加強科技立法為科創中心建設提供法治保障

文 陳強、蔣志文、韓元建、楊帆

加強科技立法
為科創中心建設提供法治保障

文 陳強、蔣志文、韓元建、楊帆

科技創新的快速發展，需要政府運用法律手段對科技創新活動進行有效的激勵和規范，使科技更好地為人類服務。同時，上海建設具有全球影響力的科技創新中心，需要有健全完善的科技法律制度作為基本保障。本文基于同濟大學的有關研究成果，介紹了發達國家的科技創新法律體系，分析了上海的問題和不足，并提出了有關對策建議。

“無規矩不成方圓”，一套健全完善的科技法律制度是創新體系健康運行的基本保障。它一方面有助于調節創新主體的關系，構建分工協作、運行高效的創新機制，同時通過法律制度引導資源向科技創新領域匯集，激發創新者的活力，促進科技創新活動的蓬勃發展；另一方面可以規范科技成果的運用，減少科技創新活動中的負面效應，保障科技創新的可持續發展。當今世界，各國紛紛以憲法作為堅強后盾，制定鼓勵性、保護性法規，大力支持創新與高技術產業發展，加大在自主創新、人才隊伍建設等科技相關方面的投入。上海只有借鑒國內外科技創新立法的經驗，并結合實際情況加強法治建設，才能在現有基礎上建立起符合上海發展需求的科技創新立法保障體系，為建設具有全球影響力的科技創新中心保駕護航。

發達國家科技創新法律體系的特點

美國、日本、德國、韓國等發達國家都建立了科技創新相關的法律體系，并取得良好效果。這些國家科技創新法律體系的特點包括∶

科技創新相關的法律體系層次分明，整體較為完備。科技創新法律法規體系一般分為三個層次∶一是基礎性立法，作為基本綱領，這一層次法律涉及政府對科技活動的組織、資金投入等基礎性內容，包括憲法、科技一般立法、發明獎勵立法等；二是科技領域直接相關的立法，如針對原子能、計

算機、生物工程等領域的專門立法；三是與科技領域相關的配套立法，如知識產權保護立法、稅法、合同法等。這三個層次的法律承擔著鼓勵科技創新、保護知識產權和運用財稅金融等手段創造良好創新環境的功能。表1列示了美國和日本在這三個層次的立法概況。

表1 美國、日本科技創新立法體系概況

就我國而言，改革開放以來我國先后頒布了《科學技術進步法》（1993年制定，2007年修訂）、《科學技術進步獎勵條例》（1993年制定）、《促進科技成果轉化法》（1996年制定，2015年修訂）等基礎性法律。結合已有的《專利法》、《商標法》、《著作權法》、《企業所得稅法》等，已初步形成科技創新法律體系框架。上海在以上三個層面先后制定了11部相關的地方性法規或規章（見表2）。

以憲法和科技一般法為代表的基礎性法律肯定了國家鼓勵科技創新的發展方向，為相關配套法律以及專業領域法律的出臺奠定了基礎。如法國于1982年7月頒布的《法國科研與技術發展導向和規劃法》明確了科學技術在國民經濟和社會發展中的優先地位，確定了國家科研經費在GDP中所占比例和增長目標、科技人員的增長速度、基礎、應用以及發展研究之間的平衡與協調、優先領域和重大科研計劃、科研人員的法律地位、強化科研成果的推廣應用和商業化，尤其是研發機構與企業相結合的科研機制等科學技術發展的原則性問題。1988年2月生效的韓國新憲法第127條規定“國家應推動科學技術發展和信息、人才的開發，努力發展國民經濟”。遵循這一精神，韓國先后頒布了90多個科技法律法規。目前韓國已經構建了比較健全的科技法律體系，并在稅收、信貸、人才培訓等方面制定了配套制度，推動科研開發活動的進行。

表2 上海市科技創新相關法規及規章

法律的制定和修訂緊跟科技發展潮流，及時掃除科技發展的障礙，同時限制科技的負面影響。日本在戰后為振興作為“基礎骨干產業”的機械工業，頒布了涉及金屬加工機械、電動工具、汽車配件等45個領域的法案。根據該項法規，企業在設備投資時，可申請日本開發銀行的低利率貸款，在購買重要設備時可申請免除關稅或各種補貼等，1956年規定該《臨時措施法》有效期為5年，1961年、1966年兩度延長。60年代隨著經濟情況好轉，對《臨時措施法》的內容先后進行了多次修改，增加了包括貿易自由化、民間融資等問題的規定。隨著日本經濟的發展，機械工業在國民經濟中的地位逐漸被電子工業、信息產業等其他產業所替代，故該法律現已失效。

對于科技帶來的負面影響，發達國家往往采取立法及時跟進的做法，如日本針對放射線危害修訂了《原子能法》，德國為應對克隆技術帶來的醫學倫理問題，出臺了《胚胎保護法》，德國還通過《基因技術法》來限制轉基因技術可能對人類健康帶來的危害。

對企業尤其是中小企業的科技創新活動給予支持。企業是科技創新的主體，而中小企業是企業中最靈活、最富有創新闖勁的群體。德國政府在20世紀70年代就出臺了一系列幫助工業企業（特別是中小企業）建立研發機構的政策舉措，如《中小企業組織原則》、《中小企業促進法》等，鼓勵并促進企業（尤其是中小企業）與高校和科研機構合作，進行技術研究與開發。此外，德國有關政策規定，任何國家級大型科研項目，必須至少有一個中小型企業參加，否則就不予批準。韓國為了促進中小企業發展，于1989年制定了《特別措置法》、《基礎科學研究振興法》、《國家技術資格評審法》等。

重視科技成果轉化以及對人才的培養。美國是目前科技成果轉化最成功的國家之一，《拜杜法案》作為美國促進科技成果轉化的根基，確保了美國在這一輪信息化浪潮中保持領先地位。日本、中國等都紛紛仿效制定了類似法律，德國政府也通過制定一系列法律來保障科技成果的推行。不同層次的人才梯隊是保持科技創新持續發展的基礎，德國通過立法賦予每個人平等接受高等教育的權利，保證高校不斷培養出高層次的科研人才，同時德國還頒布了《職業教育法》、《學校法》、《就業促進法》、《青年人勞動保護法》等多項法律制度，保障推行數百年的雙元職業教育模式，為眾多企業提供了大量合格的技術工人。

上海科技創新法律體系存在的問題和不足

上海作為中國的一個城市，不能直接和其他國家進行對比。但學習借鑒發達國家科技立法方面的實踐經驗，有利于我們查找當前存在問題和不足。

對目前亟需解決的問題缺乏相關立法保障。針對科技成果轉化難題，上海至今沒有一部專門的法規，而是長期使用政府部門發布的“紅頭文件”（規范性文件），將高校、科研院所等國有單位的無形資產等同于一般有形資產進行國資管理。由于無形資產存在價值不確定性和估值難度，致使有關決策者或成果轉化人員為避免承擔國資流失的追責風險，不愿去推動科技成果的轉讓或許可，這不利于科技成果的轉化。針對青年科技人才的培養問題，上海市科委設立了揚帆計劃、啟明星計劃，上海市教委設立了晨光計劃、曙光計劃，專門面向優秀青年人才給予資助。但在立法層面，目前尚未將青年人才作為一個特殊的立法對象群體，大部分青年科技工作者仍面臨較大壓力。針對科技創新中心這個上海未來發展的重要定位，目前只有市委文件和市政府有關部門的一些配套實施細則作為制度支撐，立法部門尚未就科創中心建設進行立法，但“紅頭文件”在效力和穩定性方面不如法律。

對前沿科技的負面效應缺乏法律約束。上海的科技創新工作在全國領先，但科技立法工作未取得相應的地位。上海在立法上較多關注科技進步對經濟社會發展的推動作用，而未能像美國、日本等發達國家那樣關注前沿科技發展所帶來的負面效應，并對其進行有效約束，如未能針對諸如重化工產業、廢舊電子設備處理等問題進行立法，在一定程度上助燃了民眾對有關產業發展或項目建設的抵觸情緒。

科研院所、科技企業、科研工作者等對《上海市科學技術進步條例》的存在少有真切體會

地方立法的可操作性和創制性不強。地方科技立法應具有較強的可操作性，并體現地方特色和創制性。但現行上海的地方科技立法更多的是對應國家相關法律或行政法規，其條款內容更多體現的是綱領性、原則性和口號性，缺乏針對性和可操作性。如2010年修訂的《上海市科學技術進步條例》中，使用“鼓勵”一詞有20處之多，條例的框架結構以及條文幾乎與《科技進步法》一一對應，很少有基于地方特色而作出創制性的規定，對國家法律條文作出實質性的細化或具體規定也相對不足。因此，科研院所、科技企業、科研工作者等對《上海市科學技術進步條例》的存在少有真切體會，該法規并未發揮出對實踐工作有效的規范、促進和引導作用。

完善上海市科技創新立法體系的建議

通過立法為科技成果轉化掃除障礙。雖然我國已借鑒美國《拜杜法案》的理念，在2007年修訂的《科技進步法》中明確將財政投入所形成的知識產權授予項目承擔單位所有，希望通過所有權的授予激發科技成果轉化的積極性，并在2015年修訂《科技成果轉化法》時，在思路和理念上借鑒了美國的《史蒂文森—威德勒技術創新法》，支持技術轉移，加強高校、科研院所與產業界之間在技術轉讓、人員交流等方面的合作，但是國家法律仍具有一定的局限性，需要地方在具體操作層面通過立法予以細化和落實，打通成果轉化過程中的各環節、疏通“最后一公里”。例如∶新的《科技成果轉化法》允許在科技成果定價上采取協議定價、在技術交易市場掛牌交易、拍賣等三種方式，體現了市場定價的理念，但《國有資產管理法》、《國有資產評估管理辦法》等相關法律法規并未修訂，實踐中仍面臨無形資產等同于有形資產管理的問題，無形資產評估難，以及與此相關的成果被賤賣或是國資流失等仍是不可回避的難題，國有單位決策者、成果轉化參與人員對此仍心懷疑慮，成果轉化的內在動力未被真正激發出來。因此，建議上海從地方層面出臺相應的法律法規，解決科技成果轉化難的問題。

彌補本地青年科技創新人才發展的“短板”。科學計量學研究曾通過對諾貝爾獎得主的成果產出年齡統計得出∶杰出科學家做出重大貢獻的最佳年齡區在25—45歲之間，最佳峰值年齡為37歲左右。上海可以借鑒德國的經驗，加大對青年科技創新人才的培育力度，根據青年人才的特點、發展需求、培養路徑以及面臨的特殊困難等，制定出臺保障性的法律法規。針對如何解決青年科技工作者的項目支持問題，如何提高工資收入、幫助解決子女入學和父母養老等問題，如何讓青年人才敢于挑戰權威、趕超先進等等，在立法上理順現行的體制和機制，為青年人才的成長提供法律保障。

針對新興科學技術帶來的負面影響，加強立法約束。上海科技發展在全國處于領先地位，且推廣和應用較快，在各個領域可以較早地感受到新興技術對生產、生活帶來的影響和沖擊。因此，上海有條件也有必要對新興技術可能帶來的負面影響率先探索立法約束，將技術的負面作用控制在可接受的安全范圍內。例如∶上海在生物醫藥、電子信息、重化工等領域，可以有針對性地制定一些法律法規，一方面有助于實現上海自身可持續發展的目標，另一方面也為全國在這方面的立法進行探索和嘗試。

緊跟時代潮流，適時推進法律的“立改廢”工作。面對經濟社會突飛猛進的發展，科技創新立法工作應當緊跟時代步伐，堅持科學立法，適時進行“立改廢”，及時調整并建立新的法律關系∶對于已經不合時宜的、不能用的法律，就要及時廢止；沒有立法的，就要進行科學立法；在執行過程中發現不完善、不符合現實情況的，就要進行修訂。例如，可對《上海市專利保護條例》進行修訂，根據知識產權保護的新形勢和新要求，對其中已經“不合時宜”的條款作出相應的調整。

（作者陳強就職于同濟大學經濟與管理學院，作者蔣志文就職于同濟大學經濟與管理學院、上海市中小企業發展服務中心，作者韓元建就職于上海市科委體制改革與法規處，作者楊帆就職于上海市科學學研究所，本文受上海市軟科學研究計劃項目“科技創新立法保障的國內外比較研究”支持，項目編號∶15692100200）