我國區域公共文化場館績效評價研究

陳波　邱新秀

摘要：公共文化場館的投入產出效率直接影響著人民群眾的文化生活，關系著社會主義文化大發展大繁榮的實現。文章借助加權量化評分法，對我國中部地區八省2009-2014年“三館一站”的績效情況進行區域性研究，發現中部地區公共文化場館績效處于中等水平：近年績效呈小幅波動增長趨勢；中部地區八省績效排名相對值較為穩定，績效得分絕對值變化較大：省域發展不均衡，河南省績效最優：省域公共文化投入差距較小，產出成為影響績效的關鍵因素。為克服發展中的難題，亟需以效能為導向，建立公共文化場館績效考評機制。

關鍵詞：當代中國；文化建設；公共文化服務體系；公共文化場館；績效評估；投入產出效率；中部地區八省

公共文化場館建設是實現好維護好發展好人民群眾基本文化權益的關鍵環節。為更好地滿足群眾的基本文化需求，我國先后對博物館美術館、公共圖書館文化館（站）實行免費開放，并出臺一系列推進公共文化場館建設的政策文件。2012年4月24日，財政部發布《關于貫徹落實十七屆六中全會精神做好財政支持文化改革發展工作的通知》，提出要“探索實行績效評估考核結果與財政投入掛鉤辦法，促進其提高公共服務水平”。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制”。2015年1月14日，印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，再次強調“以效能為導向，制定政府公共文化服務考核指標”。為考察我國公共文化場館的投入產出效率，本文以博物館、公共圖書館、文化館以及文化站（簡稱“三館一站”）的績效為研究對象，選取中部地區八省2009-2014年進行區域性研究。

一、國內外公共文化服務績效評價研究綜述

政府績效評估理論最早由西方國家提出，應用于包括公共文化部門在內的諸多公共機構。隨著西方績效理論的傳播和我國政府改革的深入，績效管理作為一種提高工作效率的工具被引入到公共文化場館建設。

（一）國外

國外對公共文化領域績效評估的研究是伴隨“新公共管理”的興起而開始的，發展至今已形成較為成熟的理論體系和實踐方法。

1.國外公共文化服務績效評估發展歷程

20世紀70-80年代，西方國家政府內部出現管理危機，財政困難、政府機構日趨膨脹、官僚主義盛行、公共行政效率低下以及公共服務質量下降等問題使公民對政府逐漸失去信心并滋生不滿情緒。為擺脫這一困境，西方各國相繼掀起“新公共管理”（New Public Management，簡稱NPM）改革熱潮。新公共管理運動興起于英美等國，并伴隨經濟全球化席卷整個世界。它的基本取向是以采取工商管理的理論、方法技術，引入市場機制，強調顧客導向以及提高服務質量為特征，它往往被人們描述為一場追求“3E”目標的政府管理改革運動。這種企業管理的理念也大規模地滲透到公共文化領域。公共文化管理者逐漸關注公共文化資源配置的公平合理以及公共文化部門經營的“3E”目標，即經濟”（Econom、）、“效率”（Effiriency）和“效益”（Effectiveness），并試圖實施績效管理，以量化指標呈現公共文化部門的績效。

自20世紀90年代起，西方各國紛紛提出改善公共文化機構運作效率的措施，包括制定績效評估指標、建立績效評估模型以及開展公眾滿意度調查等。1992年，由戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的《重塑政府》闡述了新公共管理模式的十條原則，在其影響下，美國政府開展了“重塑政府”改革。其中，《國家績效評審報告》（NPR 1993）和《政府績效與與結果法令》（GPRA 1993）兩項改革措施在公共部門管理體制改革中取得顯著成效。國家績效評審報告是比爾·克林頓（Bill Clinton）總統的一個改革措施，它由艾爾·戈爾（Al Gore）副總統牽頭負責，其目的是要創建一個“工作績效更高并且花錢更少”的政府。《政府績效與結果法案》要求管理人員確立具體的行為標準并且要“為結果而管理”，對政府部門監督的重心放在績效和結果上。這一法案使美國政府績效評估實現了制度化和法制化。

在英國，國家審計署在評定政府績效工作中扮演著核心角色。1983年通過的《國家審計法》授予國家審計署監督和檢查各公共部門的權利，其中也包括對公共文化部門資源利用的經濟性、效率及效果的監督。1997年頒布的《地方政府法》規定，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構和人員及固定的程序。1999年，英國通過的《地方政府最佳服務效果法案》要求各地方政府提出文化方面的具體績效指標。此外，其他西方國家也開展了績效評估工作，例如，加拿大遺產部（Department of Canadian Heritage）、新西蘭文化與遺產部（Ministry fnr Culture&Heritage）要求各文化機構定期發布年報公布其文化資源利用情況，并對公民的文化權利、文化參與以及滿意度等進行調查；荷蘭的《市政管理法》規定應就地方當局的績效情況進行評估。

2.國外公共文化服務績效評估的特點

從西方國家的實踐情況來看，公共文化部門績效評估有五大特點。

第一，評估保障的法制化。西方公共文化部門的績效評估都有強有力的法律保障和制度保障。英國先后頒布了《國家審計法》（1983）、《地方政府法》（1997）、《地方政府最佳服務效果法案》（1999）、《政府資助博物館與美術館效率與效益》（1999）、《全面高效的現代化公共圖書館——標準與評估》（2001）以及《最有價值績效指標：2005/2006》等法律法規或政策文件，為公共文化的績效管理提供法律保障。在美國，國會通過立法的形式確保國家績效評估委員會的主張得以實施，其中，1993年通過的《政府績效與結果法案》和《國家績效評論》最具影響力，成為美國推行政府績效評估的綱領性文件。新西蘭、加拿大澳大利亞等國也以法律文件或管理規范的形式，使公共文化部門的績效評估成為法定要求。