黑龍江省社區矯正工作調研報告

宋友艷

摘 要：社區矯正是為貫徹寬嚴相濟刑事政策進行的刑罰執行制度改革，是司法體制改革的重要組成部分。黑龍江省全面開展社區矯正工作以來，歷經不斷的探索與實踐，已初步形成了自己的體系和運行規則，取得了良好的法律效果和社會效果。本調研以牡丹江市、大慶市為對象，介紹了兩市社區矯正工作的基本情況及成功經驗，分析了實踐中存在的一些共性問題和困難，并有針對性地提出了解決的辦法，以期為完善社區矯正法律制度做一些有益的探索。

關鍵詞：社區矯正;矯正管理;黑龍江省

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）12-0129-03

社區矯正是與監禁刑罰執行對應的一種非監禁刑罰執行方式，是指將符合條件的罪犯（被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行等）置于社區內，由專門的國家機關在有關部門、社會組織和志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。開展社區矯正工作是我國司法體制改革的重大舉措，是推進社會管理創新的重要內容，也是加強特殊人群管理的重要手段。為了推動黑龍江省社區矯正工作，在省司法廳的大力支持下，黑龍江省政法管理干部學院組織調研組于2016年1月深入牡丹江市司法局、大慶市司法局，通過實地察看、走訪座談、聽取匯報、問卷調查等方式，對兩市近年來社區矯正工作進行了專題調研?，F將有關情況報告如下。

一、社區矯正基本情況和成功經驗

2007年牡丹江市東安區、大慶市讓胡路區被確定為黑龍江省社區矯正工作首批試點單位。經過多年探索，兩市社區矯正工作均取得了明顯成效，在制度體系建設、信息化應用、社區矯正影響評估、規范化管理、監管安全穩定等多個方面處于全省較好位置，取得了良好的法律效果和社會效果，為維護社會和諧穩定打下了堅實的基礎。

牡丹江市5個縣（市），4個城區司法局，78個鄉鎮（街道）司法所（其中鄉鎮53個、街道25個），都建立了社區矯正（安置幫教）工作領導小組，辦公室在基層建立了社區矯正（安置幫教）工作站，形成了271人組成的社區矯正專業工作隊伍。

大慶市司法局轄五區四縣9個縣區司法局，1個派出機構（高新區司法局），89個司法所，含2個社區司法所和1個社區矯正工作室，基層社區矯正工作人員362人，現已形成由矯正警察支隊、專職工作人員、輔助人員、志愿者組成的四位一體社區矯正工作隊伍。

截至2015年12月31日，牡丹江市累計接收社區服刑人員3 377人，累計解除2 095人，現在冊1 282人;大慶市累計接收社區服刑人員6 581人，累計解除5 157人，現在冊1 424人。

兩市社區矯正工作從試點到全面推行，通過實踐中積極探索，各自取得了一些成功經驗。

（一）牡丹江市

1.堅持解放思想，在矯正管理的理念強固上求創新

（1）實施親情式矯正。工作中始終堅持不歧視、不排斥、不打擊、不糾纏過去的基本原則。在日常監管和幫扶中體現人文關懷，針對不同犯罪類型采取有針對性的談話教育和送溫暖、送愛心等走訪幫扶活動，使社區服刑人員感受到刑罰執行的嚴肅性和社會化教育的親情感，促使其自覺遵守法律法規和社區矯正的各項規定。

（2）實施恢復式矯正。通過走訪、座談，同家庭接觸、社區接觸，幫助社區服刑人重建社會關系，盡早融入社會之中。

（3）實施終極式矯正。不僅在心理上為社區服刑人員提供矯正服務，使其扭曲的心理得到恢復。同時也為其提供技術培訓，關心他們的生產、生活，提供就業崗位等。幾年來，對有心理障礙的矯正人員實行了100%的心理矯正，為68個家庭困難的矯正人員落實了低保政策。

2.堅持統籌兼顧，在矯正管理的資源整合上求創新

（1）整合專業資源。經過洽談，將牡丹江市譚力心理學校、春雨心理學校納入心理矯正基地，每年兩個基地都分期分批地深入基層對矯正人員進行一次專業的免費心理治療。在東安區試點時，抽調5名勞教所民警，組成社區矯正督導小組，常駐東安區，不間斷地對社區矯正工作進行規范和指導，對矯正人員進行監管。在此基礎上，2014年11月19日，該市成立了社區矯正警察支隊，下轄10個大隊，并頒發了上崗證件，以此為標志，該市社區矯正工作正式步入規范化、專業化軌道。

（2）整合親情資源。在矯正工作中注意發揮家庭的親情作用，通過與社區服刑人員家庭簽訂監護協議書，密切配合，共同做好矯正工作。

（3）整合社會資源。從試點開始就成立了社區矯正工作領導小組，2012年年底全面鋪開后，繼續強化領導小組的作用，吸收組織、宣傳、紀檢、法院、檢察院、公安、財政等20多個部門，明確了職能劃分，充分發揮各成員單位的作用。

3.堅持效能簡捷，在矯正管理的方法凝練上求創新

（1）凝練心理矯正。在開展心理矯正過程中，對矯正對象進行性格測定，同時，開展矯正對象的等級評定，從家庭背景、個性特點、案件情況、對自己的危害行為的認識和矯正條件等五個方面進行綜合評定。評定結果作為今后矯正個案，確定日常管理模式的依據。

（2）凝練技能矯正。經過考察、洽談，成功將崔鳳岐美容美發化妝攝影學校、牡丹江職業技能培訓學校發展為社區矯正技能培訓基地，免費提供培訓。2014年以來，與市就業局聯合舉辦社區服刑人員創業理念及創業技能培訓班11期，有330名服刑人員參加了培訓。截至目前，已有4名社區服刑人員通過培訓創業成功。

（3）凝練就業矯正。相繼建立了騰飛汽車零配件公司、森發木業、北味等就業基地。據不完全統計，這幾個基地吸收126人就業。同時，還積極鼓勵自謀職業和自我創業，目前，90%的社區服刑人員實現了就業。

4.堅持科學發展，在矯正管理的機制鑄推上求創新

（1）加強規范化建設。制定了《牡丹江市社區矯正工作審前調查評估辦法》《牡丹江市社區矯正工作考核暫行辦法》《牡丹江市社區服刑人員考核獎懲實施細則》《牡丹江市社區矯正警察工作紀律及考勤暫行規定》等規范性文件。與聯通合作建立了社區矯正監管平臺，將對全市社區服刑人員實施手機定位監管。

（2）加強專業化建設。2015年采取以會代訓方式，對全市120余名專業矯正人員和矯正民警進行了兩次系統的培訓。先后到福建、上海等社區矯正開展得較好的省市參觀學習，進一步提升社區工作人員的水平與能力。

（3）加強保障機制的建設。將繼續加大請示匯報力度，積極爭取社區矯正經費支持。

（二）大慶市

1.完善工作制度

（1）出臺規范性文件。大慶市司法局牽頭組織市中級人民法院、人民檢察院、公安局召開社區矯正工作聯席會議。2012年聯合下發了《未成年被告人審前調查實施辦法》，2014年聯合下發了《大慶市社區矯正人員脫離監管追查辦法（試行）》，2015年聯合下發了《關于加強社區矯正信息通報工作的意見》，進一步規范和完善了政法各部門的協調配合機制。

（2）制定內部制度。2013年出臺《大慶市司法行政機關社區矯正工作責任追究制度》，2015年公布了《大慶市司法行政機關社區矯正刑罰執行權力清單》《大慶市司法行政機關社區矯正工作責任清單》《大慶市社區服刑人員義務清單》，促進社區矯正工作的規范化發展。

（3）規范入、解矯宣告。2015年印發《關于進一步規范入矯宣告和解矯宣告的通知》，對入矯宣告、解矯宣告進行了規范。通過嚴抓細管，社區服刑人員的守法意識進一步增強，違規人員逐漸減少。

2.加大監管力度

（1）加強入戶走訪排查。通過劃分責任區，社區矯正支隊警察每月都深入到責任區司法所檢查指導工作，每季度對社區服刑人員進行逐一點名、逐一見面、逐一核對身份，集中談話和訓誡。

（2）加強重點時段管控。在“兩會”“抗戰勝利紀念日”期間，嚴格控制請假外出、實行零報告制度、與檢察機關一起入戶走訪;要求社區服刑人員每天向司法所報告，每周到現場報到。

（3）加強重點人員核查。對保外就醫人員逐一進行核查，建立音視頻電子檔案。對護照進行逐個篩查，累計封存護照99本，港澳通行證68本，臺灣通行證5本;注銷護照62本，港澳通行證45本，臺灣通行證3本。

（4）加強流動人員管理。2015年針對流動社區服刑人員管理難度大的問題，印發《關于進一步加強和規范流動社區矯正人員管理的通知》，要求各區縣接收時，報市局審核備案。

（5）加強手機定位監管。對479名重點人員進行定位監管，工作人員根據運動軌跡隨時掌握他們的活動情況。

3.提高矯正質量

開展心理矯正，僅2015年就進行心理健康教育講座17場次，開展心理測量427人次，進行個別心理疏導113人次。擴大社會參與面，建立矯正小組2 435個，參與人數達7 305人。落實適應性幫扶，開展技能培訓2期146人次，協調鄉鎮街道幫助4人解決了生活中的實際困難。

4.抓好業務培訓

邀請市委政法委、市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市禁毒支隊、市移動公司等有關單位領導、專家，對全市社區矯正工作者進行業務知識培訓，不僅使參訓人員的刑罰執行意識得到加強，還提高了實戰經驗。

5.創新社區戒毒管理模式

該市作為黑龍江省首個創新社區矯正管理模式，由司法行政機關主動承擔社區戒毒社區康復日常管理工作的地市，形成了政府主導，基層司法所具體執行，公安、司法行政等部門齊抓共管，社會力量廣泛參與的社區戒毒工作模式。截至目前，已累計接受社區戒毒社區康復人員722人（社區戒毒587人，社區康復135人）。為了保證社區戒毒的監管成果，市司法局在各司法所進行常規吸毒檢測的同時，組織專門力量對戒毒人員進行尿檢抽查，為吸毒人員遠離毒品奠定了良好的基礎。

二、存在的共性問題和困難

（一）認識程度不高

由于長期受重刑觀念的影響，加之宣傳不夠，一些地方和單位對社區矯正工作缺乏認識，很多黨員干部，甚至是高層次的領導干部對社區矯正工作知之甚少，有的完全不了解;社區居民對社區矯正也很陌生，對把應在監獄服刑的罪犯轉移到自己的身邊服刑，表現出或多或少的擔憂與不安;對于矯正對象而言，要求他們按時報到、按時交思想匯報、參加公益勞動，有些人存在抵觸情緒，認為自己不再違法犯罪就可以了，憑什么要接受社區組織管理。

（二）社區矯正工作人員執法身份不明確

社區矯正作為一種非監禁刑罰執行，需要工作人員具備明確的執法身份，而基層司法所工作人員沒有執法身份，難以對社區服刑人員形成震懾，致使社區服刑人員不能正確對待自己的服刑身份，認罪態度不好，服刑意識缺乏，對待社區矯正工作人員的教育管理不以為然。正是由于執法權的缺失，滋生了部分服刑人員漠視國家法律的心理，社區矯正工作人員對此沒有較好的懲戒措施，有的甚至受到社區服刑人員的人身威脅。

（三）社區矯正工作人員缺乏，素質有待提高

一是有的區、縣（市）沒有落實政法專項編制，還有個別司法所存在1人所現象，輔助人員配備也不到位;二是大部分區、縣（市）社區矯正機構，特別是基層司法所，從事社區矯正的工作人員年齡普遍偏大，還有部分人員屬于公益崗位或臨時工，不具備較強的業務基礎，不能承擔起監管責任;三是基層社區矯正工作人員待遇較低，社會認同度不高，缺乏獎懲機制，難以調動工作積極性;四是部分社區服刑人員管理難度大，存在重新犯罪的風險，而基層社區矯正工作人員任務繁重，有的身兼數職，隨著行政執法責任制全面運行，心理負擔和工作壓力加大。

（四）社區矯正工作經費保障不到位

個別地方雖然把社區矯正經費納入了財政預算，有的做到特事特辦，現請現批。但掣肘因素多，經費少，保障難度大，基層普遍缺乏必要的交通、通訊和辦公設備，制約了社區矯正工作的有效開展?！敦斦?、司法部關于進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》（財行[2012]402號）文件精神需進一步落實。

（五）執法部門在社區矯正銜接上不夠緊密

社區矯正工作執行需要法院、公安局、司法局密切配合，法院通過判決啟動社區矯正執行程序，對同級司法局提請的收監執行建議進行裁定;公安機關對違反治安管理規定和重新犯罪的社區服刑人員及時依法處理，對社區服刑人員出入境證件進行報備。雖然《社區矯正實施辦法》及相關法律對以上執行程序已經明確，但仍存在部分地區執法部門在社區矯正銜接上不夠緊密的情況。政法各部門聯動機制還不盡完善。適用社區矯正人員委托調查評估工作不配套，社區矯正交付銜接過程中，存在法律文書移交不及時、社區矯正人員交付不到位等現象，影響社區矯正正常開展。在落實矯正對象獎懲措施上部門協調聯動不夠，從而導致社區矯正處罰及收監等執行難問題。各政法機關加強社區矯正工作沒有達成共識，部門工作合力也尚未形成，沒有建立社區矯正信息互動交換平臺，未能實現社區矯正工作動態數據共享，信息不對稱、銜接不順暢。

三、對策與建議

（一）各級黨委、政府對社區矯正工作要切實提高認識，加強領導

黨的十八屆三中全會《決定》提出健全社區矯正制度，習近平總書記就進一步做好社區矯正工作做出重要指示，提出明確要求。教育改造好社區服刑人員，促進社會和諧穩定，是各級黨委和政府的政治責任。各級黨委、政府要深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，高度重視社區矯正工作，把社區矯正工作擺到維護一方穩定的工作大局中來謀劃，擺上重要位置來抓，及時協調解決社區矯正工作中遇到的重大問題。各有關部門要從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，切實增強全面推進社區矯正工作責任感，充分發揮制度優勢，切實提高社區矯正工作水平。要健全黨委和政府統一領導、司法行政部門組織實施、有關部門密切配合的社區矯正工作機制，統籌整合各方資源，形成共同做好社區矯正工作的合力。

（二）加快立法確保社區矯正工作依法進行

《社區矯正實施辦法》屬于部門規章，調整范圍有限，不能充分發揮法律效力，執法身份問題應通過立法予以明確。十二屆全國人大三次會議上，已將《社區矯正法》列入任期內完成的重要任務。在立法出臺前，各地應立足實際工作，堅持兩條腿走路的方針，認真研究解決社區矯正工作中的具體問題。一條腿是搶抓機遇，爭取支持，把社區矯正管理工作再推上一個新臺階;一條腿是自我加壓，自我積累，自我提高，把工作的著眼點更多地放在依靠自己的力量上。

（三）加大力度保障社區矯正隊伍建設可持續發展

積極爭取政府、高校、社會各界支持，加大輿論宣傳，引導法學、教育學、心理學等專業高校畢業生通過考錄扎根基層司法工作;加大社區矯正工作人員培訓力度，不斷提升在職人員理論水平和業務能力;建立合理的干部任用選拔機制，強化績效考核，兌現獎懲，建立良好的競爭氛圍;積極推進社區矯正工作社會化發展，加大社會志愿者招募力度，選拔在社區矯正工作中發揮作用好、效率高的志愿者，協調工會、團委、婦聯等群團組織給予表彰、獎勵，對于業務素質強、能力突出的志愿者，在干部錄用和選拔上建議優先考慮，多措并舉，推進社區矯正工作社會化發展不斷深入。

（四）多舉措解決社區矯正經費保障

一是按照社區服刑人員數量核定社區矯正工作經費并及時足額撥付到位，保障社區矯正工作經費。二是將社區矯正工作的人員經費，日常行政經費，公益勞動、就業基地等基礎設施建設、設備配置、人員培訓等經費列入財政預算，并建立合理的動態增長機制。三是加強基層工作調研，結合各地生活水平、物價標準，按檔次劃定經費保障標準，制定社區矯正經費管理使用辦法，確保社區矯正經費的?？顚Ｓ谩Ｋ氖峭卣股鐣I資渠道，鼓勵企事業單位、社會團體、民間組織以及社會愛心人士為社區矯正事業捐贈財物、提供服務等支持。五是建議實行以獎代補工作激勵機制，對于各區、縣（市）在規定期限按規定標準建設完成社區矯正中心和過渡性安置基地的，由市財政給予相應獎勵，推動此項工作的開展。六是對特困的社區服刑人員提供最低生活保障和適應性幫扶救助，解除他們的后顧之憂，增強他們融入社會的信心和能力，走上新生之路。

（五）建立執法部門間協作聯動機制

發揮各地黨委政法委組織領導作用，聯合法院、檢察院、公安、司法幾部門定期梳理執法工作銜接配合上的問題，統一規范在社區矯正執行上職能分工;加強各執法部門間的溝通協作，建立起執法工作信息共享，保障溝通暢通，信息傳遞高效;建立起部門間協作聯動機制，發生社區矯正執行環節認定不清、情況不明的，及時由執法部門協調解決，促進執法工作緊密銜接;建立社區矯正領導小組成員單位量化考核指標，是否支持社區矯正工作，是否很好地履行了自己的職責，是否對年度社區矯正工作做出了貢獻，要有年度目標考核并進行排位，進行全市通報;加強執法監督，明確黨紀監督和執法監督兩個責任，確保責任監督到位、落實到位、整改到位，堅決避免執法過錯、怠政、權力濫用現象的發生。