生態紅線劃定中的礦業權處置問題初探

余星滌

(國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

管理專論

生態紅線劃定中的礦業權處置問題初探

余星滌

(國土資源部咨詢研究中心，北京100035)

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，到2020年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標。這將對我國礦產資源勘查開發及管理格局產生巨大而深遠的影響。當前，各地在各類保護區內的礦業權退出方面遇到了重疊面積不清、規劃協調不足、遺留問題突出、勘查開采空間被大幅擠壓等問題，這些問題在生態紅線全面劃定過程中將進一步凸顯，亟待從頂層設計的角度，作出系統的制度安排。事實上，《生態保護紅線劃定技術指南》早已確定了“合理性、協調性、可行性”原則，提出要生態紅線劃定要“適應經濟社會發展需求和當前監管能力，預留適當的發展空間和環境容量空間”。對此，本文從加強礦產資源勘查開發管理的角度，提出要提前對接、主動服務，盡快摸清重疊底數、加強規劃協調、分級分類處置、探索建立儲備機制，確保生態紅線“劃得實、管得住”。

生態紅線；劃定；礦業權；處置

根據2017年2月7日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，到2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度。生態紅線的劃定將對我國礦產資源勘查開發及管理格局產生巨大而深遠的影響。2017年7月，國土資源部印發《自然保護區內礦業權清理工作方案》，決定開展各類保護區內礦業權清理工作，到2017年12月底，完成各類保護區禁止礦產資源勘查開采范圍的礦業權調查摸底和分類梳理，在清理工作總結的基礎上，研究出臺保護區內礦業權分類處置工作方案[1]。

根據我國生態紅線劃定乃至勘界定標的時間表，如何根據《生態保護紅線劃定技術指南》[2]提出的“合理性、協調性、可行性”原則，加強礦產資源規劃與生態紅線劃定的銜接，適應經濟社會發展需求和當前監管能力，預留適當的發展空間和環境容量空間，確保生態紅線“劃得實、管得住”，是當務之急。

1 面臨的主要形勢

2017年2月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》正式公布，標志著全國生態保護紅線劃定與制度建設正式全面啟動。《意見》明確了生態紅線劃定的總體時間表：2017年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省(直轄市)劃定生態保護紅線；2018年底前，其他省(自治區、直轄市)劃定生態保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度[3]。

早在2013年9月，環境保護部即已開展生態紅線劃定試點工作，著重對位于內蒙古、江西、廣西、湖北境內的國家重要生態功能區、生態環境敏感區、脆弱區等區域劃出了生態紅線，初步完成了試點省域生態紅線劃定方案。

據不完全統計，截至2017年初，已有貴州、四川、陜西等13個省、市、自治區劃定或初步劃定生態紅線保護范圍，并出臺相應管理措施[4]。從面積上看，各省份劃定的生態紅線保護區域面積多在國土面積的三成以上。其中，北京市初步劃定生態紅線區約12 000 km2，占市域面積的73%；江西劃定5.52萬km2，占省域面積的33.09%；湖北劃定6.22萬km2，占省域面積的33.4%；貴州劃定5.62萬km2，占省域面積的31.92%；四川劃定19.7萬km2，占省域面積的40.6%。

2 當前礦產資源勘查開發管理的相應部署

為響應生態文明建設的戰略部署，在協調生態環境保護與礦產資源勘查開發的關系方面，早在2011年發布的《找礦突破戰略行動綱要(2011～2020年)》就強調，嚴格執行國家生態環境保護規定，礦產資源勘查活動涉及自然保護區、重點國有林區和西部省(區、市)直管國有林區的，禁止社會資金進行商業性勘查[5]。

2015年5月19日，環境保護部、國家發展改革委員會、財政部、國土資源部等十部門聯合發布了《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》，明確對自然保護區內已設置的商業探礦權、采礦權和取水權，要限期退出；對自然保護區設立之前已存在的，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案[6]。

2016年11月公布的《全國礦產資源規劃(2016～2020年)》提出，全面落實主體功能區規劃和生態保護要求，在自然保護區內嚴禁開展不符合功能定位的開發活動。在國家地質公園等地區，依法嚴格準入管理。全面清理各類保護地內已有礦產資源勘查開發項目，由各地區別情況，分類處理，研究制定退出補償方案，在維護礦業權人合法權益的前提下，依法有序退出，及時治理恢復礦區環境，復墾損毀土地；確需保留的極少數國家戰略性礦產開發項目，按程序批準后，實行清單式管理，明確資源環境保護要求和措施，嚴格監管。

在公益性地質調查項目方面，2017年6月，中國地質調查局明確，在2018年地質調查項目部署中，涉及自然生態保護區的區調、礦調、能源與水工環調查等工作，全面退出自然生態保護區，已有項目或內容做好結題工作。

目前，一些資源環境大省在劃定生態紅線的同時，已開始停止生態紅線內特別是自然保護區的新立礦業權審批項目，并已著手逐步實施生態紅線內的礦業權退出。2016年5月，河南省出臺《關于全面深化礦產資源管理改革的若干意見》，首次提出在礦產資源規劃中劃定礦山開采生態紅線，對“三區兩線”(重要自然保護區、景觀區、居民集中生活區的周邊和重要交通干線、河流湖泊直觀可視范圍)及特定生態保護區域內的露天礦山實施關閉[7]；2016年5月，廣西壯族自治區國土資源廳部署開展自然保護區和礦區生態環境整治專項行動，要求加強涉及自然保護區的礦業權管理，依法退出國家級、省級、市縣級設立的78個自然保護區內礦權[8]。

3 生態紅線劃定中礦業權處置面臨的難題

盡管目前在各級礦產資源規劃編制中，已經對各類自然保護區進行了避讓，且各地在礦業權審批中，嚴控新上項目，一些地方反映，近幾年幾乎沒有再審批新立礦權，但隨著各省(區、市)生態紅線劃定工作的逐步推進，現已或未來有可能劃入紅線的在探在采礦業權處置問題日漸凸顯。

在2017年5月召開的2017中國礦業循環經濟暨綠色礦山論壇和2017年6月20日召開的2017中國探礦者年會上，生態紅線內的礦業權退出成為與會企業和專家討論的熱點問題；也是各地方國土資源管理部門反映較為集中的問題。問題主要表現在以下幾個方面。

一是重疊底數不清。以湖北省為例，國家、省、市三級都在劃自然保護區，但有的保護區四至未定，界址不清；有的劃定范圍還在調整，造成現有礦業權與自然保護區的重疊區經常性處于變動之中，對摸清底數、統一管理、分類處置造成了困難。目前經初步清理，在中央環保督察中，發現湖北省各級保護區內共設有礦業權47個，其中部級發證11個、省級發證19個，市級發證6個，縣級發證11個；47個礦權中，25個位于國家級自然保護區，18個位于省級自然保護區，4個位于市級自然保護區，而這只是湖北全省4 000多宗礦業權與生態紅線劃定區域重疊的冰山一角。

二是規劃協調不足。根據《生態保護紅線劃定技術指南》，生態紅線劃定要遵循合理性原則、協調性原則、可行性原則，應結合地方實際與管理可行性，合理確定國家生態保護紅線方案；應與主體功能區規劃、生態功能區劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等區劃、規劃相協調；應與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應，預留適當的發展空間和環境容量空間。但目前在各地的生態紅線劃定中，往往各級政府和各相關部門之間事前沒有充分溝通，或者沒有科學平衡和協調各項規劃、不同資源、各方權益之間的關系，導致紅線劃定后，問題矛盾集中爆發。

三是遺留問題突出。首先是現有探礦權轉采困難。許多企業依法通過招拍掛出讓獲得了探礦權，經過幾年的大規模勘探投入(目前探礦多數是“攻深找盲”，探礦成本高昂)查明儲量后，正處于轉采的關鍵階段，由于其后被劃入保護區范圍，導致難以轉采，有的一拖數年，勘探成本無法收回。第二個是采礦權延續困難。一個礦山從取得采礦證到施工、投產往往需要幾年甚至十幾年時間，前后投入礦山建設資金數億元甚至更多，而目前省級國土資源管理部門發證期限往往在5～8 a，如果采礦權被劃入自然保護區，往往礦山剛剛投產或甚至還未投產，采礦證就無法延續。如果政府選擇對企業實施探礦權采礦權退出補償，面臨的問題一是在地方財政十分緊張的情況下，退出補償款往往不足以彌補企業勘探開發投資損失；二是此前收取的礦業權出讓價款早已分中央和地方兩個渠道收歸國庫，如果再從財政拿出來退還企業，程序和過程會比較復雜漫長。同時，企業停產、員工失業造成的信訪維穩壓力非常大，而且如果對企業的補償不能覆蓋其損失，政府又面臨著被提起行政訴訟的風險。

四是勘查開發空間被全面擠壓。目前，在已劃定生態紅線的省份，生態紅線的劃定面積往往占到了全省國土面積的1/3左右，加上水資源紅線、永久基本農田等劃定要求，再除去城市建成區面積，可供礦產資源勘探開發的空間被大幅壓縮。據一些地方國土資源管理部門反映，由于目前許多合法開采的有證礦山陸續證照不再接續或者關閉，在市場需求驅動下，偷采盜采猖獗、違法行為反彈，國土資源管理部門如果管不好，就是失職瀆職，目前基層的礦管科科長已成為“高危”職業。

五是資源接續困難引發產業鏈連鎖反應。近幾年來，受礦業市場低迷影響，加上礦山開采環保要求大幅提高，礦業企業盈利空間大大降低。現有的一些大型礦山企業往往多為原有小型礦山延續或整合而來，經過多年開采，面臨資源枯竭。由于各地生態環保要求不斷提高，不僅新設礦權大幅減少，而且已有的礦業權也面臨著探礦權轉采、采礦權延續等困難，導致位于采礦業下游的選礦、冶金、化工企業生產、就業、稅收也相應受到較大影響[9]。

4 主客觀原因分析

從客觀方面看，自然保護區內的礦業權有序退出，是生態文明建設的客觀需要，是經濟轉型發展特定階段上的必要成本，是必須遵循的基本原則。據環境保護部2017年2月發布的數據，經過60多年的發展，我國自然保護區已經占國土面積的14.8%，是世界上規模最大的保護區體系之一[10]。隨著2017年12月底全國自然保護區內礦業權調查摸底和分類梳理工作的完成，以及保護區內礦業權分類處置工作的逐步落實，全國自然保護區內的礦業權處置工作大局已定。

從主觀方面看，導致現有礦業權大量被劃入紅線的重要原因，是此前對紅線劃定中的工作協調和規劃銜接認識不足、重視不夠。由于生態紅線的劃定范圍包括“重點生態功能區、生態敏感區/脆弱區、禁止開發區(包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等類型)、其他(未列入上述范圍、但具有重要生態功能或生態環境敏感、脆弱的區域，包括生態公益林、重要濕地和草原、極小種群生境等)”，劃定主體來自不同部門，劃定時間也有先有后[11]，并據基層反映，由于國家對各類保護區有一定的補償機制，所以部分保護區在當初劃定時存在一定的隨意性和擴大化現象。而隨著生態環保要求的剛性越來越強，一些地方才發現由于當初紅線劃定時沒有事先做好充分的銜接，導致沒有預留適當的發展空間和環境容量空間，超出了當前的監管能力，束縛住了適度發展的手腳。以自然保護區劃定為例，我國大部分自然保護區建立時屬于搶救性劃建，缺乏嚴格系統的科學考察，長期存在保護區區劃不合理、本底數據不清楚、缺乏動態監測等問題。有的地方當初將城鎮、村莊、工礦企業、公路等直接劃入自然保護區的核心區、緩沖區或實驗區；一些省、區、市不經報備或批準，自行調整或縮小保護區范圍[12]。

事實上，在《生態保護紅線劃定技術指南》明確的“強制性、合理性、協調性、可行性、動態性”的五個原則中，“合理性、協調性、可行性”這三個原則早已明確，應該“結合地方實際與管理可行性，合理確定國家生態保護紅線方案；與主體功能區規劃、生態功能區劃、土地利用總體規劃等區劃、規劃，以及已建各類生態保護地邊界相協調；與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應，預留適當的發展空間和環境容量空間”。而在生態保護紅線劃定的數據預處理中，也明確要求進行人工用地剔除，根據土地利用現狀圖和規劃圖等資料，扣除聚合后圖斑內的大型建設用地和集中連片農田。其中，建設用地重點考慮城鎮、工業開發、礦產開發等類型。因此，在生態紅線劃定的頂層設計中，已為科學平衡生態環境保護與資源開發的關系預留了政策和技術空間。

同時，從目前確定的生態功能紅線劃定方式看，其主要依托《全國主體功能區規劃》、《全國生態功能區劃》中的宏觀尺度國土空間劃分，在精細度方面不能滿足實際操作的要求。這就意味著，生態功能紅線不可能僅憑“自上而下”的方式加以推進，其“落地”更多依賴于地方政府對本行政區域內的生態保護用地進行確認，需要一個“政策再界定”的過程[13]，這也為在2020年全國生態紅線劃定最終勘界定標前，科學制定紅線劃定的技術體系，統籌協調各相關規劃之間關系留出了“政策再界定”的時間。

5 結論與建議

基于《生態紅線劃定技術指南》科學平衡生態保護與資源開發關系的原則，在全國生態紅線劃定“政策再界定”過程中，完全可以從前端規劃協調和后端有序退出兩個角度，對相關礦業權處置作出更為合理的制度安排。各級國土資源主管部門可盡快扭轉在生態紅線劃定中被動應對的局面，積極參與、提前對接、主動服務，為生態紅線“劃得實、管得住”作出應有的貢獻。

應盡快著手開展以下幾方面工作。

1) 盡快對生態紅線內的礦業權情況摸底調查，監測評估生態紅線劃定對礦產資源勘查開發總體格局的影響，以及對戰略性礦產資源勘查開采的影響，根據評估結果，從國家層面，統籌安排資源勘查、開發、收儲，為《全國礦產資源規劃(2021～2025年)》和各省級礦產資源規劃調整提供必要的依據。

2) 吃透中央關于生態紅線劃定的文件精神，貫徹《生態保護紅線劃定技術指南》確定的合理性、協調性、可行性原則，根據礦產資源規劃和經濟社會發展總體要求，各級國土資源主管部門應積極主動加強與環境保護等相關部門的規劃銜接，在嚴控生態環保標準、確保綠色開發的前提下，從前端的規劃銜接和后端的有序退出兩個角度去協調生態紅線劃定與在探在采礦業權之間的關系。

3) 從頂層設計的角度，對生態紅線內的礦業權分級分類退出作出系統的制度安排。以地方政府為主導，協調發展改革、財政、環境保護、國土、林業等各部門，對“錢從哪里來、人往哪里去、產業如何接續、剩余資源怎么辦、環境恢復治理誰來做”等問題提出系統的解決方案，劃出清晰的路線圖；根據不同礦種、勘查階段或礦權剩余年限等因素，規范礦業權退出的價值評估、補償資金籌措、具體退出程序；同時，加速建立國家資源戰略儲備制度，將生態紅線內退出的礦業權統一納入國家資源戰略儲備。

[1] 國土資源部.國土資發〔2017〕77號 關于印發《自然保護區內礦業權清理工作方案》的通知[Z].2017.

[2] 環境保護部.環發〔2015〕56號 關于印發<生態保護紅線劃定技術指南>的通知[Z].2015.

[3] 中共中央辦公廳,國務院辦公廳.關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見[Z].2017.

[4] 智春麗，李縱，何勇.至少13個省份劃定了生態紅線保護范圍，紅線不是橡皮筋[N].人民日報，2017-02-20(14).

[5] 國務院辦公廳.國辦發〔2011〕57號 找礦突破戰略行動綱要(2011～2020年)[R].2011.

[6] 環境保護部，國家發展改革委員會，財政部，等.環發〔2015〕57號 關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知[Z].2015.

[7] 河南省政府.關于全面深化礦產資源管理改革的若干意見[Z].2016.

[8] 廣西自治區國土資源廳.廣西自然保護區和礦區生態環境整治專項行動工作方案[Z].2016.

[9] 余星滌.生態紅線內礦權處置待繪“路線圖”[J].中國國土資源報，2017-07-11(03).

[10] 環保部：中國自然保護區數量、面積已達較高水[EB/OL].[2017-02-20].http:∥www.chinanews.com/gn/2017/02-20/8154802.shtml.

[11] 何彥龍，黃華梅，陳潔，等.我國生態紅線體系建設過程綜述[J].生態經濟，2016，32(9)：135-139.

[12] 朱維群.對自然保護區建設的管理體制和運行機制建議[EB/OL].[2017-03-09].http:∥www.rmzxb.com.cn/c/2017-03-09/1399063.shtml.

[13] 陳海嵩.“生態紅線”的規范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開[J].現代法學，2014，36(4):85-97.

Preliminarydiscussionondispositionofminingrightsinthedelineationofecologicalredline

YU Xingdi

(Consulting & Research Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China)

General Office of the CPC Central Committee and State Council “Several opinions on delineating and strictly protecting the red line of ecological protection” requirements,by the end of 2020,the full completion of the delineation of ecological protection red line,demarcation calibration.This will have a huge and far-reaching impact on the exploration,development and management of mineral resources in china.At present,around the various types of protected areas within the mining rights exit had overlapping area is not clear,lack of coordination,planning,prospecting and mining issues left outstanding space was a squeeze and other issues,these problems in the process of comprehensive delineation of ecological red line will further highlight the need from the top-level design perspective,make institutional arrangement system.In fact,“the delineation of ecological protection red technology guide” has already identified “rationality,coordination and feasibility principle,proposed ecological red delineation should adapt to the needs of economic and social development and the current regulatory capacity for appropriate development of space environment and space capacity”.In this regard,this article from the strengthening of the exploration and development of mineral resources management is put forward,to advance the docking,active service,find out as soon as the overlap base,strengthen planning and coordination,classification disposal,explore the establishment of a reserve mechanism,ensure the ecological red line can be implemented.

ecological red line；delineation；mining rights；manage

F407.1

A

1004-4051(2017)10-0026-04

2017-08-02責任編輯宋菲

余星滌(1972-)，女，博士，2007年畢業于中國地質大學(北京)資源產業經濟專業，現任國土資源部咨詢研究中心地質礦產研究所副所長，主要從事礦政管理和礦業市場方面的研究工作，E-mail：yuxd2005_bj@163.com。