2016：立法引領改革拓新篇

王海燕

盤點上海過去一年的立法工作，成績亮眼。

有敢為人先者，比如在全國率先啟動社會信用地方立法；制定首部院前急救、院內急救和社會急救“三位一體”的急救醫療服務條例，且在地方性“好人法”中首次寫入“社會急救免責”條款。

有以良法推動善治者，比如公共場所控煙條例、道路交通管理條例，幾乎與交通綜合管理“補短板”同步進行。

而一以貫之的是改革與立法同頻共振，發揮立法的引領、推動作用，推動涉及本市改革發展全局和關系群眾切身利益的重要立法。這也是上海推進改革創新、民生改善立法上的一個“鮮明標簽”。

立法引領的案例顯現在各領域

在上海自貿試驗區運行不到一年的時間內，上海市人大常委會曾推出一部內容全面系統的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”，成為自貿試驗區可復制、可推廣經驗的重要組成部分。

上海自貿試驗區運行3年，法制保障沒有斷檔。2016年12月29日，上海市十四屆人大常委會第三十四次會議表決通過了關于修改《關于在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》的決定，明確本市法規與法律、行政法規和中央相關方案不一致的均相應調整實施，不再設定3年試驗期，為上海自貿試驗區建設提供持續法制保障。市人大常委會法工委主任丁偉說，這標志著本市法制保障自貿區建設從“先試先行”邁入3年后的“新軌”，進一步適應擴區后上海自貿試驗區深化改革開放的需要。

改革與法治同頻共振，這已然成為上海人大立法的鮮明標簽。為充分發揮立法的引領和推動作用，市人大常委會積極推動涉及本市改革發展全局和關系群眾切身利益的重要立法。

在去年一年的立法矩陣里，立法引領的案例顯現在各個領域。

為支持具有全球影響力的科創中心建設，上海市人大常委會瞄準科技成果轉化這一環節發力，促進科技成果轉化條例草案提交審議，意圖解決科技成果從實驗室走向市場“最后一公里”的這一轉化瓶頸，著力打通科技成果轉化環節。

為貫徹國家生態文明建設戰略，上海人大以最嚴標準修訂環境保護條例，確立有關大氣、土壤、水、固體廢棄物污染防治的12項制度措施，規定在所有環境保護領域實行按日計罰制和雙罰制。

順應“一帶一路”戰略新機遇，上海市人大常委會制定了推進國際航運中心建設條例，明確協調推進機構、固化自貿區創新成果、促進航空樞紐建設，努力營造具有國際競爭力的航運法治環境。

按照深化行政審批制度改革要求，首次由主任會議提出議案，一攬子修改養老機構條例等7件法規中的行政審批條款，支持政府簡政放權、優化服務。

發揮統計服務市場運行和政府決策的重要作用，將施行多年的統計管理條例修訂為統計條例，規定統計指標體系應動態更新，統計機構和人員依法獨立行使職權，部門統計資料依法公開共享。

從零到一的立法突破

綜觀這一年的立法成果，屢有勇吃螃蟹、敢為人先之嘗試。

在公共場所有人突發急病卻無人“敢”救，一部“好人法”的破繭而出，打破了這種“集體的沉默”。

去年7月，上海市十四屆人大常委會第三十一次會議表決通過了《上海市急救醫療服務條例》。這是全國首部院前急救、院內急救和社會急救“三位一體”的地方急救條例。其看點不僅于此，這部被公眾俗稱的“好人法”，鼓勵和倡導普通市民參與緊急現場救護活動，且緊急救護行為受法律保護，對患者造成損害的，依法不承擔法律責任。有評論言，此法規將為好人“撐腰”，具有積極的探索意義和深刻的導向作用。值得一書的是，“社會急救免責”的表述，是在上海這部“好人法”中首次出現的。

走在前例的并非僅有“好人法”，信用立法是另一個案例。

人無信不立、業無信不興、國無信則衰。上海是全國最早探索信用的地區，解放前第一家民族征信機構、改革開放后第一家信用機構都誕生在上海，信用市場相對比較發達，有關信用制度建設啟動也較早，十多年前就在全國率先出臺了個人和企業征信方面的政府規章。

若干年后，上海又一次走到了全國前列——率先啟動社會信用地方立法。2016年12月，《上海市社會信用條例（草案）》提交市十四屆人大常委會第三十四次會議一審。這是全國首部關于社會信用體系建設的綜合性法規，對信用信息的內涵外延、歸集共享、聯合獎懲等作出創制性規定，賦予信用主體知情權、異議權和一定的信用修復權，努力強化信用約束，鼓勵誠實守信，同時防止信用濫用。

為了實現從零到一的信用立法突破，上海人大通過舉辦高峰論壇、社區聽證、知識競賽等多種方式聽取各方意見，建立人大、市政府領導雙組長的工作機制，對立法中的諸多難點進行攻堅，最終形成草案提交審議。

以良法推動善治

2016年春節，外環線以內煙花爆竹基本“零燃放”。贏得一片贊譽的申城“零燃放”，其功始自煙花爆竹安全管理條例。

立法必須堅持問題導向、需求導向。2016年的人大立法沿襲此特色——以良法促善治。

繼禁燃條例之后，市人大常委會將修改《上海市道路交通管理條例》作為年度重點立法項目提上日程，這幾乎與道路交通違法行為大整治行動同步拉開序幕。

根據道路交通立法內容多、涉及部門多、立法難度大、社會敏感性強等特點，市人大常委會于7月、9月、11月對條例草案進行了3次審議，“這個立法過程也成為社會參與、社會動員、宣傳普法、凝聚共識的過程。”丁偉說。

良法是善治的前提，立法的過程是統一思想、形成共識的過程，涉及公眾利益的事情，立法要更加注重公眾參與，立法之后必須嚴格執法，這已成了立法者的共識。

在這部法規的制定過程中，市人大召開了60多個座談會，征集350多位人大代表和8500多位市民的意見建議，對社會十分關心的禁止鳴喇叭、道路停車管理、機動車多次違法處罰等問題多次論證，慎重作出規定。同時還發揮了市人大常委會立法基層聯系點的作用，分別聽取機動車駕駛人、非機動車駕駛人、行人以及一線執法人員的意見；對電子警察執法、交通違法行為處理等進行實地調研。

2016年12月29日，上海市十四屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《上海市道路交通管理條例》。相較原條例，近九成條款新修。由此，通過修法固化道路交通違法行為大整治行動的經驗成果，也為本市道路交通的常態長效管理提供強有力的法制保障。

以良法促善治，控煙法規亦然。順應從嚴從緊控煙的社會文明發展趨勢，市人大深入調研，反復論證，對8700多位市民進行問卷調查，在此基礎上修改公共場所控制吸煙條例。條例修改后明確本市室內公共場所、工作場所及公共交通工具內禁止吸煙，并擴大室外公共場所控煙范圍，盡最大可能減少“二手煙”危害，上海由此迎來“最嚴”控煙時代。

以良法促善治，以立法來推動“1+6”文件的實施也值得一書。為貫徹市委關于創新社會治理加強基層建設的“1+6”文件精神，統籌推進基層組織立法，市人大常委會修訂通過街道辦事處條例，及時審議村委會組織法實施辦法、居民委員會工作條例草案，明確建立基層組織協助行政事務準入制度，強化“街村居”公共服務、公共管理、公共安全職能，著力理順村委會與村集體經濟組織，居委會與業委會、物業服務企業等之間的關系，構建各盡其責、協同有力的基層自治共治體系。