近年來國外創新治理實踐及啟示

郭鐵成

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

近年來國外創新治理實踐及啟示

郭鐵成

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

隨著創新范式從三螺旋向四螺旋的轉變，傳統的縱向管理模式已經不能適應社會發展需要，以橫向運作為核心的創新治理應運而生。創新治理與創新管理不同，其三個特征是公共目標、多元主體和契約關系，其思想區別于西方傳統的自由主義思想，其政策任務是尋找公共目標與私人目標的結合點。從近年的國際實踐看，創新治理主要包括五種模式：戰略協商、綜合創新、公私合作、政策組合、社會評估。這些創新治理模式對中國的科技體制改革具有借鑒意義。

創新治理；創新范式；科技體制改革

自2008年國際金融危機以來，國際上出現了創新治理的潮流。什么是創新治理，創新治理興起的現實基礎是什么，創新治理的基本模式是什么等問題，都是政策界和學術界非常關心的，需要認真研究，以便對我國實施創新驅動發展戰略提供一些借鑒。

1 創新治理的本質和特征

治理一詞原指統治、管理，但自19世紀80年代以后，治理一詞逐漸有了新的時代內容。國際組織和學術界對治理一詞下過很多定義，各有不同；但絕大多數的定義有一點是相同的，就是治理專指不同組織之間的協調機制或體制，而不包括組織內部的管理。

1.1 創新治理與創新管理

國家創新治理，簡稱創新治理，就是政府為了實現公共目標，與學術界、企業界、民間社會等多元利益主體，平等參與、交互作用、共同創新的契約管理過程。創新治理的實質，是公私合作或政府與社會合作，以最大限度實現公共創新目標。

創新治理有三個基本特征。一是公共目標。創新治理必須具有公共目標，沒有公共目標的治理可以稱為公司或企業治理，不能稱為國家創新治理。二是多元主體。創新治理的主體是多元的，既包括中央、地方、部門等政府主體，也包括企業、大學和科研單位，還包括社會組織等眾多非政府組織，甚至包括自然人。三是契約關系。主體之間在法律上是平等的契約關系，不是上下級隸屬關系。作為平等主體的自然人、法人和其他組織、機構之間，以橫向的民事協議為基礎，履行協議的權利和義務，相互制約，相互配合。

明確了創新治理的本質和特征，就可以把創新治理與創新管理區分開來。創新管理是科層結構，以職能分工和工作層級為基礎，其特點是垂直、單向運作，一般適用于主體內部的規制和協調；而創新治理是交互結構，以當事人之間民事協議為基礎，其特點是水平、交互運作，主要適用于不同主體之間的規制和協調。簡單地說，創新管理是縱向行政結構，創新治理是橫向契約結構。

1.2 創新治理與自由主義

創新治理的思想與西方傳統的自由主義思想有很大的不同。創新治理強調的是公共部門與私人部門的合作，而傳統自由主義則始終把公共部門與私人部門分開，主張二者各司其職，互不干涉。

自由主義是西方思想的支柱之一。自由主義經濟學發展的第一個階段是古典自由主義，或放任的自由主義。代表人物為亞當·斯密、約翰·穆勒等。古典自由主義認為，在私人目標實現的過程中，就能自動實現最佳社會目標；因此政府除了維護秩序和安全，不要干涉個人和經濟社會事務。

自主由主義發展的第二階段，是國家干預的自由主義，或新政自由主義。在20世紀30年代的經濟大危機中，企業投資和私人消費全面萎縮，通貨膨脹加劇，有效需求不足，自由放任的市場無力回天。如果要保持經濟的正常運行，國家必須干預經濟生活。凱恩斯主義由此應運而生，以凱恩斯主義為核心的“羅斯福新政”，把政策的重點放在擴大政府支出等干預手段上。

自由主義發展的第三個階段，是新古典自由主義，或新自由主義。在凱恩斯主義實行了40年以后，從20世紀70年代開始，資本主義世界進入了高通脹、高失業、低增長的“滯脹”時代。經濟停滯與政府機構擴張、公共開支增加、企業稅賦加重同時出現，因此反對國家干預成為主流意見，而且在理論上更加系統化、徹底化，這就是新自由主義。其學術代表是哈耶克、弗里德曼等，其政策代表是里根政府和撒切爾政府。

近年來興起的國家治理以及創新治理思潮，不再把公共部門與私人部門對立起來，用市場來否定政府，或用政府來代替市場，而是將二者統一起來，主張發揮市場的基礎作用，同時發揮政府的引導作用。因此，創新治理的政策任務是尋找公共目標與私人目標的結合點，是兩個以上的意思重合；公共目標依托企業等私人目標實現，企業等私人目標的實現要體現公共目標。

2 創新治理與四螺旋創新范式

創新治理的興起與國際經濟危機有關，也與19世紀西方政府的“有效改革”有關，但根本原因是創新范式的革命性轉變。以數字化為核心的新一輪科技革命和產業革命，正在提供萬物互聯的技術，從而把包括政府在內的各利益主體聯在一起，創新范式也從三螺旋轉變為四螺旋。

所謂創新三螺旋范式，是指大學、企業、政府三方在創新中分工合作、相互作用的關系模式。這是工業時代典型的創新范式。創新的四螺旋范式則是在三螺旋之外，引入第四螺旋——民間社會。阿恩基爾(Arnkil)等歐洲學者在2010年曾對四螺旋概念加以分析。

民間社會包括非常多的主體，既有公民個人，也有多種類型的經濟機構和社會組織。公民個人包括社會的全體成員，可能是消費者、企業家，也可能是學者、公務員，或其他人員。因此，第四螺旋同其他三個螺旋不同，它不是引入少數主體，而是引入一種社會全員參與的機制，使創新變成了無邊界的活動。因此，四螺旋創新在歐美也被稱為開式創新(我國一般翻譯為“開放創新”)。

歐盟《開放創新2.0年鑒2014》，把四螺旋創新范式的特點概括為“一體化合作、共同創造價值、建設創新生態系統、推出指數級增長技術及極速采納[1]”。這四個特點可以簡單表述為：一體化合作、共同創造價值、快速采納產品、創新生態系統。

2.1 一體化合作

一體化合作包括兩個方面，即研發一體化合作和要素一體化合作。研發一體化合作是指基礎研究、應用研究、開發研究既相對獨立，又融為一體，平行與市場聯接。在三螺旋范式下，它們是分離的，創新從基礎研究開始，經過應用研究，最后再進行開發研究、進入市場；或者根據市場需要首先進行開發研究，然后上溯到應用研究，再上溯到基礎研究。而在四螺旋的范式下，基礎研究、應用研究、開發研究融為一體，雖然其上下游的關系依然存在，但同時也平行直接面向市場。例如，英國布萊克福德分析公司的阿蘭·黑文斯教授，在計算銀河系星球的年齡時，破解了巨大數據集壓縮的難題。這項基礎研究成果沒有經過應用研究、開發研究的線性轉移模式，而是直接實現商業化，用于提高核磁共振數據運算的速度[2]。

要素一體化合作是指研發要素與非研發要素功能獨立，但卻在時間與空間上聯為一體，交互作用，甚至在功能上是同一個主體。在三螺旋范式下，研發要素與生產、應用等非研發要素是分離的，研發完成以后，再產業化、市場化，廣大生產者、使用者位于創新之外。而在四螺旋范式下，信息通信技術和網絡技術使人們能夠在全球范圍內零距離聚合創意，同址設計、研發、投入，直至虛擬成型和3D打印定型，分布式生產，甚至消費者自行下載文件、自行3D打印產品。這就使得工業時代位于創新之外的非研發要素與研發要素相互融合，共同構成創新共同體。例如，創新眾籌網站為創意、設計、研發和創業籌集資金，創新眾包網站分布式完成應用程序開發，就是研發、投資、制造、使用等創新要素一體化的例證。

2.2 共同創造價值

共同創造價值是指創新價值的形成是增贏過程，無論是研究者還是生產者、投資者、消費者，每增加一個創新者，都會使所有創新主體邊際收益增加，總價值也增加。

在三螺旋范式下，創新活動中物質性投入相對較多，而物質性投入是不變資本，因而創新的價值比較固定。在這種情況下，如果更多的人進入創新過程，不變資本被稀釋，每個主體的邊際收益遞減。而在四螺旋范式下，創新活動中人才、知識、技術等無形投入較多，物質性投入相對較少；而人才、知識、技術等要素是可變資本，具有生長性，因而創新的價值是動態的。在這種情況下，如果更多的創新者進入，意味著可變資本的增加，對物質性投入產生放大效應，創新總價值會出現乘數化增加，每個創新主體的邊際收益遞增。價值增贏還來自“美第奇效應”，即交互帶來的創新指數化增長。隨著通信節點數量的增加，不同產業、不同領域的理念和創意相遇，能夠激活大量創新痛點，創新速度和成功率大幅度提高，遠遠超出任何單一主體。

在共創價值方面，寶潔公司是個成功案例。寶潔公司面向全球的創新者，實施了開放型的“聯絡加開發”計劃。公司發布自己的創新需求，吸收創新者參加開發，包括提出新的概念和創意。十多年來，寶潔公司建立了2000多種共創合作關系，開發了系列產品“賽局改變者”。陜西汽車控股集團有限公司通過智能手機終端、車載終端和桌面電腦三屏合一技術，建立人、車、貨多方交互的車聯網系統，從產品研發設計直至回收的全過程吸納創新者，共同創造價值。過去廠家和經銷商、零部件供應商搶著分存量這塊小蛋糕，現在則一起來做大增量蛋糕，共同創造價值、分享利潤。2014年在全球卡車行業低迷的情況下，陜汽利潤實現了40%以上的增長。

2.3 快速采納產品

快速采納產品是指由于研發、生產、應用一體化，用戶已經從創新的局外人變成內部人，創新由以產品為中心轉變為以用戶為中心，在生產、應用中研發，在研發中生產、應用，產品和服務推出之日就是用戶使用之時。

在三螺旋范式下，由于創新與用戶分離，研發人員和開發商往往并不了解用戶的具體需求，特別是用戶的偏好和體驗；即使研發成功了，用戶采納的速度也比較緩慢。更嚴重的是，由于無法得到用戶的采納，導致了大部分創新的失敗。據諾基亞創新眾包負責人皮亞·歐金海默-梅南德的數據，創新的失敗率高達86%，主要原因就是得不到用戶采納。而在四螺旋范式下，用戶群體從一開始就在場，創新既是發明者搞研發，也是用戶在使用研發的成果，研發與使用無縫對接，創新的成功率大大提高。

例如，樂高公司推出了樂高Cuuso平臺，向全社會包括兒童在內，在線征集產品創意和設計方案，同時征集用戶，用戶也參加方案的討論。當用戶達到一定數量時，就會立項開發。還有政府搭建的平臺，如歐盟依托項目建立了六個應用創新實驗室，在創新的起點就把用戶納入創新過程，而不是到驗證和試生產階段才考慮推廣應用。通過用戶體驗迭代創新，直至達到目標值，實現用戶最大滿意度。起初應用創新實驗室只是單體企業，現在發展到300多座站點，成為遍布五大洲的網絡體系。

2.4 創新生態系統

創新生態系統是指社會創新體系不僅限于個別人、個別企業或大學，而是跨越政治、經濟、文化、社會和環境各領域，連接發明者、投資者、生產者和消費者的自組織系統，就像自然生態系統一樣，具有自我維護、自我增長的機制。

在三螺旋范式下，創新體系主要由企業、大學和政府機構組成，是有限主體，創新是小范圍內的事情，難以形成普遍的生態聯系；創新鏈與產業鏈一樣，都是線性聯接的。而在四螺旋范式下，創新擴大到所有利益主體，所有利益主體都可以依托交互平臺形成生態群落，因利益而自動聚散。所謂交互平臺，既可以是以互聯網為工具的實體平臺，也可以是互聯網社區。創新鏈不再是線性的，而是交互的、群落的，或者說，創新鏈已經進化為創新圈。

海爾公司就已經轉型為這樣的創新生態系統，海爾打破原來的科層管理結構，使企業變為一個大平臺，由研發、供應、制造、營銷四個專業平臺組成，接入大量創新、創業團隊，還接入全球5萬多名研發人員。在平臺上形成創意，內外創新團隊和創新者通過平臺建立聯系，找出用戶需求，確定產量，同時就產品的研發、設計、制造、資金進行互動、分包、定制，開發了一系列創新產品。歐洲創新與技術研究院建立的“知識創新社群”，也是一種生態系統。不同國度、不同文化、不同行業的機構和人才，在社群內動態交互，整合資源，構成相互依存的創新生態網絡。

3 創新治理的基本模式

隨著創新范式從三螺旋向四螺旋的轉變，傳統的縱向管理模式已經不能適應，以橫向運作為核心的創新治理應運而生。從近年的國際實踐看，創新治理主要包括五種模式，即戰略協商、綜合創新、公私合作、政策組合、社會評估。

3.1 戰略協商

國家在制定科技創新戰略過程中，促使利益相關各方，包括研究機構、出資機構、企業、公眾以及地方政府等廣泛溝通，聚合意見，形成共識。

戰略協商不同于工作會商，其發生于戰略決策之前，主要內容是戰略方向、優先事項和預算結構。而工作會商則發生于戰略實施階段，屬于戰術層面，內容主要是項目銜接、行動協調和工作配合。后者不涉及戰略方向、優先事項和預算結構，只是按照既定工作節點有效推進。

戰略協商有兩種類型。一種是國家與民間協商，簡稱國民協商。一種是聯邦與地方協商，簡稱邦地協商。戰略協商的代表是美國、英國、加拿大等。

(1)國民協商。這種協商一般采取圓桌會議或政策委員會形式，通過平等對話進行交流、協商。智庫在國民協商的過程中發揮至關重要的作用，也可以說國民協商的基本結構是圓桌會議加智庫。美國制度的基本格局是分權加制衡，而分權和制衡是復雜的交互過程，在這個過程中各利益相關方為了有效博弈，必須明確訴求、迭代妥協、利益聚集，最大限度地實現利益公約。這只有通過智庫或利用智庫方法才能達到。特別是民間社會的利益訴求，往往模糊、凌亂、矛盾，要做到有效協商，更加需要借助智庫或智庫方法加以完整、準確、充分表達。為了提高協商的質量，英國政府專門建立了國家公共對話中心，資助公共對話的項目，提出優質的公眾對話方法，包括“公民陪審團”“公民峰會”和“公民協商小組”。所開展的對話有一半影響了戰略決策，其中35%的對話直接為戰略決策提供了重要信息。

(2)邦地協商。這種協商主要流行于聯邦制國家或準聯邦制國家，一般采取聯邦與地方政府之間科技創新合作協議形式。比如，加拿大聯邦在制定科技創新和經濟發展方面的重要戰略時，同各省和領地政府協商，合作確定優先行動事項，加強邦地在技術、經濟與就業等方面的合作；各級政府支持創新和經濟發展的聯邦目標，同時滿足自身的不同需求和優先任務，確定各地的創新潛力和創新重點。

3.2 綜合創新

綜合創新是指國家創新計劃項目不是以解決技術問題為導向，而是以解決經濟、社會問題為導向，其任務是提交綜合解決方案，因此項目的規劃和實施包括技術、經濟、社會、文化、環境等利益相關方，具有技術、生產、市場等多維目標，能夠集中配置科技、經濟、社會等各種創新資源，配套采取預算、財稅、金融、法規等方面的政策，以及按時間節點協同推進。

綜合創新解決的是系統失靈問題。創新是一個經濟社會系統，不僅包括技術研發要素，還包括經濟、社會等各方面要素。只進行單純的技術研發而不同時開展經濟、社會、文化、環境建設等方面的創新，則技術無法轉化為經濟社會力量，這就是系統失靈。例如，雖然許多相關技術可用于綠色建筑和智慧城市，但是經濟成本、居民偏好、制度規則、政策選擇和社會文化等因素，可能使技術束之高閣。系統失靈不同于市場失靈，也不同于政府失靈，而是由于治理不善導致的。解決系統失靈活需要完善創新治理，進行綜合創新或系統創新。

例如，日本制定了綜合創新戰略(規劃)。日本社會當前面臨的經濟社會問題是：實現清潔、經濟的能源系統，構建引領國際的健康長壽社會，建設世界領先的下一代基礎設施，利用當地資源復蘇區域經濟，加快災區重建復興。為解決這些問題，綜合創新戰略規劃確定包括研發內容在內的工作任務，統籌集聚內閣官房、總務省、文部科學省、經濟產業省、國土交通省的資源。韓國《未來增長動力落實計劃》(2014年)設定的目標是，在三年內實現人均國民收入4萬美元，創造新的產業和新的就業。其中5G移動通信項目的目標包括標準、專利競爭力和市場占有率；智能物聯網項目的目標包括超鏈接數字技術突破，以及國內市場規模；智能機器人項目的目標包括產品技術和性能標準；智能汽車項的目標包括成為全球智能汽車產業第三大強國等內容。

3.3 公私合作

科技創新領域的公私合作或公私合作創新，就是“公共參與方和私營參與方以協議的形式建立法律上的合作關系，雙方在創新決策過程中互動，共同投入稀有資源，包括資金、人員、設備和信息等，從而實現科學、技術、創新領域的特定目標[3]。”這里的公私不是指生產資料所有制，而是指公共產品和私人產品，因此公方是指提供公共產品的政府及其附屬機構；私方是指提供私人產品的企業和其他社會資本等，既包括私有企業也包括國有企業。公私合作研發項目的形成和實施，一般包括項目征集、公開招標、多元投入、共擔損益等環節。

美國一直具有公私合作創新的傳統，目前絕大多數歐洲國家以及新興市場經濟國家，都普遍采用公私合作創新模式。應用領域廣泛，涵蓋重大創新專項、戰略研發項目、技術轉移項目、創新投資基金項目、科研基礎設施項目、科技創新機構建設項目、創新人才項目等。

歐盟地平線2020計劃，在未來工廠、大數據、機器人等領域就采取公私合作模式。公方是歐盟委員會，私方為企業、大學、科研機構等，包括一千多個單位，由歐洲光子學協會進行組織。公私雙方共同制定創新目標和戰略規劃，歐委會負責項目征集、監督，提供7億歐元的公共投入；私方提供28億歐元以上的投資。韓國稱公私合作為“官民合作”，專門設立官民合作旗艦計劃，成立官民合作創新推進機構，在未來增長動力與民間關注領域的結合點上，確定科技創新項目。

3.4 政策組合

所謂創新政策組合，就是配套制定或修訂相關政策，形成目標、對象、基礎和工具一致的政策集群，調動相關資源協同創新。

2002年，歐盟委員會“對國家研究和技術開發政策進行評估”的文件，提出了創新政策組合概念。創新政策組合的興起，與創新相關者的多元化有關。四螺旋創新包括廣泛的創新相關者，需要相關政策加以協調；但是新政策與舊政策之間，不同新政策之間，由于出臺的背景和任務不同，制定政策的部門也不同，政策目標、政策對象、政策基礎、政策工具等方面不可避免會出現不連續、不平衡的情況，甚至直接矛盾和沖突，導致政策之間彼此消減。這就需要對政策進行一致性組合，使不同政策之間能夠產生彼此增強的效果。

政策組合包括橫向和縱向兩種模式。

(1)橫向政策組合。就是把處于并列關系的不同政策平行組合起來，配套實施，包括研發政策、創業政策、中小企業政策、教育政策、人才政策、區域政策等科技政策；還包括能源、資源、環境、信息和通信等產業或行業政策；以及市場政策、金融政策、知識產權政策、社會保障政策等框架政策。經合組織在2012年曾做過一項調查，列舉了四種橫向政策組合：人力導向政策與非人力導向政策的組合；技術導向政策與非技術導向政策的組合；財務政策與非財務政策的組合；競爭性政策與非競爭性政策的組合。

(2)縱向政策組合。就是根據產業鏈、創新鏈的上下游關系，設立優先序和銜接點，把供給側政策與需求側政策組合起來，形成政策合力。供給側創新政策包括向公共研發或企業研發提供直接和間接資助、對風險投資提供財政支持、創建研究機構或基礎設施、投資高等教育和人力資源等；需求側創新政策主要包括公共采購政策、企業采購政策、居民消費政策、標準和法規等。其中公共采購政策是核心，主要包括創新訂制采購、創新期貨采購、創新標簽采購、創新合作采購、創新服務采購等形式。

傳統創新政策大多著眼于研發供給，忽略需求拉動；即使是需求側政策，大多也局限于單純的商品交易，與研發不掛鉤。因此當研發成果向生產力轉化時，缺乏市場的助力；而消費市場擴張時，往往與創新脫節。但是在四螺旋創新范式下，研發者與使用者位于一個平臺，甚至是重合的，這就要求把供給側與需求側結合起來，采取縱向政策組合。

3.5 社會評估

政府支持社會即第三方對創新活動和創新政策開展評估，評估結果既供政府管理者使用，也向社會公開，間接調控創新活動。被評估對象為第一方，需要評估服務的對象為第二方，與第一方、第二方沒有隸屬和利益關系的評估機構為第三方。第三方具有獨立性、專業性和權威性。

傳統的創新政策大多采取直接政策，即政策工具直接作用于政策對象。但在四螺旋模式下，由于創新參與的廣泛性和創新形式的多樣性，直接政策無法作用于每一個創新主體。要引導全社會的創新就需要引入間接政策，即政府通過第三方評估間接地影響廣大受眾，持續對利益相關者產生政策的“涓滴效應”，潛移默化影響全社會創新活動的理念和方向，改變全社會創新重點、結構和規模。同時，公眾與政府也可以通過評估產生政策互動，即公眾根據評估判斷公共經費使用的是否合理、合法、有效，督促政府調整政策設計和計劃安排。政府也根據評估結果改進創新治理，調整戰略和政策導向，完善資金結構，提高資金使用效率。

在社會評估治理方面，政府發揮作用的方式主要有以下三種。

(1)支持評估方法研究。評估的有效性首先取決于評估方法的科學性。政府提倡和鼓勵評估學科發展，研究科技評估的理論和方法，開發評估指標和標準。比如，美國開發了一種快速評估方法，廣泛用于公共政策和經濟、社會領域。英國政府支持開發了20多種“地平線掃描”評估工具，用于政府決策的評估。法國出臺了《國家鑒定基本法》，作為國家評估的根本準則。

(2)建設基礎數據平臺。實施評估最基礎的條件就是數據。政府積極建設基礎數據共享平臺，保障第三方評估數據的有效供給。美國2011年啟動 “星計量”項目，建立科學管理數據平臺和政策研究數據共享平臺，平臺數據涵蓋政府資助的主要科研機構和大學，包括科研管理數據和人力資源數據，還包社會效益、經濟效益等多方面的非科技數據。2012年奧巴馬政府又發起“大數據計劃”，推動科研信息和數據的公開獲取。加拿大制定專門計劃，建立科研成果在線綜合目錄，要求聯邦資助取得的數據和成果供公眾開放獲取；還成立數據研究所，專門整合數據，制定標準，促進數據驅動型程序的商業化。

(3)使用社會評估結果。對第三方獨立評估結果，以及政府委托的第三方評估結果，公開發布，及時使用。日本要求評估政府資助的研發，并向社會公開評估結果的使用情況；英國、新西蘭、韓國等許多國家，評估結果與經費預算、收入分配掛鉤。歐盟要求對歐洲創新與技術研究院(EIT)的評估，要定期、連續、獨立進行，評估結果向全社會公開。EIT管委會參考評估結果改善工作，歐委會根據評估結果提出相應調整意見，或提出修改相關法令的建議。

4 創新治理對科技體制改革的啟示

黨的十八屆三中全會“把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，“作為全面深化改革的總目標[4]。”國家治理包括經濟、政治、文化、社會、生態等各領域，當然也包括創新領域。目前，我國創新治理尚屬起步階段，深入研究國際創新治理實踐，總結國際創新治理經驗，對提高我國的創新治理能力具有重要啟示。

4.1 創新治理是科技體制改革的重要方向

多元化社會要求創新治理，數字化革命要求創新治理，優化資源配置要求創新治理，這就決定了創新治理是科技體制改革的重要方向。

(1)多元化社會要求創新治理。經過改革開放三十多年的發展，我國已經建立了社會主義市場經濟體制，從被封鎖的一元化社會轉變為多元化社會。其標志是利益主體多元化，以及由此帶來的社會組織多樣化、社會階層多樣化、地方利益多樣化。多元化社會要求最大限度調動各利益主體的積極性，實行創新治理。

經濟結構發生了新變化，由單一公有制經濟變為多種所有制的混合經濟，既有國有經濟、集體經濟，也有個體經濟、私有經濟，還有相當數量的外資經濟。社會結構發生了新的變化，除了工人、農民、知識分子、干部和解放軍指戰員，還“出現了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層[5]。”中國社會科學院學術委員陸學藝的課題組做過一個研究，把中國社會分為十大階層，即：國家與社會管理階層、經理階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務人員階層、產業工人階層、農業勞動者階層以及城市無業、失業和半失業階層。實施創新驅動戰略，建設科技強國，必須通過創新治理，發揮各階層、各主體的作用，調動一切可以調動的力量。

(2)數字化革命要求創新治理。我國目前處于工業化的中后期，正在全面建設小康社會，工業時代的創新模式依然有效。但與此同時，一場以數字化為特征的新科技革命和產業變革，正在全世界的范圍內發生。因此，我國正處于工業化、城市化和數字化的新三期疊加。而數字化革命把多種創新主體聯為一體，要求綜合發揮各創新主體的效能，實行創新治理。

在新三期疊加中，數字化代表新科技革命和產業變革的方向。數字技術是基礎性因素，包括工業在內的三次產業都必須在數字技術基礎上建立新的結構和功能；數字技術又是引領性因素，云計算、大數據、互聯網、人工智能等一系列新興技術的突破，都因數字技術得以實現。數字技術改變了生產和生活形態，把原子世界與比特世界全面融合起來，為創新治理提供了技術手段。

(3)優化資源配置要求創新治理。我國雖然還不是科技強國，但已經是具有國際影響力的科技大國，科技資源總量居世界首位。2016年，科技人力資源8100多萬人，研發人員540多萬人，均居世界第一；研發投入15440億元，居世界第二；大學2500多所，科研院所3600多家，國家高新區146家，有效期內高新技術企業累計10.4萬家；發明專利申請量世界第一，有效發明專利保有量世界第三；SCI論文數量世界第二，被引次數世界第四；眾創空間數量超過4200家，科技企業孵化器3000家、加速器400多家。如此富集的科技資源只有通過創新治理，才能優化配置，釋放巨大的創新能量。

4.2 建設創新型政府是創新治理的關鍵環節

創新治理本質上是政府與各方利益主體之間的契約關系，政府在其中起決定性作用。要建立運轉有效的治理機制，首先要轉變政府職能經，建設創新型政府。

(1)宏觀調控。實行創新治理，政府就要把大量直接從事的創新活動交給企業和民間社會，轉而把宏觀調控作為主要工作內容。所謂宏觀調控，就是間接管理。包括制定戰略、政策、預算，提供公共服務，確定重大項目五個方面。通過戰略規劃、創新政策等手段，確定戰略目標、方向、重點，以及相關標準和程序、方法，培育公平競爭環境，從而影響科技創新活動的微觀取向，鼓勵創新主體提高創新能力；通過制定預算改善創新結構，優化創新要素配置，引導創新取向；通過提供公共服務，保障有效科技供給，滿足國民經濟和社會發展需要；通過確定重大項目，形成重大科技創新，引領未來發展。

(2)智能行政。實行創新治理，政府就必須與企業主體和民間社會廣泛互動，這就要求政府采用數字化技術和新興政策工具，建立有別于科層制的柔性工作機制。一是建設“數據政府”，把數據作為重要資產，以大數據資源為基礎建立創新監測和創新預見系統，并根據監測和預見結果調整相關政策。二是建設“交互政府”，在創新全過程與民間伙伴保持互動，及時響應和積極反饋。三是建設“服務政府”，以用戶為中心開展工作，既為社會提供普惠性服務，又為重大創新提供個性化服務。

(3)信用行政。實行創新治理，必須在政府與民間創新主體之間建立廣泛的信用體系，重點是建設信用型政府。增加政府的透明度和信用度，按照法律法規和約定的規則、規制辦事，保持政策的穩定性和連續性，減少創新風險，維護創新主體合法權益。

4.3 創新治理要從科研與經濟的結合入手

科研與經濟脫節是長期存在的痼疾，也是我國創新體系與發達國家的差距所在。推進創新治理必須緊緊抓住這個痛點，進一步打通科技和經濟社會發展之間的通道，減少直至消除無效科技供給，提供高質量的有效科技供給。核心是處理好政府與市場的關系，發揮政府和市場的積極性，從科技與經濟兩個方向發力，以企業為主體，以市場為基礎，實現各利益主體的有效對接。

一是公共投入方與企業用戶方的有效對接。目前在很多地方，技術創新計劃項目仍然存在用戶缺失問題。項目由政府推薦、審批，科學家立題、評審，造成不少公共研發投入有論文、專利等科技成果，卻沒有企業用戶；與此同時，大量企業用戶需要的研發，因無法滿足政府和科學家的要求而得不到資助。二是基礎研究方與市場應用方的有效對接。基礎研究主要由大學和科研院所承擔，其目的是探索自然界的規律，而不是取得經濟收益。但基礎研究的成果可能具有很好的市場價值。這就需要建立技術商業化的體系，把供給方與使用方聯接起來，使成果迅速轉化為生產力。我國目前還沒有技術商業化體系，科研人員難以確定科研成果的市場價值，而市場用戶又不了解科研成果的技術性能，造成科技成果難以轉化。三是政府采購方與技術研發方的有效對接。政府采購政策雖然已經把創新作為一個考慮因素，但還沒有成為重要因素；公共研發項目也沒有把技術商業化作為重要內容，造成自主創新產品難以市場化應用。四是科技人員與企業主體的有效對接。研發活動集中在少數大學，大量高等學校研發活動較少，造成很多科技人員創新能力得不到釋放，廣大中小企業創新需求得不到滿足。

[1]歐盟.開放創新2.0年鑒2014[EB/OL].http://bookshop.europa.eu/eu/open-innovation-yearbook-2014-pbKKAI13001/

[2]Innovation and research strategy for growth[EB/OL].https://www.gov.uk/government/publications/innovation-and-research-strategy-for-growth--2.

[3]郭鐵成.“公私合作”模式已成創新治理熱點[N].科技日報，2016-08-26.

[4]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[5]江澤民在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話[EB/OL].http://www.cctv.com/special/1060/6/1.html.

(責任編輯 沈蓉)

Practices and Enlightenment of Innovation Governance

Guo Tiecheng

(Institute of Scientific and Technical Information of China,Beijing 100038,China)

Along with innovation paradigm changing from Triple Helix to Quadruple Helix，innovation governance based on lateral cooperation emerges.Innovation governance is different from innovation management.It has 3 characteristics:public object，multi-subject and contractual relation.Thought of Innovation governance is different from western traditional liberalism ideas.In policy，it seeks to the combination point between public and private object.According to the practices in the world，five modes of innovation governance are found:strategy consultation，comprehensive innovation，PPP，policy mix，social assessment.These modes have enlightenment to China’s scientific and technical system reform.

Innovation governance；Innovation management；Scientific and technical system reform

2017-03-12

郭鐵成，中國科學技術信息研究所研究員、副所長；研究方向：創新發展戰略，科技創新政策。

C01 F062.3

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