我國農產品質量標準問題與對策

郭林宇，湯曉艷，毛雪飛，萬靚軍

(1中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所/農業部農產品質量安全重點實驗室，北京 100081；2農業部農產品質量安全中心，北京 100081)

我國農產品質量標準問題與對策

郭林宇1，湯曉艷1，毛雪飛1，萬靚軍2

(1中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所/農業部農產品質量安全重點實驗室，北京 100081；2農業部農產品質量安全中心，北京 100081)

隨著我國農業發展進入新階段，農產品質量在提高農業綜合效益和競爭力方面的作用越來越重要。本文深入分析了我國農產品質量標準制定和實施存在的問題，并在總結借鑒國外農產品質量標準實施經驗的基礎上，提出了發展和完善我國農產品質量標準的對策建議。

農產品；質量；標準；農業

標準是“通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件”[1]。農產品質量標準是為農產品質量等級和規格評價提供規則、指南或特性的文件，不包括針對衛生和安全指標的要求。制定和實施農產品質量標準能夠為體現農產品品質、保護農民利益、滿足消費多樣化和層次性要求提供技術依據[2-3]。同時，也可以為引導農產品生產、規范市場流通、提升產品市場競爭力提供技術手段。隨著我國農業發展進入新階段，農產品市場結構和消費需求發生重要變化，農產品質量在提高農業綜合效益和競爭力方面的作用越來越重要，但目前農產品質量標準工作的開展和推進還面臨諸多制約因素，分析研究新時期農產品質量標準發展的問題與對策具有重要的現實意義。

1 農產品質量標準存在的問題

總體來看，我國農產品質量標準數量不少，但在標準管理、標準體系、標準實施等方面存在一些問題，制約著農產品質量標準的發展與應用。

1.1 標準管理職能不明確

目前，我國沒有統一的機構負責制定農產品質量標準，也沒有專門的機構負責推廣實施，國標委、農業、質檢、商業、供銷等部門都參與相關標準的制修訂和實施，這種管理界限不清、責任界定不明的多部門管理機制，容易導致標準制定不協調、不統一，造成一品多標、指標矛盾等問題。由于標準制定主體的級別和來源不同，糧油、果蔬、畜牧、水產等產品都存在一個產品有多個標準的現象。相對于標準制定，標準實施則體現為部門缺位，沒有一個部門針對農產品質量分級建立相應的管理制度和體系隊伍，農產品質量標準實施以企業自我聲明為主，缺乏監督管理與市場認可。

1.2 標準體系結構不合理

受制于長期以來缺乏協調機制的多頭管理體制，農產品質量標準體系建設和發展缺乏統一規劃，導致目前農產品質量標準體系系統性、互補性、配套性和一致性較差。

1.2.1 產品標準多，基礎標準少 制定和實施標準的目的是為在一定范圍內獲得最佳秩序[4-6]，獲得“最佳秩序”的前提是標準具有規范性。因此，在任何一個標準制修訂領域，對于具有共性技術要求的相關要素，需要制定通則、指南等基礎性標準進行共同規定和約束。我國現行農產品質量標準中，基本上全部是針對產品制定的具體標準，僅有《NY/T 2113-2012 農產品等級規格標準編寫通則》和《NY/T 2714-2015 農產品等級規格評定技術規范 通則》等2項基礎通用性標準[3]。農產品涉及種植、畜牧、水產等不同行業，這些行業涵蓋的產業類別之間產品特性差異懸殊，產業類別內部產品特性具有相似性，因此，需要結合產業特點和具體標準制修訂需求，補齊通用性標準，更好地發揮通用性標準對具體標準制定的規范和指導作用。分品種制定產品標準是具體產品標準規模不斷增長的原因之一，在缺乏通則標準引導的情況下，分品種制定的產品標準往往與綜合性產品標準存在諸多不一致甚至矛盾之處，嚴重影響了標準的應用和實施。

1.2.2 標準存在重復交叉現象 標準重復交叉主要反映在標準規范對象和適用范圍部分或完全重合，或者一項標準的規范對象和適用范圍完全被另一項標準所覆蓋。以蘋果為例，制定了《仁果類果品流通規范》、《鮮蘋果》、《蘋果等級規格》、《加工用蘋果分級》、《加工用蘋果》、《紅富士蘋果》等5項標準，部分標準在規范對象和適用范圍上存在交叉和重復。

1.3 標準內容缺乏規范性、科學性

我國農產品質量標準本身的規范性和科學性不強，主要體現在產品標準名稱、結構和技術要求往往不盡一致，增加了農產品質量標準的實施難度。

1.3.1 標準名稱不規范 我國農產品質量標準大多數以產品名作為標準名稱，但在產品名稱的使用中通常學名、別名、俗名混雜，如雜糧食用豆相關的國家標準和行業標準中粟和谷子、粟米和小米、燕麥和莜麥等名稱都有使用[7]。除使用產品名稱作為標準名稱外，有些標準則增加“等級規格”、“分級”、“質量等級”等字樣作為標準名稱，如《蘋果等級規格》、《農產品等級規格 枇杷》、《鮮棗質量等級》等。

1.3.2 分級術語不規范 標準中關于等級名稱和等級數的表述不盡相同。有的標準分等，有的標準分級，相同產品和不同產品之間等級數都存在差異。有的分優等、一等、二等，有的分特級、一級、二級，有的分一級、二級和三級。同樣是一級產品，可能代表著不同的產品質量，標準規范質量的作用打了折扣。

1.3.3 標準內容不規范 標準內容中等級劃分方式和等級劃分指標也不完全一致，甚至相差較大。有的標準僅規定等級，不涉及規格，有的標準則同時規定等級和規格要求。此外，相似或相同產品質量標準考慮的分級要素不同，標準之間銜接、協調性差，相關參數設置、要求不一致。例如，不同標準中關于碎米的定義不同，有的定義為留存于1.0 mm圓孔篩上小于試樣平均長度的3/4的不完整米粒，有的定義為留存于1.0 mm圓孔篩上不足正常整米2/3的碎粒。不同標準對相同質量評價指標的要求不一致，不僅不利于標準執行，更容易引起使用者的混亂。

1.4 標準修訂機制不完善

我國標準復審機制缺失，部分標準發布實施后，其科學性、實用性很少受到跟蹤評價，致使標準修訂不及時，影響了標準的有效性和應用效果。技術內容過時的標準不但不會促進產業發展，反而會帶來不可忽視的負面影響，難以滿足日益多樣化的生產和消費需求。

1.5 國際標準參與程度低

UNECE等國際組織的農產品質量標準在農產品國際貿易中發揮著重要作用。我國雖然是農產品生產和貿易大國，但參與國際農產品質量標準化活動的程度還很低。在標準制定方面，僅承擔完成了鴨肉、鵝肉等少數我國優勢水禽產品UNECE質量標準的制定[8]；在標準實施方面，我國還沒有參與到實施應用UNECE農產品質量標準的行列。在CAC等其他國際標準化組織的農產品質量標準制修訂中發揮的作用也較小。

2 國外農產品質量標準實施特點與經驗啟示

國際組織和發達國家都廣泛開展了農產品質量分級工作，從國外實踐來看，農產品質量分級標準在促進農產品公平貿易、解決產品質量爭端、提高市場流通效率、提升農產品質量水平方面發揮了重要作用，其成功經驗和做法值得學習借鑒。

2.1 標準定位明確，具有法定地位

國外非常重視農產品質量標準工作，UNECE、OECD等國際組織和美國、加拿大等發達國家，都將農產品質量標準作為農業標準化體系中非常重要的工作領域[9]，在相關法規中明確提出農產品質量分級工作，指定專門機構負責實施農產品等級規格標準化活動，甚至將部分質量標準納入相關法規加以強制實施。美國農產品質量標準以《農產品市場營銷法》為依據，相關標準收錄在《美國聯邦法典》。加拿大農產品質量標準以《加拿大農產品法》為依據，在農產品法授權下配套具體法規，如肉、乳、蛋相關質量分級要求分別納入《畜禽胴體分級法規》、《乳品法規》和《蛋品法規》。

國外農產品質量標準制定和實施通常具有明確的目的及用途。例如，美國農產品質量標準的主要作用集中在四個方面：一是作為自愿采用的確定質量和價值的方法，用于買賣報價或價值評估；二是當產品不易進行展示或購買者無法檢測時，作為共同的貿易語言；三是為包裝提供指導，有效利用原料；四是作為美國農業部質量水平官方標識的一種途徑[10]。基于這些用途，美國農產品質量標準基本定位為自愿性的官方標準，這也決定了質量標準的生命力在于實實在在地為產業和消費提供服務。雖然質量標準的屬性為自愿性，但有關標準的管理和實施仍是官方主導，并通過正式法規文本的形式對質量分級標準的管理機構、制修訂程序、分級檢驗規則、符合性認證等做出細致全面的規定，從而使質量分級工作具有明確的法律依據，質量分級行為嚴格受法律約束，質量分級結果具有權威的法律效力。

2.2 關注產業需求，標準實用性強

國外制定質量標準通常來源于產品的商業化需求，如某種產品因為取得了商業上的成功運作而需要貿易語言，從而需要制定一項公認的質量標準。制定標準首先需要由行業或產業根據需要自行向相關的質量分級管理機構提出申請，這樣就保證了一項標準從制定之初就具備市場需求。質量分級管理機構會在標準制修訂前向處于食品鏈上的種養殖者、生產商、加工商、運輸商、出口商、購買者以及政府管理機構、科學研究機構等開展調研、征求信息，以便形成的標準草案能夠準確客觀反映產業普遍需求[11]。正式的標準草案會通過聯邦公報向社會公布，廣泛征求意見，并依據這些意見對標準進行優化和修改，最終形成正式標準。同時，如果由于消費環境或銷售操作等發生了變化，也可以提請對已頒布實施的標準及時進行修訂，確保標準的適用性。

除標準制定本身注重科學性和實用性以外，國外農產品質量標準構成配套性強，基礎標準、產品質量標準、標準解釋說明手冊、分級指導文件、質量評價測試方法等有機銜接，形成了較為完整的質量標準體系，為標準應用提供了完備的操作指南。UNECE制定了《新鮮果蔬標準模板》和《干果及果干制品標準模板》，制定果蔬質量標準都參考統一的標準模板，干、鮮水果質量標準的結構和技術要求得到了規范[12]，使得質量標準在布局、結構和技術要求上具有高度的一致性和良好的規范性。同時，OECD針對多項質量標準制定了詳細的解釋說明手冊，結合產品的生長特性、采后處理及貯運特點對標準條款要求進行具體細化的解釋說明，盡可能地涵蓋標準條款在實際執行中可能遇到的各種情況及處理方式，并配以具有典型特點的圖片作為直觀參照依據，以促進對標準的理解和應用。美國、加拿大等也針對不同產品的質量標準，制定了相應的配套檢查手冊。

2.3 注重標準實施，體制保障完善

國外農產品質量標準的良好實施得益于統一完善的分級服務體系保障。根據美國農業法規的規定，不同種類農產品的質量分級工作分別由不同部門負責，但對于同一種農產品，標準制修訂、分級檢驗和質量認證等標準化工作均由同一機構負責，從而使農產品質量標準制定和推廣實施緊密銜接。以糧油為例，聯邦谷物檢驗局(FGIS)本部的執法處、產地管理處、國際事務辦公室和技術服務處共同承擔糧油產品方面的職能。FGIS下屬的產地辦事處具體負責產品抽樣、分級、檢驗、發證；對出口產品，在美國主要港口派駐州級辦事處現場處理；對國內貿易，主要委托私人機構或少量州級辦事處。目前FGIS共有州級辦事處12個，私人機構43家，覆蓋美國大部分糧油產品主產區，能夠滿足全國官方分級、檢驗以及申請人自選的商業檢驗等服務[13]。

2.4 質量驅動效益，引導產業發展

成功實施農產品質量分級的國家在分級推廣之初都采取了一些鼓勵措施推動分級工作的實施，從而促進了農產品質量和產業發展水平的顯著提升。以高價“和牛”肉著名的日本，自20世紀60年代就開始重視肉牛業的發展，加大了對肉牛產業的資金和科技投入，采取了牛肉價格補貼制度、肉牛業繁殖經營補助金制度、穩定肉牛肥育經營緊急對策等措施[14]，推動牛肉質量提高。美國未實施牛肉分級前牛肉品質參差不齊，分布在8個級別，推廣分級至今已將牛肉等級集中到前3個級別。美國牛肉分級標準的實施不僅對提高美國牛肉品質起到很大的促進作用，而且已經成為美國牛肉差異化定價的決定性依據。

3 完善我國農產品質量標準的對策建議

國外由政府機構成功主導農產品質量標準化的實踐說明，政府可以在尊重市場規律的前提下，通過對農產品質量分級的適度干預，促進產業提質、增效[15]。針對我國農產品質量分級工作推進過程中存在的標準管理職能不明確、標準體系結構不合理、標準內容不科學、國際標準參與程度低等問題，需從國家層面進行整體規劃、設計，有效發揮農產品質量標準的功能作用。

3.1 重視農產品質量標準，納入農業標準化發展戰略

隨著我國農業產業規模化生產經營不斷擴大，居民生活消費水平不斷提高，質量標準在引導生產、拉動市場、滿足消費等方面的需求和作用越來越突出。政府部門應把農產品質量標準作為完善農產品市場制度的基礎性工作納入農業標準化發展戰略，從市場需求出發，主導農產品質量分級標準的制定和推廣，建立有效的市場機制帶動農業產業升級和優質農業發展。

3.2 理順標準管理體制，明確標準定位與機構職責

國外經驗表明，農產品質量標準大多是政府適度干預的自愿性標準。國務院《深化標準化工作改革方案》中明確指出“推薦性行業標準重點制定本行業領域的重要產品、工程技術、服務和行業管理標準”，因此，農產品質量標準應該是今后推薦性行業標準的重要方向之一。

目前我國農產品質量標準管理涉及農業、質檢、糧食、商業等多部門，各部門職責沒有明確劃分，工作既交叉重復又缺乏深入推進。應進一步理順標準管理職能，減少體制不順產生的標準交叉矛盾。標準化職能應從單一標準制修訂向標準實施應用、質量分級、質量標識使用等公益性服務拓展。

3.3 加強分級標準研究，完善分級標準體系

針對當前農產品質量標準和標準體系存在的突出問題，應加強農產品質量分級標準研究，提高標準的科學性和可操作性。首先，應盡快組織農產品質量標準管理部門、產業部門和相關研究機構開展質量標準需求調研，建立合理的農產品質量標準體系框架，作為我國農產品質量標準制修訂立項的依據和指南。其次，對照標準體系框架，在對現有農產品質量標準進行梳理的基礎上，盡快完成現有質量標準的清理整合，保留必要標準，廢止交叉重復標準，填平補齊缺失標準，完善優化標準體系構成。第三，盡快完善農產品分級通則類基礎標準，以基礎標準為指導依據，抓緊對原有國家、行業質量標準中標準結構不一致、指標相互矛盾、部分指標不適應生產實際需要的標準進行修訂。第四，強化標準配套，針對具體農產品質量分級標準，制定圖文并茂的分級實施指導手冊，針對農產品質量分級過程中的采樣和質量評價，制定相應的操作方法和規范，增強標準使用者對標準的理解，提高標準的可操作性。

3.4 開展質量分級試點工作，促進標準實施

農產品質量分級標準的重要作用是為市場消費選擇傳遞質量信息，為農產品市場交易提供質量評價依據。目前我國農產品分級標準實施面臨的困境是沒有權威機構提供農產品質量分級的配套服務，市場認可度低，農產品質量分級標準推行難度很大。建議依托優質農產品推廣服務機構，在肉制品、水產品和果品等附加值較高的產品領域開展質量分級試點，在扶持農業發展的資金中列出專項經費，完善質量分級技術服務，為分級產品提供生產補貼、便捷性市場準入等優惠政策，調動農業生產者實施質量分級的積極性。

3.5 強化標準基礎研究，提升標準國際話語權

借鑒國際組織和發達國家質量分等分級已有經驗，加強對標準制定方法、標準內容、分級原則、標準表述等方面的基礎研究，改善標準的科學性，增強可操作性。積極參加有關國際組織農產品質量分等分級標準化方面的活動，爭取農產品國際標準的制定權和參與權，加快推進農產品質量標準與國際標準接軌，為提升我國農產品質量國際競爭力提供有力的技術支撐。◇

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[4]饒蘇波.標準與制度的管理應用范疇[J]. 中國電力企業管理，2016(17)：90-91.

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[15]趙卓.農產品質量分級促進農業現代化的作用機理研究[D].上海：上海交通大學，2009.

(責任編輯 李婷婷)

Problems and Countermeasures of Agricultural Products Quality Standard in China

GUO Lin-yu1，TANG Xiao-yan1，MAO Xue-fei1，WAN Liang-jun2

(1Institute of Quality Standards & Testing Technology for Agro-products，Chinese Academy of Agricultural Sciences/Key Laboratory for Agro-product Quality and Safety，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China；2Center for Agro-food Quality & Safety，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

With the development of the agriculture in China，the quality of the agro-products has been played an important role in promoting the comprehensive agricultural benefits and competitiveness.This article analyzed the issues on the development and implementation in the standards of Chinese agro-products.In addition，on the basis of summing up the experiences of the foreign standards，the countermeasures and suggestions were proposed focusing on the development and perfection of the quality standards on Chinese agro-products.

agro-product；quality；standard；agriculture

中國農業科學院科技創新工程項目；中國工程院咨詢研究項目“我國鮮活農產品質量安全標準與管理創新戰略”(項目編號：2015-XZ-18-04)。

郭林宇(1982— )，女，碩士，助理研究員，研究方向：農產品技術性貿易措施與農產品質量安全管理。

湯曉艷(1976— )，女，博士，研究員，研究方向：畜產品質量安全標準與檢測技術。