上海農村外來人口聚居社區的治理創新

杜學峰

[摘 要]

[關鍵詞]

[中圖分類號] D267.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）01-0040-03

在上海，外來人口在郊區的大量涌入，既帶來了區域經濟發展，繁榮了城市社會，也給居住地社區治理帶來了嚴峻的挑戰。嘉定和奉賢兩區對外來人口管理服務方面進行了初步探索，取得一定成效。要真正破解難題，需要政府、社會和農村以及外來務工人員自身多方面共同努力，實現外來務工人員在社區的真正融入。

農村黨建；外來人口；社區治理

在上海，加強基層建設創新社會治理是一項長期而艱巨的任務。這其中，城市社區治理是重點，農村社區治理是難點。在農村治理中，外來人口聚居社區治理更是難題中的難題。如何破解？近年來，基層政府在積極探索和實踐，在這些方面雖然也積累了一些經驗，但多數還停留在維持和可控的層面，真正的實質性改革和突破還沒有。因而，需要實事求是地估計在新二元結構背景下外來人口聚居社區治理面臨的問題和困難，立足保障原村民長遠利益，綜合考慮外來人口生存和發展訴求，以推進公共服務均等化為突破口，構建外來人口聚居區科學治理模式，探索外來務工人員社區融入有效實現的途徑和策略。

伴隨著工業化和城鎮化的快速推進，從上個世紀90年代開始，上海郊區農村特別是城鄉結合部和工業園區附近農村地區就有外來務工人員逐步進入，他們大都借住在當地農民的出租屋內，形成與當地農民交錯雜居的情況；甚至在不少農村，由于原住民家庭主要成員大多已遷入城鎮居住，留在村里的房屋幾乎全部出租給外來人口，外來人口已經形成了相對集中居住的情況，出現了一些典型的“同鄉村”。這些地方人口結構普遍出現了本地人口與外來人口數量和比例的“嚴重倒掛”現象。

外來務工人員大量涌入，一方面推動了區域經濟發展，繁榮了城市社會；另一方面也給居住地社區治理帶來了嚴峻的挑戰。由于外來務工人員絕大多數都沒有取得上海戶籍，導致其與本地戶籍人口之間在就業、醫療、子女教育等公共服務權益方面存在顯著差異。同時，在社區公共事務參與、村居民自治等政治權利表達渠道和相關的制度保障方面也基本上被邊緣化。他們盡管長期居住和生活在本地農民周圍，卻因為身份不同，事實上存在著與本地人難以跨越的社會文化區隔，無法真正融入到居住地。在此背景下，這些農村社區因公共服務供給不足、規劃設計混亂、本地外地居民雜居、矛盾與沖突集中帶來了違章搭建、環境惡化、治安案件頻發等許多社會問題，使其正在成為郊區農村社區治理亟待突破的瓶頸和難點。

（一）現象表現：新二元結構特征鮮明。新二元結構是隨著市場經濟發展帶來人員大流動而自然形成的戶籍與非戶籍人口的區隔狀態，其基本特征是流入地鄉村社會內在的封閉、排外與現代化社會的開放、流動形成矛盾和沖突，外來人口與本地人口各自分割的圈層結構難以打破，外來人口無法真正融入本地社區。上海郊區在此方面特征十分明顯：一是外來務工人員數量龐大。在上海郊區，幾乎每個村都有外來務工人員租住，不少農村外來人口的租住比例非常大，出現人口“倒掛”現象。二是公共服務覆蓋不到位。沒有本地戶籍的外來務工人員享受不到與本地居民一樣的公共服務，在就業、教育、社會保障等方面明顯處于劣勢地位。三是政治參與和利益表達難。整體上看，外來務工人員基本上被排除在城市政治過程之外，無法有效地通過基層組織表達自己的利益訴求。

（二）現實挑戰：社區治理面臨很多難題。當城市治理遭遇新二元結構帶來的矛盾時，作為問題顯現最直接最清晰的界面，基層農村社區面臨著難以克服的壓力。一方面，隨著經濟社會的快速發展，外來流動人口日益增多，這些以青壯年為主的外來流動務工人員要進入社區生活，無疑給本來就承受著社會治理與公共服務壓力的農村社區增加了更為沉重的負擔。另一方面，在當代農村社區治理中，以村莊集體產權為基礎所形成的一系列基層社會制度，構筑了封閉的鄉村社會結構，事實上限制了外來人員的真正流入和融入。因為農村社區基本的利益態勢是封閉運作的，村委會是本地農民的基層自治組織，服務和管理的對象都是以戶籍和住房為前提的本地常住居民，而對進入并居住在社區的外來人員，理論上講并不屬于基層治理的服務對象。

由于政策給流動人口只有“進口”的制度限制，卻缺乏“融合”的制度安排，造成了今天流動人口的社會融合難題。對農村而言，原村民基于集體經濟成員的“股東”權利，對與村集體產權沒有任何利益關系的外來人口總是采取排斥態度，擔心他們一旦進入社區治理，參與到社區事務中來，會侵蝕自己的份額。而事實上，如果這樣的事情真的發生，那對本地居民的確是不公平的。但外來人員進入上海農村居住生活，其原本擁有的農民權利及相關利益又無法從戶籍地帶出，國家在政策上也沒有此方面的轉移安排，導致在社會服務保障增量難以兌現的情況下，外來人員參與本地社區治理事實上不可能真正實現。結果是，外來人員始終處在“流動”中，能夠“流入”卻無法“融入”。

但是，農村社區治理又不能無視外來人口的存在，離開外來人員這一社區主體的參與，要實現社區有序治理，幾乎不可能。在上海，外來人口的主要流向是以制造業為主的郊區，而且大都是城鄉結合部。城鄉“結合部”不只是城區與農村地域意義上的結合部，也是經濟、社會體制機制中的結合部，而結合部往往又是行政管理中的“斷頭路”。這樣一來，一方面，農村治理資源本來就十分有限，外來人口的大量涌入，勢必進一步稀釋了資源紅利，擴大了治理成本。另一方面，在政府公共服務和治理力量基層投入嚴重不足的約束條件下，外來人口作為一支可以依靠的治理力量受農村制度的制約而無法介入，從而又增加了農村社區的治理難度。

就當下而言，上海農村外來務工人員聚居社區治理的核心還在于通過做好外來人口管理服務工作，提高社區生活品質，促進外來人口與本地居民和諧相處，防范社會風險。立足現實，各地在積極探索和不斷創新中推進社區治理工作。

（一）嘉定太平村的探索：“新村民自治”。隨著上海經濟發展水平的加速提高，大量外來務工人員涌入太平村。到2013年時，外來人口已經是本村村民的3倍還多。眾多的外來人口集中居住，給村里環境和社會治理帶了巨大的挑戰。如何實現對農村社區的有效治理，太平村經過多年的探索和實踐，逐步形成了一套村黨總支領導下的新村民自治工作法。

一是建立信息采集系統。以“新村民管理服務信息中心”為樞紐，并根據區域分布狀況，下設管理分站，負責采集新村民信息，加強信息動態管理。同時通過建立兩支隊伍，補充采集信息，一支是部分新村民組成的區域組長隊伍，一支是新村民志愿者隊伍，對出租房登記信息進行信息登記和完善。在采集新村民基本信息的同時，逐步拓展到采集涉及新村民呼聲、突發事件等各類信息，及時掌握各類情況。

二是健全管理組織。成立新村民黨支部，發揮新村民黨員的作用。新村民黨員既可以參加村黨總支的組織生活，也可以列席村民代表大會。這樣，他們在新村民自我管理中發揮作用，又架設新村民與老村民溝通的橋梁。成立新村民管理委員會，實現新村民自我教育、管理和服務，激發新村民的認同感和歸屬感。新村民管委會由新村民代表選舉產生，管委會下設若干工作小組，通過民主選舉產生新村民代表和新村民組長，開展民主管理，共同參事議事，共商村務發展。

三是完善制度體系。制定了《新村民自治管理辦法》，規范健全新村民黨建工作制度、新村民黨支部監督工作職責、新村民辦證登記工作制度等新村民管理基本制度；制定新村民黨員與新村民結對聯系制度、新村民黨員參與村文明建設活動制度、新村民黨員走訪、談心制度等多項新村民服務制度。

四是創設服務系統。開展系列活動，吸引外來務工者參加，滿足務工人員的精神文化需求。搭建服務平臺，為外來務工者提供信息獲取、學習培訓、權益保護、思想交流等渠道和載體。為新村民黨支部提供辦公場所等硬件支撐。

太平村的“新村民自治”在實踐中取得了明顯成效：一方面，通過建立起基層黨組織領導下充滿活力的新村民自治格局，促進了外來人口和本地居民的情感溝通和文化融合，讓外來人員形成穩定的地域歸屬和價值認同；另一方面，通過建立和完善與村經濟社會發展相適應的新村民自我管理與服務機制，有效解決了外來人口服務管理問題，使得新老村民和諧相處，青年人才不斷流入，村里企業不斷發展壯大。

（二）奉賢高橋村的探索：“以外管外”。高橋村地處經濟園區內，由于村域企業數量眾多，且大都是勞動密集型產業，吸引了大量的外來人員前來打工并居住。據相關統計數據，全村近萬的常住人口中外來人員超過八千人。高橋的外來人員多數來自比較遠的安徽、四川、河南等地，其生活習慣、文化觀念與當地居民不同，語言溝通困難，很多工作和服務光靠本村干部無法推進、落實。而與此相對的，他們往往與同鄉易于溝通，居住區域也相對集中。碰到問題，外來人員比本地干部更易做工作。正是基于此，高橋村探索了這種“以外管外”的治理模式，通過搭建外來人員自我教育、自我管理、自我服務的平臺，實現外來人員與本地村民的文化和社會融合。

一是建立組織架構。通過召開外來人員代表大會，選舉成立了全區首個外來人員黨支部和服務管理委員會。黨支部書記由一名村支部干部擔任，同時任服務管理委員會主任；7名服務管理委員會委員中，有外來人員4名，其中1人還任黨支部副書記、兼任服務管委會副主任，基本建立起外來人員自我教育、自我管理、自我服務的組織構架，為實現“以外管外”奠定了基礎。

二是完善管理服務體系。外來人員服務管理委員會下設精神文明建設、聯系服務群眾、環境衛生、社會治安與安全、權益保障、人口與計劃生育等6個小組，各小組長通過站長和黨建指導員，分類指導服務站的工作。此外，還通過組建外來人員學校、外來人員服務中心和活動中心，組建“飛來鳳聊吧”和關愛之家未成年人工作室等，進一步完善來奉人員服務工作。

三是以文體活動凝聚人。為使外來人員真正把高橋村當成“第二故鄉”，村黨總支組織開展形式多樣的文體活動，并形成了春夏秋冬四季主題活動，通過舉辦春季相親會、夏季廚藝大賽、秋季運動會、冬季評選會等活動，促進外來人員之間，外來人員與本地村民之間感情交融、和諧相處。

四是建立機制重激勵。通過制定外來人員評先創優工作細則，以積分制的方式，定期評選文明家庭、衛生標兵戶以及先進工作者，以賦予外來人員更多的榮譽，促進他們更好地參與當地建設。

作為社區治理創新的實踐和行動，這兩個典型案例從一定角度反映了多年來上海農村在探索外來人口管理服務方面取得的成果和努力，為我們研判農村外來人員聚居社區治理中面臨的問題，探尋破解之道提供某種借鑒和思路。

破解新二元結構背景下外來務工人員聚居地社區治理難題，需要政府、社會和農村以及外來務工人員自身多方面共同努力。從政府角度看，就是要消除外來人口不能享有與城市戶籍人口同等機會和待遇的排斥性體制，讓外來務工人員靠自身努力有機會真正融入城市，并公平地分享城市經濟社會發展的成果。從社會層面，要加強外來務工人員參與的組織建設，搭建參與平臺，拓寬參與渠道，保證外來人口合理、有序的參與。從農村社區看，必須著力保障外來務工人員的政治表達權利和參與社區治理的基本權益，在社區范圍內形成常住居民協商共事、合作參與、民主交流、全員共治的社區治理格局。從外來人員角度，著力于重構社會資本，增強外來人口自身的參與意識，提高參與能力。

在具體策略上，一是政經分開。打破原農村社區的封閉性，避免外來人員進入社區出現經濟利益糾葛和戶籍人口對集體經濟利益被侵蝕的心理擔憂。二是村民自治。要樹立開放、包容的理念，主動把轄區內所有常住人口都納入到自治體系中來，堅持管好存量（村級集體經濟利益）、用好增量（新增公共服務資源）的原則，組織群眾開展自治活動。三是均衡服務。主動為外來人口提供與城鎮居民同等質量的公共服務，積極推進包括流動人口在內的基本公共服務均等化，并不斷拓展社區服務內涵，創新社區服務方式，全面提高農村居民生活質量。四是社區建設。從包括外來人口在內的常住居民實際需求出發，按照全覆蓋的原則，合理配置公共基礎設施；同時注重加強基層建設，著力培育和發展社會組織，提升農村社區的現代化水平。五是社會融合。多方搭建農村社區外來人員與本地居民溝通交往的平臺，培育和提升外來務工人員社區參與的能力，加強外來人口服務和管理工作，促進外來人口與本地居民的社會融合。

作者單位：中共上海市奉賢區委黨校