中國(guó)控?zé)?十年艱難博弈路

■ 張 磊

中國(guó)控?zé)?十年艱難博弈路

■ 張 磊

2016年5月29日，北京鳥巢體育場(chǎng)懸掛起超大的禁煙標(biāo)志及禁煙標(biāo)語。仔細(xì)觀看圖片可看出，這個(gè)標(biāo)識(shí)由上千張笑臉照片匯聚而成。世界衛(wèi)生組織方面稱，收集這些素材耗時(shí)3周。

2016年，對(duì)我國(guó)控?zé)熓聵I(yè)頗具深意。世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》已在我國(guó)正式生效10年，被稱為“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢钡摹侗本┦锌刂莆鼰煑l例》實(shí)施一周年，我國(guó)首部國(guó)家層面的《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》有望年內(nèi)出臺(tái)。

回瞻這悠悠十載，控?zé)熃缗c煙草業(yè)膠著糾纏，此消彼長(zhǎng)，構(gòu)成了中國(guó)控?zé)熫U躅前行的復(fù)雜景觀。

尷尬的德班會(huì)議

初夏的北京，午后的楊樹葉在驕陽(yáng)炙烤下蒸騰出一層白氣。在北京亦莊一個(gè)靜謐的小區(qū)里，記者見到了依然身著薄毛衣的新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群。“這是我們新探的根據(jù)地。”吳宜群打趣道。作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一名老兵，已是古稀之年的她依然在為控?zé)煴甲吆籼?hào)。吳宜群自稱“控?zé)熡奁拧保魬?zhàn)的正是煙草業(yè)的政企合一體制。

2003年簽署，并于2006年在我國(guó)生效的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，曾被吳宜群認(rèn)為是撬動(dòng)煙草業(yè)政企合一體制的支點(diǎn)。“此前，我們不僅沒有國(guó)家層面的控?zé)煼ㄒ?guī)，地方控?zé)煑l例更是鳳毛麟角，缺少對(duì)付煙草業(yè)的利器。”《公約》要求，締約方須在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙，同時(shí)廣泛禁止所有煙草廣告、促銷和贊助。這讓控?zé)熃鐨g呼雀躍。

但現(xiàn)實(shí)卻異常冷峻。煙草業(yè)憑借政企合一的優(yōu)勢(shì)，躋身于由工信部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等8部委組成的履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組中，并參與履約具體事宜。“與煙草業(yè)討論如何控?zé)煟瑹o異于與虎謀皮。”吳宜群說。

果然，2008年11月19日，在南非德班召開的《公約》第三次締約方會(huì)議上，在討論煙草包裝警示語的實(shí)施準(zhǔn)則時(shí)，中國(guó)代表團(tuán)一位成員稱，使用爛肺等圖片警示很困難，因?yàn)橹袊?guó)煙盒上的名山大川是歷史文化積淀，放上難看的圖片是“對(duì)廣大公眾的污辱和不尊重”，因此“盡管從法律上、健康上中國(guó)不反對(duì)，但從民族感情和文化基礎(chǔ)上有保留意見”。

“發(fā)言者正是來自國(guó)家煙草專賣局。”作為非政府組織（NGO）代表參與德班會(huì)議的吳宜群回憶說。當(dāng)晚，與會(huì)的200余名代表一致決定授予中國(guó)“臟煙灰缸獎(jiǎng)”，該獎(jiǎng)是由全球NGO代表在歷次《公約》會(huì)議期間，根據(jù)各國(guó)代表團(tuán)表現(xiàn)，集體評(píng)選得出，以譴責(zé)獲獎(jiǎng)?wù)咴诳責(zé)煼矫娴淖玖颖憩F(xiàn)。給予中國(guó)的“頒獎(jiǎng)詞”是：寧要煙盒漂亮，不要公民健康。

“太丟臉了，恨不得找個(gè)地縫鉆進(jìn)去。”雖已時(shí)過境遷，但每每提及此事，吳宜群仍感痛心和無奈。

徘徊的“發(fā)動(dòng)期”

德班會(huì)議所展現(xiàn)出的情況只是冰山一角。在《公約》生效后的數(shù)年，除原衛(wèi)生部作為履約成員單位之一，于2007年和2008年連續(xù)發(fā)布《中國(guó)控制吸煙報(bào)告》外，中國(guó)控?zé)熞廊辉凇鞍l(fā)動(dòng)期”徘徊。與此同時(shí)，煙草業(yè)卻高歌猛進(jìn)。國(guó)家煙草專賣局公布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)卷煙產(chǎn)量從2003年的1.7萬億支增加到2009年的2.3萬億支，增長(zhǎng)了33%，與《公約》要求的減少煙草消費(fèi)與供應(yīng)背道而馳。彼時(shí)，控?zé)熃缰挥胁糠轴t(yī)務(wù)人員和控?zé)熑耸拷吡群埃瑓且巳骸罟ā⒃S桂華等人成了控?zé)熚枧_(tái)上的常客。“控?zé)熃鐒?shì)單力薄，甚至連煙草業(yè)都調(diào)侃：控?zé)煟褪沁@幾個(gè)女人的一臺(tái)戲。”吳宜群說。

中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)原常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)許桂華坦言，中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)是由民政部批準(zhǔn)的公益性非政府組織。“雖然協(xié)會(huì)歷任領(lǐng)導(dǎo)大多由原衛(wèi)生部退下來的副部長(zhǎng)兼任，但卻沒有政府經(jīng)費(fèi)支持。”相比之下，香港控?zé)焻f(xié)會(huì)雖只有12人，但政府每年給予的經(jīng)費(fèi)高達(dá)1400萬港元。“沒經(jīng)費(fèi)就沒人力，員工都是志愿者，只能通過項(xiàng)目合作的方式尋求基金會(huì)的支持。”

而這卻成了煙草業(yè)的“把柄”。“因?yàn)槲覀円恍╉?xiàng)目來自蓋茨基金會(huì)等國(guó)外機(jī)構(gòu)，煙草業(yè)在無真實(shí)憑據(jù)的情況下，詆毀我們是受境外勢(shì)力指使，意圖破壞中國(guó)煙草業(yè)的發(fā)展。”許桂華氣憤地說。

相比之下，早在《公約》簽署前的2002年，財(cái)大氣粗的煙草業(yè)便已聞風(fēng)而動(dòng)。國(guó)家煙草專賣局、中國(guó)煙草總公司撥專款成立專家組，以“世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》對(duì)案及對(duì)中國(guó)煙草影響對(duì)策研究”（下稱《雙對(duì)》）為題立項(xiàng)研究。

“在這本公開出版的《雙對(duì)》里，煙草業(yè)提出了很多應(yīng)對(duì)《公約》的辦法。”北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院楊功煥教授說。值得玩味的是，該書出版的2006年，正是《公約》在我國(guó)生效之年。

楊功煥告訴記者，國(guó)家煙草專賣局一位代表參與了《公約》中文版的翻譯及審校過程，他極力建議將本應(yīng)翻譯為“應(yīng)”和“全面”的“should”和“comprehensive”翻譯為“宜”和“廣泛”，從而弱化對(duì)煙草業(yè)的限制。該建議最終被8部委履約領(lǐng)導(dǎo)小組采納。對(duì)此，《雙對(duì)》給予了高度評(píng)價(jià)。此時(shí)的控?zé)熃缟袩o招架之功，遑論還手之力。

勸不退的“煙草院士”

令人略感欣慰的是，控?zé)熃绲牟恍概又襟w連續(xù)大量的報(bào)道，使得控?zé)熇砟盥钊肴诵摹Ｗ?010年起，胡鞍鋼、李玲、應(yīng)松年等多位經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界的重量級(jí)人物加入控?zé)熽嚑I(yíng)，發(fā)出一系列具有社會(huì)影響力的言論。北京大學(xué)李玲教授對(duì)2005年吸煙成本的研究表明：2005年，全國(guó)吸煙直接成本為1665.6億元，間接經(jīng)濟(jì)損失861億元～1205億元，總經(jīng)濟(jì)損失近3000億元，而當(dāng)年煙草上繳利稅總額僅2400億元。這些研究回?fù)袅藷煵輼I(yè)“控?zé)煂⑵茐膰?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的言論。

由此，控?zé)熃缗c煙草業(yè)的實(shí)力對(duì)比發(fā)生了明顯變化，雙方的“惡戰(zhàn)”也進(jìn)入膠著期，其中尤以“煙草院士”之爭(zhēng)最為引人關(guān)注。

2011年12月8日，謝劍平當(dāng)選為中國(guó)工程院院士。名單公布當(dāng)天，網(wǎng)友劉志峰發(fā)微博稱其為“殺人院士”，理由是謝劍平的“降焦減害”研究將“更高效殺人”。該微博立即得到控?zé)烴GO組織呼應(yīng)，進(jìn)而引發(fā)輿論關(guān)注。“《公約》明文禁止任何締約方使用‘低焦油’‘淡味’等造成虛假印象的詞語或描述。”吳宜群說。

謝劍平是繼其導(dǎo)師朱尊權(quán)之后，第二位因研究煙草而成為中國(guó)工程院院士的人。與謝劍平受到的輿論圍攻不同，朱尊權(quán)在1997年入選中國(guó)工程院院士時(shí)，幾乎沒有受到非議。公開資料顯示，助力謝劍平獲得院士提名的，是其研發(fā)的以中草藥為主要成分的“神龍萃取液”，這是一種宣稱給卷煙“降焦減害的添加液”。從2007年起，低焦卷煙銷售收入以平均每年30%以上的增幅增長(zhǎng)；2012年，低焦卷煙的產(chǎn)銷量均創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄，同比增長(zhǎng)超80%。

此后，中國(guó)工程院院士秦伯益、鐘南山、陳君實(shí)以及法律界人士紛紛發(fā)聲，要求取消謝劍平的院士資格。經(jīng)過近3年斗爭(zhēng)，最終新修訂的《中國(guó)工程院專業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)》中，刪除了“煙草科學(xué)與工程”學(xué)科，這意味著今后中國(guó)工程院院士增選不再受理煙草科技領(lǐng)域提名。

雖經(jīng)工程院反復(fù)勸說，但謝劍平依然不放棄院士頭銜。國(guó)家煙草專賣局網(wǎng)站顯示，2016年1月，該局任命謝劍平出任中國(guó)煙草總公司鄭州煙草研究院院長(zhǎng)、黨組副書記，繼續(xù)從事卷煙降焦減害研究。

破題煙草腐敗

雖未勸退“煙草院士”，但在這場(chǎng)戰(zhàn)役中，經(jīng)多方助力，控?zé)熽嚑I(yíng)士氣得以提升。但2011年由楊功煥、胡鞍鋼等主編的《控?zé)熍c中國(guó)未來——中外專家中國(guó)煙草使用與煙草控制聯(lián)合評(píng)估報(bào)告》顯示，《公約》生效5年來，我國(guó)控?zé)熜Ч⑷酰鼰熉示痈卟幌拢兄Z的2011年1月9日前實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場(chǎng)所全面禁煙也未如期實(shí)現(xiàn)。“如果把這當(dāng)作是一次考試，中國(guó)控?zé)煹某煽?jī)單只有百分制的37.3分。”楊功煥說。

正當(dāng)控?zé)熃鐬榇诉駠u不已時(shí)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳共同制定的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》于2013年12月29日發(fā)布。由兩辦發(fā)布控?zé)熗ㄖ袑偈状危@無疑成為中國(guó)控?zé)熓飞系睦锍瘫?/p>

在新探健康發(fā)展研究中心主任王克安看來，兩辦通知的另一個(gè)重要意義在于破題煙草腐敗，并由此觸及煙草業(yè)的痛點(diǎn)。“煙草腐敗由來已久。”王克安說，早在2007年，湖北荊州下轄部分縣市用紅頭文件攤派公務(wù)用煙。以洪湖市為例，該市要求全年完成1.59萬條公務(wù)用煙指標(biāo)。如果按文件規(guī)定的每條最高允許價(jià)格600元，僅該市全年公務(wù)用煙就要花去近千萬元。

整治公務(wù)煙消費(fèi)的兩辦通知出臺(tái)后，高端卷煙銷量再次受挫。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年上半年，煙草制品工業(yè)增速明顯放緩，銷售放緩，利潤(rùn)增幅下降，與此同時(shí)，煙草制品業(yè)存貨數(shù)量激增。

依法控?zé)熯M(jìn)行時(shí)

兩辦通知后，中國(guó)控?zé)熡瓉砻芗男薹ㄆ冢掳妗稄V告法》《慈善法》以及各地的控?zé)煑l例紛紛出臺(tái)。隨著哈爾濱、深圳、青島等10余個(gè)城市制定了各自的控?zé)煼ㄒ?guī)，北京選擇了制定“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢保?jiǎn)言之，一切帶頂帶蓋的地方都不允許吸煙，這也是迄今國(guó)內(nèi)與《公約》要求最為接軌的地方性法規(guī)。

北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張建樞說，中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)發(fā)布的《北京市控制吸煙條例》實(shí)施一周年暗訪調(diào)查結(jié)果顯示，《條例》實(shí)施一年后，北京市無煙環(huán)境明顯改善，其中尤以酒吧、網(wǎng)吧為甚，全面禁煙獲得公眾較高支持率。

張建樞認(rèn)為，這是因?yàn)楸本┛責(zé)熣急M了天時(shí)地利人和，公民素質(zhì)相對(duì)較高，老百姓也很支持控?zé)煛Ｈ欢档米⒁獾氖牵本┰庥龅牡谝黄鹂咕茏钃蠄?zhí)法事件，就發(fā)生在中國(guó)煙草總公司的下屬單位金葉園會(huì)議中心。

北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長(zhǎng)王本進(jìn)告訴記者，2015年7月14日，北京市衛(wèi)生監(jiān)督所在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)，金葉園會(huì)議中心存在擺放帶有煙草廣告的物品等違法行為，隨即下發(fā)責(zé)令改正通知書；7月23日，監(jiān)督人員對(duì)該中心進(jìn)行復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該中心并未按要求整改；7月31日，執(zhí)法人員再次到該中心復(fù)查時(shí)遭遇阻撓，未能進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)。“當(dāng)時(shí)兩名工作人員攔在大門口，不斷拿桌上的中華牙膏說事。”王本進(jìn)說，“他們說，這牙膏也是中華的，為啥牙膏能擺，煙卻不能擺。”此事經(jīng)媒體報(bào)道后，中國(guó)煙草總公司登門致歉。

“終于揚(yáng)眉吐氣了一回。”王本進(jìn)笑著說。

把狐貍趕出雞籠

在相關(guān)專家看來，10年間，中國(guó)控?zé)熤圆铰嫩橎牵饕且驗(yàn)闊煵輼I(yè)政企合一的體制以及由此導(dǎo)致的不合理的控?zé)熉募s協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。“這個(gè)問題不解決，中國(guó)控?zé)熣w狀況難有大改觀。”王克安說。

王克安表示，政企合一的結(jié)果是使一個(gè)政府部門成了以賣煙營(yíng)利的煙草商，其政績(jī)考核主要是煙草的利潤(rùn)與稅收。這個(gè)局面不改變，煙草專賣局以多賣煙、多促銷為宗旨的立場(chǎng)就不可能改變，也難以改變對(duì)中國(guó)政府控?zé)熉募s的負(fù)面影響。就我國(guó)控?zé)熉募s協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制而言，國(guó)家煙草專賣局應(yīng)退出控?zé)熉募s協(xié)調(diào)機(jī)制，把狐貍趕出雞籠。王克安舉例說，2012年12月，《中國(guó)煙草控制規(guī)劃（2012~2015）》出臺(tái)。但是，對(duì)《公約》“廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”，《規(guī)劃》中不見了“所有”二字；對(duì)煙草包裝警示標(biāo)識(shí)，《規(guī)劃》只說“不斷強(qiáng)化”，仍未提及最為有效的警示圖形上煙包。王克安建議，應(yīng)由國(guó)務(wù)院牽頭組建履行《公約》協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決履約工作中的重大問題，審查履約報(bào)告，評(píng)估履約工作進(jìn)展情況。