條以進一步壯大產業集群，同時發展生產性服務業以吸引更多的工業企業集中。

此外，產業發展同樣可以對農業和居住的集中形成一定的支撐。對于禮嘉鎮而言，農業設備制造的優勢可以支撐本地農業規模化經營；游艇制造和雨具等特色制造業與休閑旅游、“雙創”相結合，可以推進游艇特色小鎮、創意雨具村落等的開發建設，帶動形成新的居住集中空間。

4.3 形成“鄉村增長聯盟”

“三集中”的推進實際上也是一個政府組織村集體、鄉鎮企業、開發商、居民等多元主體參與城鎮和鄉村的建設發展的過程，這一過程與城市增長聯盟的形成類似，因此暫將其稱作“鄉村增長聯盟”，它追求的是鄉村地區土地使用的效益最大化目標，而“三集中”是政府為實現這一目標而制定的，當前情況下，政府需要通過“增長聯盟”的力量來實現這一目標。

政府應直接參與或組織相關主體“結盟”、建立協作機制。通過“政府+本地龍頭企業”，推進產業升級、產業園區建設和城鎮開發，以形成高質量的工業集中和居住集中；通過“企業+企業”，實現產業發展的合作共贏，強化產業鏈條帶動產業集中；通過“政府+村集體+村民”，合力推進農業規模化經營，開發鄉村休閑旅游，促使分散布局的企業向上集中；通過“政府+村集體+開發商”適時推進品質化的集中居住社區建設等。“鄉村增長聯盟”的建立是創造拉力與推力耦合的過程，通過協商與合作充分利用各類主體的力量參加到“三集中”過程中，以創造更高效、更公平的集中過程。

5 討論

“三集中”不是工業、農業、人口三類集中的簡單疊加，而是一個追求城鄉發展的綜合效益的過程。政府在“三集中”的推進中可能存在一定的盲目性，造成拉力與推力的不耦合，從而產生“三集中”瓶頸。這并不意味著“三集中”策略的失效，應結合具體情況對“三集中”內涵進行新的解讀，充分考慮自下而上的推力的特征，對“三集中”的路徑做出一定的調整，繼續發揮其效力。蘇南鄉村地區的經濟發展是全國的標桿，但鄉村工業化所帶來的負面效應也逐漸顯現，鄉村地區的發展陷入了困局。提升鄉村和小城鎮的發展質量是蘇南地區再創輝煌的關鍵，而空間的集中是解決城鄉發展中效益、品質、公平等問題的重要切入點。對于“三集中”的理解不應僅停留在空間層面，應更多地關注到空間背后的多元主體的利益關系，通過推進“三集中”促進鄉村地區的全面發展。

[1] 溫鐵軍. 解讀新蘇南模式[J]. 社會觀察，2012(3)：16-21.

[2] 羅小龍，張京祥，江曉峰. 蘇南模式變遷中的小城鎮發展及其思考[J]. 城市規劃匯刊，2000(5)：26-27.

[3] 朱晉偉，詹正華. 論農村的集約型發展戰略：蘇南農村實施工業、農業、農村居民三集中戰略的機理分析[J]. 改革與戰略，2008(9)：86-88.

[4] 鄒兵. 從“均衡發展”轉向“重點建設”：對上海市郊區“三集中”戰略的再認識[J]. 城市規劃匯刊，2000(3)：68-72.

(責任編輯：張瑞麟)

2017-04-21

郭紫雨(1990—)，女，江蘇連云港人，碩士生，研究方向為小城鎮發展建設與規劃，E-mail：ziyu6311@163.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170758

F327

A

0528-9017(2017)07-1277-04

文獻著錄格式：郭紫雨. 常州市禮嘉鎮“三集中”的過程及動力機制[J].浙江農業科學，2017，58(7)：1277-1280，1287.