陜西省科技成果轉化政策文本分析
——基于政策工具與創新價值鏈雙重視角

馬江娜，李 華，王 方

(西安電子科技大學經濟與管理學院，陜西 西安 710071)

陜西省科技成果轉化政策文本分析
——基于政策工具與創新價值鏈雙重視角

馬江娜，李 華，王 方

(西安電子科技大學經濟與管理學院，陜西 西安 710071)

在政策工具和創新價值鏈的雙重視角下，對選取的50份陜西省政府頒布的科技成果轉化政策用內容分析法進行文本分析。根據樣本選擇、分析框架的制定、分析單元的定義和統計分析等步驟層層展開，分析陜西省科技成果轉化政策在政策工具設計、搭配及構建中所存在的過溢與缺失問題，以期為未來優化和完善陜西省科技成果轉化政策提供借鑒。

科技成果轉化；政策工具；創新價值鏈；內容分析

1 研究現狀和研究方法

1.1 研究現狀

科技成果轉化相關研究是近年來研究的熱點問題之一。李玲娟等[1]從科技成果轉化鏈角度系統分析了科技成果轉化政策，指出了成果轉化中亟待解決的問題，為科技成果轉化提供了可借鑒的經驗。盧章平等[2]采用內容分析法研究中國1980—2011年科技成果轉化政策，從政策的頒布部門及效力等角度進行了分析，指出了政策工具在使用過程中存在的問題，為政策制定提供建議。盧章平等[3]亦從政策結構、內容及實施效果等角度對國家和江蘇省1990—2012年的科技成果轉化政策的政策執行效率進行了對比，從中找出影響實施效力的因素。葛章志等[4]采用內容分析法對中國2012—2014年地方政府促進科技成果轉化的新政策從政策制定的背景、政策工具的使用情況等角度進行了分析。而針對陜西的研究中，車茹雅等[2]通過分析陜西科技進步的現狀與特征找出了陜西科技與經濟不協調的原因，并提出刺激科技消費、增加科技成果的有效供給等建議，以期為未來陜西經濟發展提供借鑒；張明卓[5]通過對2010—2011年陜西高校的科技成果及相關經濟數據進行整理分析，從管理體制、激勵體制、產權、R&D、中介、風險、市場及政策等方面找出了制約科技成果轉化的因素，并給出了建議；汪小梅等[6]在剖析制約陜西高?？萍汲晒D化因素的基礎上，分析了科技成果轉化的評價原則，建立了其評價指標體系，并提出了評價方法；白利娟等[7]通過建立模糊綜合評價模型，對陜西省高校的科技成果轉化工作進行了評價。

通過上述文獻梳理可知，學者們多數致力于研究科技成果轉化政策本身所存在的問題，對陜西省科技成果轉化的研究也主要集中于科技與經濟現狀以及科技成果轉化的評價體制及制約因素等方面，而對科技成果轉化政策是如何作用于轉化的具體環節以及政策主要服務于轉化的哪些環節等的問題關注較少。隨著創新驅動發展戰略的提出，促進科技成果向生產力的轉化已經成為當前亟待解決的問題。

1.2 研究方法

內容分析法是一種以定性研究為基礎的量化分析各種數據內容的技術[8-9]，將用語言描述的內容轉化為用數量表示的資料，并用最終的統計數字解釋分析的結果。

本文在內容分析法的基礎上，引入政策工具和創新價值鏈兩個維度制定分析框架。其中政策工具是將政策目標及意圖變為具體行動從而達到預期結果的手段；創新價值鏈討論的是在科技成果轉化為生產力的過程中價值實現的問題，即可以被用來作為科技成果轉化的過程性政策目標。然后按照如圖1所示的研究步驟進行。

圖1 政策文本分析的研究步驟

2 政策文本選擇

科技成果轉化政策文本選取來源于陜西省人民政府、陜西省科學技術廳等政府網站和行業門戶網站。為了保證數據的相對完整性和代表性，按照以下原則對政策文本進行篩選：一是發文單位為陜西省政府及其相關部門；二是與科技成果轉化密切相關；三是確保選取的政策類型為法規、規章、規劃、通知公告等體現政府政策的文本，不計入行業標準等文件。

政策文本的搜集方法為：以“科技成果轉化”“技術交易”及“技術轉移”為關鍵詞對2000—2016年(搜集的政策中與科技成果轉化相關的政策最早于2000年出臺)的科技成果轉化政策進行全文搜索，共搜索到83份政策，然后對政策條款進行遴選，將其中已經失效或者相關程度不高的刪除，最終選取與科技成果轉化密切相關的50份陜西政策作為研究樣本并將其編號(見表1)。

表1 陜西科技成果轉化相關政策列表

續表1

3 科技成果轉化政策分析框架構建

政策是政府通過對各種政策工具的設計、搭配及組織形成的，這些工具是將政策由理念變為現實從而實現政策目標的手段[10]。政策工具是政策研究的一個有效、重要的途徑，是政策過程分析在工具理性層面的發展和深化[11]?；诠ぞ咝缘囊暯菍萍汲晒D化政策進行分析，有助于深層次地把握陜西目前科技成果轉化政策體制的特征、發展趨勢，為政府有針對性地影響科技成果轉化的過程提供借鑒[12]。

(1)X維度：政策工具。本研究首先借鑒Rothwell等人的觀點[13]，認為政策工具包含供給面、環境面和需求面三大類，再結合施麗萍、樊霞[14-15]等的技術創新政策分析框架，對三大政策工具進行詳細的內容劃分，具體包含12種(見表2)。這種分類方法可以有目的性地指導政策體系的構建，因而得到廣泛的使用[16]。其中，供給面政策工具是指政府通過給以研究經費、人才以及技術等方面的支持從而保證科技成果的順利轉化；環境面政策工具是指政府利用稅收優惠、營造良好交易市場等途徑間接影響科技成果轉化的環境氛圍；需求面政策工具則著重通過政府采購等手段激勵并開拓科技成果應用的市場，從而拉動科技成果轉化。綜合來看，供給面、需求面和環境面政策工具對科技成果轉化分別起推動、拉動和影響作用[17]。

(2)Y維度：創新價值鏈。政策工具的使用只顯示了政策采用何種手段發揮作用，而沒有表明其政策目的。因此，只使用政策工具對政策進行分析是不全面的[18]。而且，使用同一種政策工具可以達到不同的目的，例如，政策工具“人才培養”可以推動科技成果轉化研究開發階段的發展，也可以促進其進行生產試驗。因此，為了更全面地分析政策如何推動科技成果轉化的發展，需要從政策使用了何種政策工具和政策工具所作用的轉化階段即創新價值鏈環節這兩個方面研究。由于促使科技成果轉化是實施創新驅動發展戰略的重要工作內容，科技成果轉化政策的最終目的是為了實現創新驅動發展，因此，本研究引入創新價值鏈作為第二個研究維度。

表2 政策工具的分類和解釋

創新價值鏈是指從獲取創新源開始，通過采取一系列相互獨立、相互關聯的提升科技開發價值的創新活動，將創新源轉化為新產品，實現商業化產業化的鏈條組合體[19]。整合科技成果轉化的特點[20-22]，將創新價值鏈分為研究開發、生產試驗、商業化與產業化三個環節。研究開發是整個科技成果轉化進程的起始點，主要是通過知識創新、科研等一系列創新性工作獲得實驗成果；生產試驗階段介于研究開發的實驗室生產和批量生產之間，是成果轉化機制核心部分。通過和市場趨勢對比，對前一階段的成果進行后續研究，不斷對其進行調整，直到滿足推廣條件。商業化與產業化是科技成果轉化的最終環節，是將由前兩個階段所獲得的新工藝運用于生產盈利過程，進而發展成新興產業。政策工具對創新價值鏈的作用關系如圖2所示。

圖2 政策工具對創新價值鏈的作用關系

(3)二維分析框架的構建。通過對政策工具和科技成果轉化創新價值鏈的理論梳理，最終形成如圖3所示的政策分析構架。

圖3 科技成果轉化政策文本分析框架

4 政策文本編碼

政策條款是對政策文本進行內容分析的基本單元。本文依據“政策編號—具體條款/章節”對選取的50份政策文本內容進行編碼。例如，36-6表示編號為36的政策文本的第6條，47-5-1表示編號為47的政策文本的第5條的第1條細則，部分政策文本內容分析單元編碼舉例如表3所示。

5 頻數統計與維度分析

本文采用內容分析法，以12種政策工具和創新價值鏈的三個環節為依據對陜西省科技成果轉化的50份政策文本進行分析。而內容分析法中不同政策的政策力度不會影響最終的結論[18,23]，故本文不考慮不同的政策力度。如若某條政策不單單使用一種政策工具，那么必須將使用的所有政策工具都記錄下來，再根據每種政策工具作用的轉化過程即創新價值鏈環節進行統計。最終形成如附表1所示的政策二維分析分布圖。另外，在此分析基礎上，對50份政策文本共計335條政策條款在政策工具和創新價值鏈兩個維度下進行頻數統計，總共使用政策工具574次，統計結果如表4所示。

表3 政策文本內容分析單元編碼舉例

表4 政策工具及創新價值鏈的內容分析結果

續表4

5.1 基本政策工具維度分析

由表4可知，供給面、環境面和需求面政策工具的使用頻數所占的比例依次為35.19%、60.63%和4.18%。

所有的政策工具中，環境面的“政策性策略”(176次)使用頻數最多，接下來依次是“法規及管制”(91次)以及供給面的“基礎設施建設”(72次)和“資金投入”(62次)。其中，環境面中的政策工具“政策性策略”的使用主要包括鼓勵、規劃、引導以及政府部門分工協作等等，“法規及管制”則主要是指政府規定的規范主體行為、維護市場秩序，營造良好競爭環境的各項法規、制度，在很大程度上影響著科技成果的轉化；供給面中的政策工具“基礎設施建設”主要是指為促進科技成果的轉化而建設的國家重點實驗室、研發基地、孵化器基地等，“資金投入”則是指為科技成果轉化的發展提供資金支持，如研發經費、各種專項資金等。

5.2 創新價值鏈維度分析

在基本政策工具維度分析的基礎上，引入創新價值鏈維度的影響因素。由表4可知，50項政策文本對科技成果的轉化提供了包括研究開發(41.99%)、生產試驗(30.66%)和商業化與產業化(27.35%)階段的全面干預。根據條款的具體分布，發現絕大多數的

政策工具都是應用在科技成果轉化的研究開發階段，作用于生產試驗和商業化與產業化階段的政策工具基本持平，由此可見陜西省對科技成果轉化的重視，但為了更好地促進科技成果的轉化，需要對生產試驗、商業化與產業化環境給予更多的政策服務，并將政策具體化，提高其可行性。

6 結論與政策建議

6.1 結論

(1)在科技成果轉化政策工具中，環境面政策工具使用過溢，其中“政策性策略”和“法規及管制”政策工具運用最為頻繁。

由頻數統計可知，在科技成果轉化政策文本包含的政策工具中，環境面政策工具使用的次數(占60.63%)最多。而且在該類政策工具中，政策性策略和法規及管制政策工具占到76%。政策性策略廣泛使用的這一現象已經由其他學者在其他產業政策進行了驗證[11,17]。該項政策工具為科技成果轉化制定了大政方針，具體落實則需要省科技廳、省財政廳等部門出臺相應的實施細則。如《陜西省人民政府關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見(陜政發[2015]8號)》和《陜西省人民政府辦公廳關于印發全面提升企業創新能力行動方案的通知(陜政辦發[2014]138號)》等，這些政策工具為陜西省科技成果轉化指明了發展的方向，而政策落地則需要省科技廳、財政廳等相關部門出臺相應的實施細則。而法規及管制工具運用過于頻繁，一方面是由于在后續的政策文件中需要對之前未被實行的政策進行不斷補充與提及，另一方面是由于在后續的政策文件中不斷強調之前雖被實行但卻沒有達到實施目標的政策，這樣就造成了一定程度的過溢。

(2)科技成果轉化政策中對于供給面和需求面(特別是需求面)的政策工具的應用存在嚴重不足，很多行之有效的政策工具(比如服務外包)沒有被采用。

在供給面政策工具運用上，人才培養、科技信息支持政策工具相對于資金投入、基礎設施建設這兩類政策工具相對運用較少。陜西省科技成果轉化政策中大量提到建設中試基地、研究中心、投入資金等，可見陜西省對于科技成果轉化的重視，但對人才培養、科技信息支持政策工具的較少運用，使得對于陜西高等院校、科研機構的科技成果轉化過程沒有發揮出應有的效果。

在需求面政策工具的使用中，不足及缺失現象更為嚴重，所用頻數僅占4.18%。需求面政策主要通過政府采購、服務外包等途徑正向激勵并營造一個較為穩定的技術市場環境[8]，從而加快科技成果轉化為現實生產力。例如通過外包，不僅能夠增強企業和民間機構對科技成果轉化的重視程度，更能減輕政府在財政、技術、人才等諸多方面的壓力，從而更好地促使科技成果的商業化。特別是，為了減少市場這個創新主體的不確定性，需加強相應的需求面政策的制定。

(3)科技成果轉化的相關配套政策還待完善。科技評價與管理機制在高等院校、科研機構進行技術轉移、科技成果轉化過程中發揮著重要作用。教師或科研人員依托于其基金項目等獲得的成果開展技術交易活動，往往由于成果熟化度不高、市場風險性和不確定性因素較大等影響，無形中形成了一種不交易、不轉化，也不愿意承擔任何風險的心態，從而使得大量的科技成果處于閑置狀態，無法被真正地開發和利用。此外，財政金融作為調節市場活動主體并發揮積極性的重要手段，在鼓勵技術交易主體進行技術轉移和成果轉化方面起著舉足輕重的作用。然而現有的財政金融政策還存在些問題亟待解決，例如教科企業融合各方，缺乏第三方融資渠道保障，一旦出現資金斷裂，便對各方繼續合作產生影響；還有就是個人所得稅的問題，雖然有關政策允許“原則上在5年內分期繳納個人所得稅”，但有可能導致需要繳納的當月個人所得稅稅率提高，而且股權價格并不確定。

6.2 政策建議

為了形成關于科技成果轉化的布局合理、體系完善的政策平臺，供給面、環境面、需求面這三種政策工具應該相互補充、相得益彰[23]，其中供給面政策工具和需求面政策工具應該保持數量上的平衡，而環境面政策工具應刺激和支持這兩方面政策工具發揮更大的作用[24-25]。因此，提出以下建議：

(1)適度降低環境面政策工具的使用頻率，加強政策的可實施性和執行力度。

環境面政策工具中的“政策性策略”和“法規及管制”雖然為科技成果轉化的發展制定了大政方針，但其具體落實則需要科技廳、財政廳等相關部門出臺相應的實施細則，并完善相關配套政策的制定，從而改善政策的可執行性，提高其實施力度。

優化科技成果轉化市場，適度加大如稅收優惠、財政補貼等政策工具的實施力度。如為了鼓勵產業進行自主性知識產權的創造與運用，可制定一些關于增值稅的普惠性優惠政策；創立并完善促進教科產業更好融合的“第三方融資平臺”，幫扶優質性合作項目的發展，給予其資金支持。

(2)重視供給面和需求面政策工具對科技成果轉化的推拉與拉動作用。

在促進科技成果轉化的過程中，供給推動和需求拉動的影響力更大，更具活力，可適度加大這兩類政策工具的使用頻數。在供給面政策工具中，增加“科技信息支持”、“研究開發資金投入”等政策工具的使用頻數，可有效推動科技成果的轉化?？蛇m度加強線上與線下相結合的網絡平臺建設，使其更專業、更市場化，為高等院校、科研機構進行交易提供信息支持，促進成果信息的相互流通。同時要拓寬資金投入渠道，鼓勵社會民間加大投入強度，更好地利用引導基金促進科技成果轉化，降低高等院校、科研機構在進行科技成果轉化過程中的風險；在需求面政策工具的使用中，可通過將研究開發項目外包、提高政府對新產品的采購程度等方式，降低科技成果在轉化過程中的風險，拉動科技成果的轉化。

(3)注重政策工具與創新價值鏈的搭配，使科技成果轉化政策更合理完善。

本文探討的政策工具與創新價值鏈之間的關系也為日后政策制定者在推動科技成果的轉化所面臨的價值鏈環節時該采取何種政策工具提供了參考。由結論可知，政策工具作用于研究開發階段的頻數遠遠高于作用于生產試驗、商業化與產業化的頻數，這樣的分布情況導致了陜西“只看重學術成果而不關心成果轉化”的現象越來越嚴重。因此，在未來的政策制定中，需將政策服務更多地側重于生產試驗及商業化與產業化階段，促使每一個成熟的研究項目更快地啟動并使之產業化。

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(責任編輯 劉傳忠)

The Text Analysis of Shaanxi’s Transformation Policies of Scientific and Technological Achievements with Policy Tool and Innovation Value Chain Perspectives

Ma Jiangna,Li Hua,Wang Fang

(School of Economics& Management,Xidian University,Xi’an 710071,China)

Policy tool is a mean for government to govern economic society.50 Shaanxi’s transformation policies of scientific and technological achievements were selected and analyzed through content analysis with policy tool and innovation value chain perspectives.Based on the selection of the sample,the formulation of the analysis framework,the definition of the analysis unit and statistical analysis,in turn,the problems of Shaanxi’s transformation policies of scientific and technological achievements in the process of the design,collocation and construction of policy tool were analyzed.The study would provide reference to the optimization and improvement of Shaanxi’s transformation policies of scientific and technological achievements in the future.

Transformation of scientific and technological achievements;Policy tool;Innovation value chain;Content analysis

國家軟科學研究計劃項目“陜西省科技成果轉化的中試模式及機理研究”(2014GXS2D031)，陜西省科學技術研究發展計劃項目“2014年度陜西省技術市場及成果統計分析”(2015CG014)。

2016-11-28

馬江娜(1991-)，女，山西晉城人，西安電子科技大學經濟與管理學院碩士研究生；研究方向：為科技管理、數據分析。

F204

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