協同治理視域下政社合作機制研究

練星碩

摘 要：社會組織在公共服務領域的重要地位越來越受人們關注，政社合作作為一種新的社會管理途徑進入公眾視野。但政社合作在實踐過程中存在著角色困境、合作意愿、制度環境不成熟等許多制約因素，以政府為主導，社會組織協同進行社會管理的協同治理理論的引入為政社合作領域提供一種社會管理新機制，在這種新機制下解決政社合作中的現實問題以社會管理促進社會管理向“社會治理”的轉變。

關鍵詞：社會管理;協同治理;社會組織

中圖分類號：C916 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）12-0111-02

21世紀以來，中國社會組織在公共服務領域占有日益重要的地位，政社合作已經成為中國社會管理的一個新途徑。不同于西方，中國社會組織的發展還不成熟，社會組織的獨立性不高，如何克服政社合作的制約因素，使社會組織和政府在社會管理中更好地合作則尤為重要。

一、協同治理理論初探

除去早期的“合作中競爭”“合作共強”，社會管理創新提出以來，政府與社會組織合作被視為建設強國家的途徑[1][2]。但中國社會發育程度低、政府治理能力高、社會組織和政府關系的不平等、雙方合作邊界的模糊性等問題使政社合作面臨許多困境，不能進一步發展。郁建興（2012）從政府治理能力和社會發育程度兩個維度來解釋社會建設中政府與社會的不同關系，指出在社會發育程度低、政府治理能力高的情況下，適合走政社協同治理的道路，并得出結論——當前的中國適合走協同治理的道路。將協同治理理論引入公共管理領域是一種新嘗試，協同治理是政府出于治理的需要，以社會管理的主導者的身份，構建制度化的溝通渠道和參與平臺，強力培育和支持社會，并在自主治理、參與服務、協同管理等方面與社會一起發揮作用[3]。協同治理使政府與社會組織在社會管理中找到一種平衡，為政社合作的進一步發展提供了新途徑。

二、政府與社會組織合作的制約因素

（一）社會組織的角色困境

中國的社會是威權社會，中國的社會組織并不像西方那么成熟，其發展還有許多問題要解決。如俞可平（2002）[4]所說：中國的公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，具有明顯的官民雙重性。而中國的民間組織形成處于過渡階段，發展很不平衡，不同的民間組織之間在社會政治經濟影響和地位方面差距很大。社會組織與政府的關系界定模糊，中國的社會組織獨立性不高[4]，“先天”就與政府不是“平等關系”，而是一種“依附關系”。

NGO大多是因為公眾共同利益或者愛好的自發結合，沒有強有力的管理支撐，在維權的時候，組織成員的積極性多難以調動，在真正維權的過程中，成員的響應是微弱的。在面對政府的權威時，NGO自身的“非合法性”讓多數成員退縮，業主委員會在維權方面面臨著集體行動困境。

（二）政社雙方面臨合作意愿的考驗

部分地方政府對于社會組織的認知度不高，對于社會組織的發展持漠視甚至反對態度，在“強政府弱社會”的環境下，很少愿意主動與社會組織“合作”。部分民間的“草根”組織，對于政府政策不了解，認為政府“管得太寬”“形式主義”，因此很少愿意和政府掛鉤。還有一些民間組織打著為公眾服務的幌子向政府爭取“項目資金”，卻中飽私囊。在多起相關社會組織負面案例（如紅十字會郭美美事件）出現后，政府和公眾對于社會組織一度出現“信任危機”。“官不信民，民不信官”是有歷史根源的，政府和社會組織之間的互不信任，是雙方合作難以進行的重要原因，以上兩種情況的存在會造成政府資源和社會資源的浪費，政府與社會組織信息不流動，阻礙政府與社會組織合作的進行。

（三）政社合作制度環境不成熟

第一，社會組織注冊審批制度煩瑣、復雜。等待時間漫長，無法依法注冊而獲得合法身份依然是許多基層社會組織面臨的困境之一。雖然行政審批制度改革一直在進行，但審批的效率還是很低。審批的滯后，趕不上社會、市場的變化，這給社會組織提供公共服務帶來了阻礙。第二，缺乏政府對社會組織的賦權。政府與社會組織承擔的責任不明確，有些領域邊界模糊，導致社會組織在提供公共服務時受到“條條框框”的限制。第三，政府向社會組織購買公共服務時，缺乏保障機制，社會組織的權益得不到保護。第四，培育機制不健全。政府孵化型的社會組織一般會得到政府的政策和資源支持，但是對于自我發展的草根組織，政府卻很少有資源或者技術方面的指導和支持。政府雖然在支持社會組織的發展，但社會組織的孵化項目面臨著政府“執行偏差”，因此社會組織“孵化”率較低。

（四）公共服務提供的碎片化

汪錦軍（2014）從社會資本的角度出發，認為政府與社會組織合作與互動的前提在于政府、社會組織和會員間能否形成資源依賴關系[6]。因此資源依賴成了政府與社會組織合作的重要因素。

除以上制約因素，中國政府與社會組織合作缺乏一個關鍵因素即在政府與社會組織雙方缺少私人資源的情況下，當雙方具有合作意愿時，沒有一個平臺可以進行信息交流與反饋，這就會造成政府資源或者是社會組織資源的浪費，信息不流通，政府和社會組織在各自提供公共服務時就會出現信息孤島、碎片化、重復化現象，政府與社會組織雙方也很難形成資源依賴，因此，政府與社會組織合作平臺的構建是必要的。

三、政府與社會組織合作機制的構建

擁有便捷性、整合性、同步性等功能的信息技術被應用到社會各個領域，政府部門的電子政務、公共服務領域的公民參與渠道都與信息技術息息相關。信息技術的應用又可以解決政府與社會組織合作碎片化、信息不對稱等問題。以此，下面將對政府與社會組織合作存在的制約因素進行分析，并提出在信息技術支撐下的政府與社會組織合作機制的構建。

（一）政府在政社合作機制中的主導作用

1.政府應建立社會組織的培育機制，鼓勵和支持社會組織的發展。首先，政府應摒棄“政社對抗”的觀念，尋找雙方利益的契合點，發揮社會組織在政府覆蓋不到的公共領域的替代作用，注重與社會組織的合作共贏。在中國這樣一個“強國家，弱社會”的環境下，社會組織的發展可以為社會民主帶來新的活力，也有利于社會管理水平的提高，政社協同治理也是增進國家能力建設的新途徑。其次，政府應簡化和完善社會組織注冊審批制度，提高審批效率，為更多社會組織的發展創造良好的制度空間。再次，政府需構建政策信息共享平臺，將政策信息及時反饋在政社合作的公共服務平臺，讓社會組織及時了解政策走向。最后，除了扶持政府主導的孵化型社會組織，對于自我發育的社會組織提供相應的政策支持。培育機制可包括操作技能培訓、心理咨詢服務培訓等。

2.構建政社合作的保障機制。在政府購買社會組織服務等各項目上，項目資金要由信譽可靠、資金充足的第三方來管理，提供擔保。針對在政府向社會組織購買服務時可能出現資金不能及時到賬現象，政府可以資產抵押方式向第三方提出幫助請求，及時做出調整保證項目順利完成，保障社會組織的權益;社會組織服務不能及時履行時，要有相應的規制做出約束，建立違約懲罰機制，保障政府公共利益。

3.構建政社合作評估機制。評估機制應包括對社會組織的監督、雙方合作的過程監督和合作績效評估。評估機制有利于政社雙方審視自身，方便信息的反饋，在合作過程中出現問題時可及時調整，推進政社合作的順利進行。

（二）社會組織在政社合作機制中的協同作用

1.保持與政府“目標”的一致性。“草根”NGO，在提供公共服務時盡量避開政府，這種觀念需要轉變，在目前的社會環境下應了解政策走向，積極尋找符合政社雙方的目標，獲取政府資源，取得政策上的支持，構建組織的“縱向網絡”。政府的支持有利于組織自身的發展，實現雙方在公共服務領域的互動合作。

2.提高組織自身的服務水平。一方面，社會組織要學會利用組織自身資源，發揮“橫向網絡”的作用，調動社會上的資源，壯大自身的力量，以更好地提供社會服務。另一方面，有條件的社會組織應與國際接軌，學習國外先進的理念和技術，提高自身的認知度，以便在政社協作過程中提供更優質的服務。

3.社會組織之間要構建一個交流平臺。經研究發現，在單個社會組織提供公共服務時，會出現以下現象：服務內容重復;各自擁有對方缺少的資源;因組織力量有限，服務對象較少。這些因素的出現大多是因為社會組織之間沒有過溝通，每個個體都是一座“信息孤島”，信息不能共享，資源不能互相利用，所以NGO之間應建立一個合作平臺，可以實現行業內監督及行業內經驗學習，資源共享，降低服務成本，提高服務水平。

這一合作機制的構建有著現實的考量，除了信息技術提供支撐，政府和社會組織的相互信任與接納也尤為關鍵。因此該機制的構建需要社會主體各方的合作，為了提高可行性，該平臺的構建可從地方開始做實驗性的示范。

四、結論

中國正處于一個全面變革的時代，社會管理問題顯得尤為突出，良好的社會管理機制的運行對于整個中國社會的發展都很重要。社會組織逐漸在成長，承擔了很大一部分公共服務內容，并在社會管理中占有日益重要的地位。地方政府在社會管理過程中要顧及各個方面，社會治理工作需要社會組織的協助，基于協同治理的視角下，政府為主體社會組織協同合作的推進對地方政府社會管理向“社會治理”的轉變具有重要的促進作用。而對于政府和社會組織協同合作的推進方式以及途徑，需要進一步探索，這將是接下來協同治理要研究的方向。

參考文獻：

[1]楊寶.政社合作與國家能力建設——基層社會管理創新的實踐考察[J].公共管理學報，2014（2）：1-58.

[2]王信賢.當代中國國家能力與社會穩定[J].中國治理評論，2012（2）：54-87.

[3]郁建興，任澤濤.當代中國社會建設中的協同治理——一個分析框架[J].學術月刊，2012（8）：23-31.

[4]俞可平，等.中國公民社會的興起與治理的變遷[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[5]王詩宗，宋程成.獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思[J].中國社會科學，2013（5）：50-66.

[6]汪錦軍，張長東.縱向橫向網絡中的社會組織與政府互動機制———基于行業協會行為策略的多案例比較研究[J].公共行政評論，2014（5）：88-108.