生態移民與扶貧工作中存在的問題與對策

張林洪， 張 超， 胡德斌， 曹建軍

(昆明理工大學，云南昆明 650500)

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生態移民與扶貧工作中存在的問題與對策

張林洪， 張 超， 胡德斌， 曹建軍

(昆明理工大學，云南昆明 650500)

在對云南省一些生態移民點、扶貧點、移民局和扶貧辦進行實地調研的基礎上，分析了生態移民與扶貧工作中存在的問題，提出了相應的解決對策：綜合設計生態移民和扶貧規劃；多方位籌措生態移民安置資源；合理分配移民資金；落實生態恢復行動；完善生態移民相關法律法規；統一生態移民與扶貧資金調度，明確其功用；克服生態移民和扶貧工作中的“短視”行為，樹立長遠目標。

生態移民；扶貧；問題；對策

移民扶貧可以從根本上改善貧困群眾生產生活條件，解決貧困問題，是保護貧困地區生態環境的有效措施[1]。在生態扶貧工作中，存在工作量大與政府扶貧工作力量不足之間的矛盾[2]，在政策制定等工作中可能會存在一些瑕疵。云南省是我國西南邊疆少數民族聚居連片特困地區，也是國家劃定生態保護紅線的主要生態功能區，是我國西南生態安全的屏障[3]。在生態扶貧過程中應匯聚各方面力量，以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，堅決打贏扶貧開發攻堅戰[4]。筆者在對云南省一些生態移民點、扶貧點、移民局和扶貧辦進行實地調研的基礎上，對生態移民與扶貧工作中存在的問題進行分析，提出了相應的對策建議，為促進生態扶貧政策的完善，開展科學扶貧、精準扶貧提供依據。

1 生態移民與扶貧工作中存在的問題

1.1 缺乏科學規劃和頂層設計 中共十八屆五中全會提出“到2020年全面建成小康社會”和“五位一體”總體布局后，由于時間緊、任務重，各地要在短時間內做出科學、合理、全面、周到的扶貧規劃設計，可能存在考慮不周全、迫于壓力應付等情況。此外，生態移民或扶貧工作人員不專業，對生態移民工作的認識不足或工作不細，會存在不同程度的盲目性和急躁性，出現以下問題：①產業發展缺乏整體性，甚至產生重復和競爭；②基礎設施建設缺乏協調性；③規劃設計缺乏前瞻性、科學合理性，可能造成扶貧資金的浪費，勞民傷財、占用資源。在中央“2020年取得全面建成小康社會決勝階段的勝利”的號召下，有些地方政府把“全面建成小康社會決勝階段的勝利”提前到2019年，甚至是2018年，為提前短短的2～3年，地方政府在制定產業規劃時會急功近利，可能會導致短期脫貧后又返貧的現象。

1.2 沒有把扶貧精力用到生產基礎設施建設和經濟創收方面 有些地方的扶貧就是爭取資金、物質的支援。資金、物質的支持是需要的，在某些情況下是必要的，但只有資金、物質的支持是不長久的。扶貧應該是對扶貧對象生產能力、市場競爭能力的提高和市場意識的培養，生產條件的改善，致富欲望的提升，是經濟創收能力的提高。有些扶貧只是改善住房、修路，僅注重表面效果，未考慮實際應用和相關產業配套。在住房建設中，受扶對象還會因配套資金問題貸款，這可能導致受扶對象更為貧困，更談不上“能致富”。這樣的“扶貧”帶來很多不良效果：①農民的經濟收入沒有增加，反倒會增加他們的經濟負擔；②農民的經濟創收能力沒有增強，可能還會有所削弱；③真正需要扶貧的家庭沒有得到援助，而相對富裕的家庭得到援助；④扶貧變為“花架子”，成為突顯政績的一種方式；⑤形成一個不良的社會風氣，如扶貧對象產生“等、靠、要”的思想，出現“不愿脫貧”的現象。

1.3 扶貧資金投入不足，資金分配存在“不公平”現象 政府投入的扶貧資金不足，與實際移民過程中發生的費用相比較少，使得群眾在生態扶貧移民過程中需要自己負擔一定的花費，導致“窮人更窮”。一些地方政府把主要精力放在向上級政府“要項目”“要錢”上，在上級政府“有關系”的地方政府會得到更多的扶貧款，不會尋找上級政府“關系”的地方政府只能得到很少的扶貧款，甚至得不到扶貧款；或者一些地方政府會“做項目”“做賬”就能得到更多扶貧款。由于沒有統一的扶貧資金分配標準，導致在實際運行過程中存在扶貧資金分配“不公平”“不公正”的現象。

1.4 以農安置的生態移民土地配置有限 有些地區的移民扶貧項目只是建房，而土地配置得不到根本解決，反而斷了農民的生計。對大多數移民來說，搬遷后配套的土地相對搬遷以前減少了，甚至政府沒有分配給他們一定的土地。有些農民在搬遷后只能依靠外出務工，或是回到原居住地進行耕種或養殖，不僅生產距離增加了，而且生產成本也增加了，生態環境并沒有得到改善。

1.5 生態移民的法律法規不健全 在生態移民中，法律法規不健全突出體現在以下方面：①土地承包的問題。我國法律規定土地為國家所有，群眾對土地只有“使用權”和“管理權”。但是在實際生產生活中，土地在某種程度上是“私有的”。在生態移民過程中，移民搬遷后，名義上失去了“使用權”和“管理權”，實際上失去了土地“所有權”。②生態移民的職責不明確。開展生態環境保護和恢復的困難和責任基本上是由國家、生態移民的地方政府和生態移民本身來承擔，而真正的受益者沒有承擔應有的責任。③其他法律問題。如葛根高娃等[5]在調查中發現，牧區的生態移民涉及很多社會和法律問題，如《憲法》《民法通則》《民族區域自治法》《草原法》《土地承包法》《村民組織法》等。各級領導和規劃及實施部門在進行生態移民過程中，對此沒有充分的認識，以行政命令取代法律法規，甚至出現某些行政措施超出法律規定或與法律相抵觸的現象。

1.6 生態移民或扶貧工作宣傳不足，工作不透明 生態移民或扶貧工作宣傳不足、工作不透明，導致一些不良后果：①移民和其他人員不能夠或不愿意參與到生態移民和扶貧工作中來；②容易滋生腐敗；③生態移民或扶貧對象沒有“感恩”或回報社會的責任感。

1.7 生態移民或扶貧工作項目、資金的管理問題 雖然目前已經出臺了一些生態移民和扶貧資金的管理辦法，但在生態移民或扶貧工作中還是存在資金挪用、貪污的現象，也會出現項目工程數量、質量與規劃設計或者與所批標準不符，偷工減料現象，偶爾也會出現“批了項目，不見工程”的情況。

1.8 科技扶貧在生態移民和扶貧工作中沒有充分體現 科技扶貧在生態移民中沒有充分體現，主要表現在：①在生態移民的扶貧安置規劃設計中沒有充分采用科學思想，合理、全面地進行規劃設計；②對生態移民或扶貧對象的科技扶持不夠；③扶貧人員或生態移民安置規劃人員科學技術水平不高，或缺乏科技扶貧人員。

1.9 生態移民遷出地基本沒有采取生態恢復措施 很多地區生態移民搬遷后，基本沒有進行移民遷出區的生態恢復與保護的人為措施，大都采取自然恢復的方式。其主要原因是政府對生態保護的意識薄弱，只注重生態移民和扶貧工作，輕視生態恢復與保護工作，生態環境保護考核沒能得到足夠的重視；由于沒有生態恢復與保護經費，當地居民生態文明意識淡薄，沒有對原居住地的土地、水源地、林地采取具體有效的保護措施，公眾對民生態文明建設的參與度不高，缺少來自社會的支持。

2 解決生態扶貧工作問題的對策與措施

2.1 綜合設計生態移民和扶貧規劃 云南省地形地貌、氣候情況復雜多變，土壤條件多樣；民族眾多，各民族之間文化習慣差異較大。在不同地區的氣候、土壤和環境條件下，動植物的適應性、種養殖條件和各民族的生產、生活習慣各不相同，社會需求也不同。為此，各地的生態移民安置模式應有所不同，產業發展內容和方式也應不同，應根據不同的氣候、地形地貌、土壤條件、資源狀況等進行生態保護和生態恢復設計；根據各民族的生產生活習慣，各地的土壤、地形地貌、氣候、景觀等自然條件以及社會環境、交通、水利、旅游等基礎設施情況進行移民產業的發展規劃，并形成全省或州市“一盤棋”，避免相互競爭，協同協調發展。在生態移民工作中，在云南全省或州市級一定要有一個生態保護與產業發展的規劃和指導意見(或指南)。

在各縣進行生態移民設計或扶貧設計時，應依據或參考全省或全州(市)的“生態移民規劃意見(或指南)”或“產業發展規劃意見(或指南)”進行，并在各村或各戶的生態移民方案設計或扶貧設計時，由縣、鄉統一，發揮縣、鄉級政府和群眾的智慧和才能，根據當地的社會、資源和自然情況，既有統一協調性，也要有個性和特點綜合設計。

2.2 多方位籌措生態移民安置資源

2.2.1 土地資源的籌措與改善。根據現有國家土地管理的相關法律和政策，可以采取如下辦法進行生態移民土地資源的籌措：①土地租用。在農村，由于外出務工人員增加，撂荒土地也隨之增加，可通過政府協調或各家各戶進行協調；也可以通過國家層面或省級層面出臺政策，規定對拋荒土地行為的處罰措施或停發農業補貼，以加速撂荒土地“主人”主動尋找租地對象，推進撂荒土地轉租給貧困地區農民種植的進程，這也對國家糧食、蔬菜保障有利。②購買土地“使用權”和“管理權”。通過政府協調或各家各戶進行協調，從拋荒或閑置土地的家庭購買土地“使用權”和“管理權”，即購買“永久使用權”或國家規定的“承包年限”。③土地改良或改造。在扶貧對象的原有土地上，根據原有土地的狀況和環境條件，進行排澇、灌溉、坡改梯、除鹽、增肥等措施改良土地種植條件，提高產品產量和質量，來增加土地的經濟效益。④改變種植、養殖模式。通過改良品種，如引進脫毒馬鈴薯進行種植，馬鈴薯產量和品質都得到很大的提高；一些地方牲畜放養改為圈養，生態環境得到了恢復和保護，牲畜的產量也得到很大提高；一些地方坡地改為種植經濟林木，使土地的產值得到提高，水土流失得到遏制。

招投標期間，根據項目招標文件相關規定一般由業主或施工承包商進行施工保險的投保，對于大型項目，由于劃分為多個標段施工，一般由業主統一為整個項目進行投保。港珠澳大橋項目便是如此，這樣既能避免各個標段承包商獨自投保時重復成本支出，又能在出險后，將各標段損失歸為一個保險理賠案件中，從而分擔一個保險免賠額，使得能從保險公司獲得更大的理賠金額。

2.2.2 資金的籌措。目前我國生態移民資金或扶貧款基本上是由政府出資，雖然政府出資有其合理性的一面，即生態移民或扶貧都是為了國家和全社會有一個良好的社會和自然環境。但也有不合理的方面，如一些企業或個人的生產或生活對環境的污染大，一些企業或個人享受到良好環境的收益大；或者生態保護和恢復會使得一些地區的環境得到更好的改善，一些地區的災害頻次降低和災害程度減少，經濟收益更好或災害損失更小。生態移民或扶貧資金的籌措有如下途徑：①政府出資；②受益地區、企業、個人、集體出資；③生態環境破壞方出資；④慈善團體或個人出資；⑤發行生態環境保護彩票；等等。通過各種途徑，發揮各方面改善民生、改善環境的積極性。

2.2.3 就業崗位的籌措。就業崗位的提供也是生態移民或扶貧的一個重要手段，可采取以下辦法籌措就業崗位：①政府聯系；②政府為企業提供政策優惠，企業提供就業機會；③對口扶持單位或個人幫忙尋找工作；④受益地區、單位幫助尋找工作；⑤培訓學校幫助尋找工作；⑥自主擇業；⑦親戚、朋友介紹。

2.3 合理分配移民資金 根據“誰窮扶持誰，貧窮深度大扶持力度大，貧窮深度淺扶持力度小”的精準扶貧思路，全國或全省扶貧“一把尺”，按“人均年收入”或以下定義的“貧困指數”作為衡量“貧困深度”或是否“脫貧致富”的標準，扶貧資金按照“貧困深度”或“貧困指數”和“貧困人口數量”來進行分配，貧困程度越深，得到更多的扶貧支持，貧困人口越多的地區得到更多的扶貧款支持。按我國現行的國家貧困標準(年人均純收入2 300元)，以及全國或全省統一的入戶調查表得到的每戶人均收入情況進行貧困評價和資金分配。需要強調的是，貧困情況調查評價表的內容和尺度應該統一，該調查評價表應“全面、不漏項、不重復”。

2.3.1 扶貧資金分配計算程序和方法。扶貧資金分配計算程序如下：①按照家庭經濟收入和固定資產計算每個扶貧對象的貧困指數；②按照每個貧困戶的人數和貧困指數計算每戶的貧困指數；③按照每個縣(或每個鄉)的貧困人數和貧困指數計算每個縣(或每個鄉)的貧困指數;④按照每個省的貧困人數和貧困指數計算每個省的貧困指數；⑤按照全國的貧困人數和貧困指數計算全國的貧困指數；⑥根據某次或全部的扶貧資金除以全國的貧困指數得到每個貧困指數某次或全部扶貧資金分配的資金量；⑦根據每個貧困指數某次或全部扶貧資金分配的資金量分配到每個省;⑧根據每個貧困指數某次或全部扶貧資金分配的資金量分配到每個縣(每個鄉);⑨根據每個貧困指數某次或全部扶貧資金分配的資金量分配到每個貧困戶。扶貧資金分配計算方法如下。

(1)個人(戶)貧困指數。在評價某人或某戶的經濟狀況或貧困狀況時，除考慮家庭的年人均純收入外，還應考慮其家庭的固定資產(如為生態移民可以不考慮房屋等不可移動的固定資產)和流動資產。如某戶的人數為n，年人均純收入為X，家庭固定資產和流動資產合計為C，則可得到某戶的個人貧困指數I人：

某戶的貧困指數I戶：

(2)省(或縣或鄉)的貧困指數。如某省(或縣或鄉)的貧困戶為M戶，則該省(或縣或鄉)的貧困指數I省(或縣或鄉)：

(3)貧困資金分配。如全國(全省)全部(或1次或1期)的扶貧資金為G，則每個單位貧困指數全部(或1次或1期)可分配到的扶貧資金Z單位：

(4)某省(或縣或鄉)可分配到的扶貧資金。如某省(或縣或鄉)的貧困指數為I省(或縣或鄉)，則該省(或縣或鄉)可分配到的全部或一次或一期的扶貧資金Z省(或縣或鄉)：

Z省(或縣或鄉)=I省(或縣或鄉)×Z單位

2.3.2 扶貧資金分配時應注意的事項。雖然我國進行生態移民和扶貧的主要渠道是政府財政支出，但政府也有不同部門進行生態移民或扶貧工作。盡管財政扶貧資金由政府不同部門支出，但都是用國家、國民的錢。因此，在資金分配時應注意：①只要是國家財政的支出，不管是生態移民還是扶貧的資金，都應“放在一個總盤子”里，納入扶貧辦管理，或者計入扶貧總費用和總規劃中，由各對應單位進行分配、管理、監督。②各政府部門對生態移民或扶貧支出的財政資金都應劃入扶貧辦的賬戶，或者在扶貧辦進行登記匯總，扶貧辦在計算財政扶貧資金分配時，要扣除各政府部門支出某地區或某戶的生態移民或扶貧資金，保證不重復計算或重復支出。③各政府部門對生態移民或扶貧支出的財政扶貧資金都應按各縣或各鄉的生態移民或扶貧規劃設計項目投入，以保證項目不重復投入，保證政府扶貧資金的合理有效利用。

2.4 落實生態恢復行動 針對政府和移民對原居住地的生態保護基本沒有采取多少措施，以及在移民安置點的生態破壞問題，提出以下解決辦法：①建設生態功能區。建立生態保護區或功能區，制定生態恢復與保護規章制度，并組織一定的管理隊伍進行生態恢復與保護工作。生態功能區內限制開發區域，嚴格進行產業布局與選擇，限制進行大規模高強度工業化、城鎮化開發，尤其是對于禁止開發區，要嚴格遵守國家有關規章，嚴禁毀林開荒、開礦、采石、取土等破壞環境的行為發生。②加快移民區生態工程建設。在生態移民搬遷后投入一定的精力和經費進行生態恢復與保護，可以雇用一定數量的人員進行植樹造林或者種草。根據所在地區的氣候、土壤和當地樹種、草種，采用適地適樹、適地適草的種植方法進行生態恢復。在進行生態恢復與保護的同時，創造一定的經濟效益。雇用專門人員進行生態恢復與保護植物的種植、養護、管理工作，制定責任、效果合同進行生態恢復與保護效果的考核與獎罰。③完善生態文明的約束制度。在移民區實行嚴格的環境損害賠償制度，嚴禁隨意破壞自然山體和森林植被，注重生態恢復與保護績效的考核和過程管理，制定嚴格的生態保護環境損害賠償制度及實施辦法。④制定生態補償政策。要按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則實施生態補償機制，爭取生態補償在各個行業領域、各個區域落地，尤其是要探索建立同一流域上下游生態保護與生態受益地區生態環境補償機制。逐步提高公益林生態效益補償標準，加大水土保持生態效益補償資源的籌集力度。⑤制定認養土地辦法。生態移民搬遷后空出的土地，也可以向社會招標，由有心人士進行生態恢復與保護。⑥在移民安置點進行生態教育和對移民生活垃圾進行無害化處理。在安置區宣傳環境保護知識，教育移民保護生態環境，對破壞環境的個人進行批評和處罰。

2.5 完善生態移民相關法律法規

2.5.1 土地使用權問題。在生態移民后原居住地的土地應由政府出面或承包給個人(或者組織)進行生態恢復與治理。遷入地流轉給移民的土地，應按國家現有的土地承包政策，給予移民以流轉土地的“管理權” “經營使用權”。如果是采用“公司+農戶+基地”的模式，應明確給予移民的土地面積和位置，避免以后公司不存在或解散時土地的分割引起矛盾，或者移民若不愿意參加公司組織，他們也可以自行對土地進行生產經營和管理。如果采用其他安置形式，如城鎮安置、“公司+農戶”安置、租房安置等無土安置，就要向移民明確是無土安置，不能分到土地，讓移民預先知曉安置的性質、今后的生產生活和發展前景。

2.5.2 生態移民的戶口問題。進行生態移民后，或者等移民適應新的安置地生產生活后(一般1～2年)，就要盡快給移民辦理相關戶口轉移手續，讓移民安心，避免在小孩上學、福利待遇、社會救助、組織關系等方面給移民帶來不利影響，讓移民盡快融入當地社會。

2.5.3 生態移民支出的承擔責任者。生態移民的目的之一是保護生態環境。生態環境保護的費用應該按照“誰破壞、誰治理” “責任大、出資大”“誰受益、誰出資”“受益大、出資大”的原則進行生態環境保護和恢復責任的分擔。從長遠來看，國家應在《環境保護法》中規定對大氣污染、水土污染、水土流失等方面產生的損害收取生態環境保護與恢復的治理和防護費，也應考慮從生態環境保護的受益者角度依據受益程度收取生態環境保護與恢復的治理和防護費，補償和獎勵進行生態環境保護行為者和地區。對于受益者或生態環境損害者是他國或他國國民，也應爭取國家間經費的支出，以補償生態環境保護者、保護國對保護生態環境的支出，如現在國際上通行的“碳補償”“碳交易”做法。

2.6 統一生態移民與扶貧資金調度，明確其功用 在生態移民和扶貧項目實施過程中會因為所涉及的牽頭單位和協同單位較多，在同一個生態移民或扶貧項目中可能會造成資金重復使用或者使用不明確，也容易造成項目責任分工不明確或項目分工重疊造成資源浪費。建議不同項目的實施情況應全部由一個牽頭單位負責，減少協同單位的參與工作量，減少資金在各部門之間流動，降低各部門開支，提高資金在扶貧方面使用的比例和效率。協同單位對牽頭單位實施的項目進行配合、監督。

2.7 克服生態移民或扶貧工作的“短視”行為，樹立長遠目標 一些地方政府把實現“2020年(甚至更早)能脫貧”作為扶貧的終極目標，而沒有考慮此階段后扶貧對象是否能真正脫貧、是否會返貧的問題，更沒有考慮能否致富的問題。這是一種“短視”行為，甚至是“不負責任”的應付行為。為此，應做到以下要求：①在生態移民和扶貧工作安排中，既要有近期安排，也要有長遠規劃。②在生態移民和扶貧工作考核中，既要有近期達標的效果考核，也要有長遠規劃和長遠實效的考核。

3 結論

生態移民和扶貧工作是一項影響因素多，且影響因素之間交織作用的、復雜的社會工作。在生態移民和扶貧工作應允許有失誤、有探索，不能為了避免錯誤而“裹足不前”，應有創新、有創意，但是工作一定要認真，一定要盡量做細，不斷歸納總結生態移民和扶貧工作中的經驗教訓，推廣好的做法，吸取失敗的教訓，不斷完善生態移民與扶貧工作的制度和方法。

[1] 王偉.山西省生態移民扶貧研究[J].山西農經，2009(6)：12-15.

[2] 汪三貴，張雁，楊龍，等.連片特困地區扶貧項目到戶問題研究：基于烏蒙山片區三省六縣的調研[J].中州學刊，2015(3)：68-72.

[3] 羅維有.云南生態移民工作存在的問題與對策研究[J].楚雄師范學院學報，2015(4)：90-94.

[4] 中共云南省委、云南省人民政府.中共云南省委、云南省人民政府《關于舉全省之力打贏扶貧開發攻堅戰的意見》:云發〔2015〕14號[A].2015-07-20.

[5] 葛根高娃，烏云巴圖.內蒙古牧區生態移民的概念、問題與對策[J].內蒙古社會科學，2003，24(2)：118-122.

Problems and Countermeasures of Ecological Migration and Poverty Alleviation Work

ZHANG Lin-hong，ZHANG Chao，HU De-bin et al

(Kunming University of Science and Technology，Kunming，Yunnan 650500)

Based on the field research of some ecological migration plots，poverty alleviation plots，immigration offices and poverty relief offices in Yunnan Province， the problems existing in the ecological migration and the poverty alleviation work were analyzed.Meanwhile corresponding countermeasures to solve the problems were put forward，such as integrated design ecological immigration and poverty alleviation plan；multidimensional raise resettlement resource for ecological migration；reasonable allocate money to immigration；implemente ecological restoration；perfect relevant laws and regulations of ecological migration；unify scheduling ecological immigration and poverty alleviation funds,clarify its function；overcome short-sighted ecological migration and poverty alleviation work，set up long-term goals.

Ecological migration；Poverty alleviation；Problems；Countermeasures

云南省哲學社會科學重點項目(ZDZZD201409)。

張林洪(1962- )，男，貴州安順人，教授，博士，從事水利水電工程和移民研究。

2016-10-14

S-9

A

0517-6611(2016)36-0246-04