創新社會治理 促進社區和諧

喬駿

2016年12月2日，市人大常委會薛潮副主任帶領市人大內司委來到上海著名的大型居住區——中遠兩灣城的330號樓，實地調研居民樓開展樓組自治的成功經驗。330號的樓組長和居民介紹了私人籌資安裝“梯控”、制定文明公約解決群租、自己出資裝修大堂和樓道、創建溫馨和諧文明樓組的經驗和感人故事，現場氣氛十分熱烈。在此之前，薛潮副主任一行已經到靜安區共和新路街道洛善居委會和黃浦區五里橋街道紫荊“三會苑”自治家園理事會實地調研，這都是為了協助市人大常委會審議好《上海市居民委員會工作條例（草案）》。

12月27日上午，市人大常委會第三十四次會議聽取了市民政局局長朱勤皓對法規草案所作的說明和市人大內司委副主任委員陳東所作的審議意見報告，這標志著繼街道辦事處、村委會立法之后，居委會立法也正式進入市人大的立法議程，市人大常委會推進市委“1+6”文件法制化的工作在2016年年終之際畫上了一個完美的句號。

持續兩年的立法調研

市委、市人大常委會、市政府對此項立法高度重視。市領導殷一璀同志、應勇同志專門作出批示，要求加強立法研判、加快立法步伐；薛潮同志多次召開專題會，聽取立法進展情況匯報，協調推進立法工作；時光輝同志多次聽取市民政局等部門的情況匯報，對草案起草工作提出要求。在市人大常委會領導下，市人大內司委會同有關部門開展了為期兩年、歷經3個階段的立法調研。

2015年，內司委會同上海社科院法學所開展了立法課題研究。課題組認真學習市委“1+6”系列文件，先后赴7個區、10個街道（鎮）、20家居委會實地調研，廣泛聽取居民群眾、居委會干部、業委會成員、物業服務企業、群眾文化團隊、社區社會組織、街鎮、相關部門等方面的意見和建議，形成了課題研究報告、法規草案建議稿和立法參閱材料匯編。課題研究報告較為全面地梳理了本市社區治理和居委會建設的基本情況和存在的問題，提出了立法重點內容及建議方案。

2016年以來，內司委會同市民政局在課題研究基礎上進一步深化立法調研，全力開展草案起草工作。同時，由市民政局委托華東政法大學、上海大學分別組建課題組，從法學、社會學視角開展專業研究。草案初稿起草完成后，廣泛征求了市委組織部、市社建辦、市公安局、市財政局、市政府法制辦、市委辦公廳市區處等市級部門和16個區，以及專家學者、街鎮、居委會的意見建議，根據各方意見建議進行反復修改完善，形成了草案建議稿。

2016年9至10月，根據常委會領導要求，內司委、法工委組成調研組，赴黃浦、虹口、楊浦等區進行調研，圍繞立法重點問題分類召開座談會，深入聽取居民代表，相關部門和單位、街道辦事處負責同志等方面的意見建議，為該立法項目從調研項目轉為正式項目提供了依據。在收到市政府提交的立法議案后，內司委又赴基層實地調研，召開人大代表、相關部門和專家座談會，并委托市政協社法委聽取政協委員意見建議。

值得一提的是，內司委將調研過程中部分居民委員會干部提出的居民委員會水、電、氣、電信等收費價格偏高問題，及時反饋給市政府。市發改委等部門對此十分重視，研究下發了《關于本市居委會和村委會水、電、管道燃氣、電信等價格標準及有關事項的通知》，明確從2017年1月1日起，居民委員會和村民委員會工作場所及非經營性服務設施的水、電、管道燃氣收費執行居民價格，寬帶、固定電話按照居民價格標準給予優惠。

從居委會工作實際需求出發立法

目前，我國有關居民委員會建設的法律主要是制定于1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，該法實施時間迄今已達27年，難以完全適應新形勢下居民委員會工作的實際需要。隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發展，上海的人口結構發生深刻變化，“單位人”轉變為“社會人”，人戶分離現象突出，人口總量快速增長，非滬籍常住人口占比超過40%，老齡化程度加深。在社會治理環境方面，多種社區形態并存，社會組織參與社會治理日益廣泛深入，利益主體日益多元、群眾需求趨于多樣。

黨的十八大以來，黨中央先后就創新社會治理作出一系列重要部署。習近平總書記在參加全國人代會上海代表團審議時，就加強基層社會治理創新作了重要指示。2014年，市委開展“創新社會治理加強基層建設”1號課題研究，形成“1+6”系列文件。因此，及時開展居民委員會地方立法，是當前貫徹落實中央和市委精神、固化本市基層治理創新做法經驗、推進基層治理法治化的迫切需要，同時也可以為國家層面的修法提供地方實踐的基礎。

在這種指導思想下，法規草案采用了“工作條例”的體例，力求從本市居民區狀況和基層治理實際需要出發，更加全面地體現本市居委會改革創新成果，特別是對“1+6文件”提出的制度創新舉措通過立法予以明確。法規草案在四個方面體現了制度創新。一是明確居民區“三會”制度的法律地位。法規草案將本市自2006年開始試行的居民區聽證會、協調會、評議會制度，作為居民自治的重要形式予以明確。通過“三會”制度對涉及居民切身利益的居民區公共事務，廣泛聽取居民意見和建議，組織、引導居民有序參與自治事務。二是明確居民委員會與業主委員會、物業服務企業之間的關系。如何理順居民委員會與業主委員會、物業服務企業之間的關系，發揮居民委員會的指導和監督職能，是當前居民區治理中的一個難點問題。法規草案立足基層實踐探索經驗，對居民委員會與業主委員會、物業服務企業的關系予以明確，包括居民委員會加強對業主委員會的日常指導；業主委員會配合居民委員會依法履行自治管理職能，接受其指導和監督；鼓勵和推進符合條件的居民委員會成員經合法程序擔任業主委員會成員等。三是明確動員社會參與、開展社區協商的相關機制。法規草案對居民委員會支持和引導居民區內社會組織、群眾活動團隊、志愿者參與居民區服務和管理，動員居民區內的企業事業單位共同參與居民區建設和治理，以及開展社區協商的具體形式和協商確定事項的落實、反饋機制等，作出了明確規定。四是明確居民委員會協助行政事項和證明事項的規范管理制度。為防止居民委員會承擔的行政事務過多，影響其自治功能的發揮和自治能力的提高，法規草案明確了居民委員會協助行政事項和證明事項的規范管理制度，要求市、區人民政府建立居民委員會協助行政事項和出具證明事項的準入管理機制，實行清單管理。

群策群力完善法規草案

在審議法規草案的過程中，市人大常委會組成人員同時從人大代表和社區居民兩種身份出發，對法規草案提出了進一步修改完善的意見和建議。薛潮副主任指出居委會和政府的關系要更好地梳理一下，明確居委會一方面是群眾性自治組織，另一方面是基層政權延伸。居委會和業委會的關系是今后城市發展可能面臨的重要社會矛盾，可以進行探索實踐，由居委會對業委會依法加強指導。居委會本質上是為居民服務，希望行政的味道淡些，為老百姓服務的味道濃一些。江小青委員指出，在參加有關物業管理的執法檢查過程中，發現很多矛盾的產生與居委會的法律地位不明晰有很大關系，希望法規草案能夠明確其在業委會、物業中的地位，避免“和事佬”的尷尬。吳凡委員建議對居民會議召開的要求應予以明確，多大規模的社區可以每戶派代表參加，多大規模的社區可以選舉居民小組代表參加，代表產生的程序和規范也應明確。沈志強委員建議規定居民委員會對協助行政事項清單以外的事項有權不做。胡平西委員建議明確居委會負責住宅小區相關工作的責任人和聯系人，將責任主體落實到人頭，建立居委會工作人員參與的社區業主微信群，增強解決問題的針對性和實效性。周衛杰委員指出居委會行政化、機關化較嚴重，脫離群眾，不接地氣，建議條例中能對解決此類問題的舉措加以明確規定，使居委會能及時、高效地反映并解決居民問題。龔梅華委員指出居委會中人員有不同的身份待遇，不利于調動工作積極性，應予以平衡。