代表履職檔案：代表履職及其保障的助推器

李賀

老紀是閔行區第五屆人民代表大會梅隴代表組的代表，雖然已是古稀之年，但多年工作養成的好習慣，讓他在每次作為代表參加履職活動時都會自己在本子上記上一筆。同樣是人大代表的居委會主任小張，也奉行“好記性不如爛筆頭”的原則，幾年下來，無論是參加區人大常委會組織的活動還是代表小組活動，都一一記錄在冊，她的記錄是莘莊代表組里最全面的。在閔行300多位人大代表中，像老紀和小張這樣的代表有不少，但是還有一些代表尤其是新代表，搞不清自己應當如何履行代表職責，應當參加幾次活動，又參加了幾次活動，另一方面，區人大常委會對代表整體的履職情況如何也缺少客觀的評價依據。難題亟待破解。

2015年，閔行區人大常委會在借鑒其他省市先進經驗的基礎上，結合閔行實際，討論通過了《閔行區人大代表年度履職基本要求和保障辦法（試行）》。以辦法的實施為契機，全區開始探索并建立代表履職檔案工作，并以此為抓手，進一步強化代表履職服務保障工作。

什么要求？代表履職有“清單”

雖然代表法對代表的權利和義務有明確的規定，但是對于第一次當代表的人來說，往往是培訓時明白、培訓后易忘。為了讓代表一目了然地掌握年度履職要求，更好地安排自己的履職活動，辦法將散見于法律法規和區人大工作制度中的代表年度履職要求作了歸納和匯總。

具體包括七個方面：出席區人民代表大會會議；聯系選民不少于2次；向選民報告履職情況1次；參加代表組活動不少于2次；列席區人大常委會會議（包括擴大會議）不少于1次；參加區人大常委會及各工作機構和辦事機構組織的培訓、視察或調研活動；按照有關法律規定和程序提出議案或代表建議。這些要求，有的是代表法和上海市的地方性法規規定的代表權利和義務，有的是根據法律法規和區人大工作實際作了進一步的強調、明確和細化。這張規范的年度履職“清單”，讓代表在具體的履職過程中有了明確目標。

怎么統計？代表履職有“積分”

履職“清單”明確了代表的年度履職基本要求，怎樣才能直觀地、簡單地判斷代表履職是否“達標”？對此，辦法及其實施細則設計了一套積分制度，代表完成年度履職基本要求的每一項履職內容都有對應的積分。同時，辦法特別對代表全程出席區人民代表大會、開展公開接待選民、向選民口頭報告履職情況等“高質量”履職行為予以高積分，鼓勵代表履職“保量”又“有質”。例如，一般區人代會會期為三天半至四天，辦法規定出席每半天記3分，對于全程參加的，則記30分。聯系選民每次記5分，而按相關要求公開接待選民，則每次記10分。向選民報告履職情況，書面報告每次記5分，按相關要求口頭報告每次記10分。

代表的履職情況由區人大常委會各工作機構和辦事機構，各鎮、街道、工業區相關人大工作機構進行登記，每季度由區人大常委會代表工委匯總、統計、積分。積分情況每季度匯總，通報各代表組和區人大常委會各工作機構、辦事機構，并記入代表任期履職檔案。

從試行情況來看，代表之間的履職積分高低相差較大。例如，2016年第一季度，某代表組的代表，積分最高的為170分，最低的僅為5分。

代表工委委員、代表聯絡員、代表小組召集人、連任五屆的錢天信代表笑稱，從他了解的情況來看，對于促進代表積極履職，“積分絕對有作用”。有的代表為了追求更高的“高分”，想方設法履職；也有一些代表，為了不讓自己的積分太“難看”，也開始抽時間、想辦法積極去履職。

如何服務？代表履職有“保障”

代表要完成年度履職基本要求，形成代表履職檔案，需要人大各個層面的服務和保障，為此，辦法和操作細則對此作出了明確規定。

服務保障的第一層含義是登記代表履職情況，即區人大常委會各工作機構和辦事機構，各鎮、街道、工業區相關人大工作機構要如實地登記、匯總代表的履職行為，各鎮、街道和工業區相關人大工作機構要為每位代表建立履職檔案，并負責日常歸檔工作。

服務保障的第二層含義，也是內含的要求，就是要圍繞代表的履職行為，為代表履職提供基礎服務和保障。例如代表公開接待選民、通過會議向選民述職，由代表組安排或由代表向代表組提出，人大相關工作機構負責做好公告發布等組織和服務保障工作。

通過“有形”和“無形”的服務保障要求，相關人大工作機構對代表履職的服務保障要求更周到、更細致、更有力了。

有一個案例可以充分加以佐證：辦法試行之后，某代表組在2015年底統一組織本代表組所有代表通過會議向選民述職，效果出乎意料之外的好。一方面，統一的“組織行為”，既定的時間段、既定的要求、既定的公告，在給代表帶來壓力的同時，也給了代表培訓、組織等方面的支撐；另一方面，代表帶著履職成效回到選民中間，使得其履職行為從聯系選民搜集民意開始、到提交意見跟蹤辦理、再向選民報告履職情況，完成了從選民中來、到選民中去的“大循環”。

該代表組組長坦言，組內代表有相當比例是大廠和高校產生的代表，平時履職時間少，本來擔心由代表組統一組織向選民述職，效果會不會差強人意，沒想到卻得到了所有代表的集體認可和積極參與。一位代表也說，自己本來述職不知道該怎么聯系、怎么組織，這次統一、規范的行動，讓他在述職時有了“底氣”。

好與不好？代表履職有“評價”

如果對代表履職的評價機制缺位，代表履職干好干壞一個樣、干多干少一個樣，那么這對絕大多數盡責履職的代表來說就是一種不公平，對于那些消極履職者，也不利于增強其履職責任感。辦法對代表年度履職基本要求的明確、代表履職檔案的建立、履職積分的統計，使得代表的履職行為有章可循、有據可查。

為了進一步明確代表履職檔案的作用，辦法同時還明確，代表履職和積分情況“由各代表組每半年在組內通報，必要時在選區內通報” “積分情況作為代表履職表現評價的依據之一。”

建立代表履職檔案和積分統計，讓代表履職工作有了對比，多與少、好與壞，都能一目了然地呈現，無形中對代表形成了一種鞭策和壓力。組內的代表可以彼此了解各自的履職情況，在互相比較中成長提高。在選區內通報、讓選民了解代表的履職情況，以更有力地監督代表履職，則給了代表履職更大的社會壓力。與此同時，區人大常委會可以對代表履職情況進行綜合評價，也可以作為推選履職積極代表和推薦作為連任代表人選的重要依據。代表履職檔案工作的好壞，還可以作為對代表組工作評價的內容之一。

區人大常委會有關領導表示，中央和全國人大文件明確要求加強對人大代表的履職監督，“建立代表履職檔案，記錄代表履職情況，并逐步向社會公開” “履職情況采取適當方式向有關方面通報，并作為是否繼續提名的依據。”區人大常委會制定辦法，是積極貫徹落實有關文件精神，結合閔行區工作實際，進一步創新和完善代表工作機制、建立和深化代表履職監督的一種有益探索。區人大常委會2016年初進行了推薦本屆以來履職積極代表的活動，代表自評和代表組評價履職是否積極的依據，就是參考了辦法規定的年度履職基本要求。通過這個標準推薦出來的履職積極代表，區人大常委會一方面予以激勵，組織他們參加全國人大北戴河培訓基地的培訓課程，提高他們的履職水平；另一方面，將綜合其它方面的表現，作為是否提名連任代表人選的重要依據之一。

辦法試行時間雖不長，但已經對促進代表履職和加強服務保障產生了積極效果。代表履職有了更明確的目標和保障。嘗到甜頭的好幾位鎮人大主席表示，已經或打算將履職檔案推廣運用到鎮代表層面，助推鎮代表積極履職，促使鎮代表更好發揮作用。

為了進一步完善辦法，規范代表履職檔案，2016年初，區人大常委會組織了14個代表組開展了代表履職檔案工作檢查、觀摩和交流活動。接下來，區人大常委會將結合代表履職檔案電子登記系統的開發，統一規范代表履職記錄和履職檔案，為新一屆人大代表履職打下良好的基礎。