破解執行難我們還要做些什么

劉金鵬+施俊

黨的十八屆四中全會決議提出，要“切實解決執行難，依法保障勝訴當事人及時實現權益”和“推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”。在2016年全國人代會上，最高人民法院院長周強提出“用兩到三年時間基本解決執行難”。上海是最高人民法院確定的執行體制改革試點地區之一，也是要求“兩年基本解決執行難工作”重點推進地區之一。

長期以來，上海市人大常委會對破解執行難工作高度重視。早在2011年9月，常委會在聽取和審議市高院關于民事執行工作情況報告的同時，作出《關于加強人民法院民事執行工作的決議》（以下簡稱《決議》）。

鍥而不舍 跟蹤問效

時隔5年后，為持續跟蹤了解貫徹執行《決議》、本市法院執行工作及其改革情況，監督和支持法院加大執行力度，增強執行合力，破解執行難問題，2016年6月至11月，在市人大常委會副主任薛潮帶領下，市人大內司委組成調研組，對本市法院執行工作及其改革情況開展了專項監督調研。

調研中，重點聚焦本市法院貫徹黨的十八屆四中全會精神和落實《決議》、開展破解執行難專項治理、推進執行體制改革試點，以及有關行政機關和單位履行法院判決、協助法院執行和支持法院執行體制改革試點工作等四個方面情況，力求梳理分析當前執行工作中存在的主要問題、困難及其原因，研究提出對策和建議。

2016年12月29日，市十四屆人大常委會第三十四次會議聽取和審議了市高院《關于本市法院執行工作及其改革情況的報告》，市人大內司委向會議提交了《關于本市法院執行工作及其改革情況的調研報告》。

破解頑癥 成效初顯

調研發現，近年來全市法院忠實履行法定職責，努力提升執行工作公信力和群眾滿意度。特別是2016年以來，市高院積極采取多項措施，加大執行力度，強化執行管理，集中破解執行難，取得良好效果。

成效一：執行體制機制改革穩步推進。全市法院實行執行裁決權與執行實施權相分離改革，建立完善團隊化執行組辦案模式，改革完善“立審執”銜接協調機制和執行辦案責任制等多項制度，力求破解執行瓶頸障礙。

成效二：執行工作專項治理行動成效初顯。深入開展打擊規避執行、抗拒執行行為和涉民生涉眾型重大疑難案件集中執行專項行動，提前完成執行案款集中清理工作，執行案款清理發放金額、發放款項筆數名列全國法院第一名和第三名。

成效三：執行隊伍結構不斷改善優化。通過深化社會主義核心價值觀教育、分類分層教育培訓、加大執行工作重點環節和關鍵節點監督管理等，推動執行人員思想政治、業務能力和作風紀律建設“三同步”，不斷提升執行隊伍能力水平。

成效四：信息化手段在執行工作中作用逐步發揮。初步建立全市法院執行案件大數據管理系統及分析平臺，自主研發執行案款“E號通”系統，逐步完善網絡執行查控系統建設，執行信息化建設走在全國前列。

深入問診 查找原因

從調研和審議情況看，當前本市法院破解執行難工作取得了階段性成效，但執行難問題還未從根本上解決。

問題一：執行理念有待進一步增強。少數法院和執行人員對破解執行難重要性認識還不足，主體意識還不強。采取財產調查和強制措施還不夠有力。“陽光執行”理念有待深化，執行公開雙向互動性需要加強，有的申請執行人還難以聯系執行人員、無法及時了解執行進度。

問題二：執行機制有待進一步完善。“立審執”兼顧還要加強，財產保全、拍賣評估等執行重點環節還要規范。銀行查控機制信息反饋還存在延后性，凍結、扣劃等功能有待拓展。信息化執行查控體系尚需健全，大數據整合、分析和應用還需強化。執行考核制度科學性有待提高，適用“終結本次執行程序”還存在認定標準過寬、程序過于簡化等情況。

問題三：執行隊伍建設有待進一步加強。有的執行人員群眾意識還不強，對申請執行人合理司法需求回應不夠，還存在畏難怕煩思想，不規范執行、消極執行、拖延執行、選擇性執行現象還有發生。有的年輕法官做群眾工作、化解矛盾能力水平還有待提高，執行機構“案多人少”矛盾依然突出。

問題四：執行外部環境有待進一步改善。有的單位和部門協助支持執行意識還不強，跨部門協同監管和聯合懲戒機制還需健全。檢察機關法律監督作用發揮還有較大空間，人民群眾監督渠道和平臺還需暢通。由于社會信用體系、財產登記制度等尚不健全，致使生效裁判自動履行率還不高。

建言獻策 對癥下藥

圍繞如何打贏破解執行難這場“硬仗”，調研組和市人大常委會組成人員以及列席會議的市人大代表建議：

對策一：深化完善執行體制機制，鞏固改革成果。調研組指出，要深入推進執行體制改革，進一步理順審判權和執行權、“立審執”分離和協調配合的關系，完善財產保全和先予執行等銜接機制，確保執行權高效運轉。市人大內司委副主任委員史秋琴和市人大代表金永紅、李向農指出，要嚴格執行最高人民法院有關“終結本次執行程序”規定，對企業類被執行人應進行審計，對符合條件的案件要及時恢復執行，謹防失之過寬、標準過低。要建立更加科學合理的執行人員業績考核體系，確保考核更加符合客觀規律，避免為片面追求結案率濫用“終結本次執行程序”，實現案件執結率和群眾滿意率雙提升。

對策二：充分運用信息化手段，提高執行工作質效。調研組和市人大內司委副主任委員陳東指出，要深入推進網絡查控系統建設，拓展查控范圍，完善網絡凍結、扣劃功能，將被執行財產“一網打盡”。陳東副主任委員和市人大財經委委員趙福禧指出，要充分運用信用信息共享資源，加大懲戒力度，通過限制高消費、限制出入境、追究刑事責任等措施，提高“老賴”成本。陳東副主任委員指出，要推廣以網絡司法拍賣方式處置被執行財產，努力祛除權力尋租空間，實現當事人利益最大化。要切實加強執行案件流程管理系統建設，以信息化倒逼提升執行規范化水平。要切實發揮“執行大數據管理系統”作用，杜絕建而不用等情況發生。

對策三：不斷加強執行隊伍建設，提升執行人員綜合素質。調研組和市人大常委會人事代表工委副主任張金康指出，要加強執行人員作風建設，教育引導執行人員自覺抵制各種因素干擾和誘惑。要通過教育培訓、崗位練兵等多種途徑，提高執行人員各方面能力。陳東副主任委員指出，執行人員要適應信息化發展要求，努力實現從“冷兵器”時期的“線下”操作“老手”，到“熱武器”時期的“線上”操作“熟手”轉變。張金康副主任委員和李向農、童麗萍代表指出，要關心愛護執行人員，抓緊解決執行力量不足問題，建立符合執行工作特點的履職保護和執業保障機制。

對策四：切實加大監督和支持力度，形成全社會共同破解執行難的強大合力。調研組和多位常委會組成人員及列席代表指出，破解執行難需要全社會共同努力，要由法院“獨唱”轉變為各方聯動“合唱”，要以貫徹落實中辦國辦相關文件為契機，努力構建聯合懲戒機制。市人大常委會法制委委員葉青指出，要真正實現讓執行難成為歷史名詞，必須形成多方共同發力的治理大格局。錢翊樑代表建議，配合法院執行工作是任何單位和個人的法定義務，應徹底改變法院為破解執行難與政府部門逐一協商簽備忘錄的局面。市人大教科文衛委委員陳保平指出，對與老百姓關系密切的“一府兩院”工作，人大在監督中可引入第三方評估機制。金永紅、童麗萍兩位代表建議，法院要自覺加強內外部監督，特別是要認真落實“兩高”有關民事執行法律監督規定，并全面實行執行公開。朱如安代表建議，要將執行不能案件作為法治宣傳教育的警示內容，增強公民風險意識。