京津冀協同發展的生態環境保護戰略研究

張偉，蔣洪強，王金南*

（環境保護部環境規劃院，京津冀區域環境研究中心，北京 100012）

京津冀協同發展的生態環境保護戰略研究

張偉，蔣洪強，王金南*

（環境保護部環境規劃院，京津冀區域環境研究中心，北京 100012）

隨著中共中央在2014年將京津冀協同發展上升為國家戰略，京津冀區域再次成為我國北方重要的經濟增長極。然而，京津冀地區當前環境形勢仍十分嚴峻，是全國水資源最短缺，大氣污染、水污染最嚴重的區域，生態環境是京津冀協同發展需要盡快補齊的突出短板。本文深刻分析了京津冀區域當前大氣、水、生態三個領域存在的突出問題以及內在的體制機制不協調。在此基礎上，明確了解決京津冀生態環保總體思路，并分別從環境功能區劃、生態保護紅線、大氣聯防聯控、跨界水環境治理、環境監管聯動以及體制政策創新等方面提出針對性解決措施，為國家開展京津冀生態環境協同治理提供參考借鑒。

京津冀；區域協同發展；生態環境保護

引言

京津冀是國家發展中的重要區域之一，已經成為繼長三角、珠三角之后，第三個最具活力的區域。2014年初，國家主席習近平在北京主持召開座談會，強調實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要。中央將京津冀協同發展定位為“重大國家戰略”無疑令京津冀區域迎來了發展的新紀元。京津冀區域生態環境是京津冀協同發展需要面臨的首要問題。京津冀地區當前環境形勢仍十分嚴峻，是全國水資源最短缺，大氣污染、水污染最嚴重，資源環境與發展矛盾最為尖銳的地區。隨著經濟社會的發展，京津冀生態環境特征正在發生重要轉變，區域性、復合型、壓縮型環境問題日益凸顯。因此開展京津冀地區生態環境建設協同發展思路和配套政策研究具有迫切的現實需求，是促進京津冀地區協同良好發展的重要領域和關鍵環節，是破解區域環境難題、提高區域整體競爭力的有效途徑，是改善區域環境質量、建設宜居城鄉的根本出路，是實現雄安新區生態宜居的重要保障。

1 京津冀地區面臨的重大生態環境問題

1.1 大氣污染排放遠超承載能力

京津冀地區是我國空氣污染最重的區域。京津冀是典型的以煤炭為主的能源結構[1]。2015年煤炭消費總量占全國13%，其中河北占10.7%；單位GDP能耗高，河北單位GDP煤耗遠高于北京、天津及全國平均水平。由于煤炭消費強度高，單位國土面積承載了巨大的污染物排放，使其成為我國空氣污染最重的區域。2015年，京津冀區域SO2、NOx和煙（粉）塵排放量分別為136.5萬噸、173.6萬噸和172.5萬噸，占全國7.3%、9.4%和11.2%，單位面積SO2、NOx和煙（粉）塵排放量是全國平均水平的3.3倍、4.2倍和5.0倍，遠超該地區環境承載力[2]。PM2.5污染已成為當地人民群眾的“心肺之患”，嚴重威脅群眾健康、社會穩定和國際形象。2015年，按照新《環境空氣質量標準》（GB3095—2012）評價，京津冀13個城市空氣質量無一達標，全年平均達標天數占比僅為42.8%；11個城市列入全國污染最嚴重城市名單的前20位，其中8個排在前10位；城市PM2.5年均濃度為77μg/m3，是74個城市平均濃度的1.4倍，超過長三角地區和珠三角地區45.3%和126.5%，更為世界衛生組織（WHO）指導值和美國平均年均濃度的8倍以上[3]。另外，大氣污染物來源復雜，京津冀二次顆粒物在PM2.5中的比例為50%～70%，北京市、天津市和河北省分別為60%、53%和59%。京津冀大氣污染存在顯著跨界輸送特征，北京市PM2.5受外來源的影響達28%～36%，特定氣象條件下，跨界輸送對PM2.5濃度的貢獻甚至可高達40%以上[4,5]。

1.2 水資源短缺與水污染形勢緊迫

京津冀地區水安全問題越來越突出、形勢越來越緊迫。一是水資源嚴重短缺。該地區水資源總量為全國1%，人均水資源量僅為286立方米，為全國平均水平的13%，世界平均水平的三十分之一。生態常年用水不足。水資源短缺已成為制約本地區發展的全局性限制因素。地表水資源不足，不得不大量開采地下水，河北74.5%靠地下水，部分地方已采到300米以下化石含水層了。由于連年超采，已形成20多個下降漏斗區，涉及5萬平方公里，占區域總面積的23%。二是水環境嚴重污染。2015年，京津冀國控斷面共64個，其中劣Ⅴ類占39.1%，國控省界斷面共23個，占國控斷面總數的45.1%，其中劣Ⅴ類占43.5%。京津冀地區受污染的地下水占三分之一，重金屬污染多集中在石家莊等城市周邊，以及天津、唐山等工礦企業周圍，地下水中“三氮”超標率較高。三是水生態嚴重受損。隨著氣候變化、過度開發和污染加劇，流域范圍內平原區普遍地表斷流，濕地萎縮，功能衰退，現存濕地，如白洋淀、北大港、南大港、團泊洼、千頃洼、草泊、七里海、大浪淀等，均面臨干涸及水污染的困境。更為嚴重的是，水資源、水污染、水生態問題相互影響、彼此疊加，構成了京津冀地區長期、復雜、多樣的水危機，水安全已成為制約京津冀地區協同發展的核心問題，必須用系統思維統籌水的全過程治理，從全局角度尋求新的治理之道[6]。

1.3 生態格局與生態功能失衡問題突出

由于各地城市擴張、經濟發展沖動大，導致京津冀地區生態功能與發展格局嚴重失衡和紊亂。壩上高原地區由于人口和放牧超載，土地荒漠化問題十分突出，區域森林、草地面積銳減，水源涵養價值逐年降低。燕山和太行山地水土流失和土壤侵蝕加劇，水土流失面積5.8萬平方公里，占總面積的31.7%，水土流失進一步引發生態與貧困的惡性循環。冀中南平原地區隨著城市快速擴張、工業開發肆意擠占生態用地，導致城市綠地不足，城市熱島效應顯著，平原地區城鎮連片開發與交通網絡隔斷了生態廊道，高消耗、高污染產業掠奪生態用水，破壞生態屏障，恢復難度大。環渤海濱海區是有全球影響力的先進制造業基地和現代服務業基地，近年來持續加大對未利用地的開發，帶來一系列的生態環境問題，土地鹽漬化和淡水資源匱乏問題突出。

2 京津冀地區生態環境問題成因分析

2.1 體制機制障礙和政策壁壘

體制機制障礙和政策壁壘導致京津冀三地在經濟發展與生態環境保護方面“與鄰為壑”“同床異夢”。一是地位不平等、經濟發展水平差距大，受財稅體制、政績考核等因素影響，區域層面的環境與發展綜合決策機制難以形成，三地對環境保護的動力各不相同。二是公共服務水平和社會保障政策的“斷崖式落差”增加了首都功能疏解的難度，也減弱了疏解的效果，導致“職住分離”“鐘擺人口”等現象的產生，難以降低區域整體資源消耗和污染排放強度。三是區域內環境標準、環境執法、產業準入等缺乏協調，有利于區域生態環保的價格、財稅、金融等政策不健全，不能對區域內的產業結構、產業布局形成有效引導和約束。四是區域內未能形成完善的生態補償機制，導致生態涵養區無法有效利用生態優勢實現自身良性發展，特別是為京津提供水源涵養和生態屏障的張承地區未能與收益地區建立符合市場原則的制度性安排。五是區域環境監管能力薄弱，城市之間環境管理協調不足、缺乏聯動[7]。

2.2 利益不均衡是深層次原因

造成京津冀地區嚴峻生態環境形勢的深層次原因主要表現在：一是利益不均衡，經濟發展與生態環保不能有效平衡，各地“重發展、輕環保”的落后政績觀仍根深蒂固，尤其是河北省作為經濟落后地區，面臨經濟發展和環境保護的雙重壓力，一些地方至今仍不顧資源環境后果，一味發展經濟的沖動還在。二是缺乏頂層設計與協調機制，京津冀三地始終沒有走出“現有行政區”掣肘，城鄉布局與產業發展缺乏整體統籌設計，發展功能紊亂，各自為戰，產業準入標準、環保執法力度、污染治理水平存在差異，缺乏聯防聯控共治的協同機制。三是京津冀生態環保的責任與義務缺乏合理明晰的制度化保障。三地都以自我利益最大化為準則，市場經濟的力量在政治和行政權力下失去效能。特別是河北矛盾最為尖銳，各自生態環保的權利責任界定不清晰，缺乏利益協調、合作共贏的生態補償制度保障，難以真正形成生態環境協同保護的利益平衡[8]。

3 解決京津冀地區生態環境困境的思路與建議

3.1 打破行政區劃限制，謀劃生態環保總體思路

京津冀地區生態環境保護必須全面貫徹落實五大發展理念和生態文明建設要求，打破行政區劃限制，以生態環境共建共治為核心，以生態環境空間統籌為抓手，以生態保護紅線為硬約束，以最嚴格的生態環保制度為保障，加強頂層設計，堅持區域統籌、流域統籌、陸海統籌、城鄉統籌、環境與發展統籌，形成三地協同治理的生態環境管理新模式，堅持高標準、嚴要求，用最有效的機制、最管用的政策、最嚴格的制度、最可行的手段加強生態環境治理，使該地區在更高層次上實現人與自然、環境與經濟、人與社會和諧發展[9]。

一是堅持以環境空間優化區域發展格局的戰略，尊重自然生態本底，劃定山、水、林、城、海的城市廊道，制定實施基于環境功能的分級分區控制體系，引導城市發展空間和產業格局往生態化、集約化轉變。二是堅持以生態紅線調控區域發展規模的戰略，耦合自然和行政邊界，確定資源環境承載能力，劃定生態保護紅線，調控城市人口和經濟發展規模[10]。三是堅持以環境質量提升區域發展品質的戰略，加強環境污染嚴防聯控，切實改善大氣環境質量、水環境質量，引導城市發展品質往公平共享、適應公眾需求和訴求轉變，以良好的環境品質提升京津冀地區綜合競爭力。四是堅持以機制政策創新協調區域生產矛盾關系的戰略，大膽創新，先行先試，探索區域環保一體化的新體制、新機制、新政策、新模式，走出一條我國最重污染地區環境保護新路。

3.2 落實環境功能分區，優化區域發展格局

基于京津冀區域一體化生態環境安全體系建設與產業發展布局，根據主體功能區戰略要求，統一定位區域生態環境功能，制定實施基于環境功能的分區控制體系，提出協調京津冀區域內部不同生態、環境、資源要素的空間整合方案；明確不同區域的主導環境功能，根據各類型區分區生態管控導則引導產業布局和產業結構調整。建立以環境功能分區為引導的兩市一省功能疏解與承接空間整合方案[11]。

根據環境功能將京津冀地區劃分為以下區域：①自然生態保留區，明確自然文化資源重要區域，維護生態系統結構和功能的完整，維護珍稀物種的自然繁衍。②生態功能保育區，構建“一屏兩帶”為主體的生態保障格局，優化國土生態安全。③食物環境安全保障區，構建“三區五帶”為主體的農業安全戰略格局，穩定農產品產地環境質量。④聚居環境維護區，構建“兩群一帶”為主體的城市化戰略格局，強化人居環境健康維護。⑤資源開發環境引導區，落實“點上開發、面上保護”的資源開發秩序，強化環境管控，引導資源開發規模和布局與區域資源環境承載力相協調。

3.3 劃定生態保護紅線，嚴格重要區域保護

識別、劃定和管理生態保護紅線是維護京津冀地區生態安全的重要保障，是合理構建區域產業布局和城鎮布局的重要基礎，是避免京津冀一體化過程中再犯“大城市病”的重要手段[12,13]。

盡快統一劃定京津冀生態保護紅線。從保護區域重要的水源涵養、防風固沙、生物多樣性保護等主要生態功能的需求出發，將區域內生態功能極重要、生態環境極敏感、極脆弱均劃入生態保護紅線，實施嚴格保護。這些區域主要包括：省級以上自然保護區、地質公園、風景名勝區、森林公園、自然文化遺產，水源保護地，需要嚴格保護的西北防風阻沙林帶和沿海防護林帶，以及其它生態敏感性和重要性極高的區域。與此同時，要對13個城市設定人口調控、城鄉建設用地開發、煤炭、水資源等紅線指標。

嚴格遵守生態保護紅線，不斷釋放“綠色紅利”。生態保護紅線區域內不能承接產業轉移和人口轉移項目，已有的污染項目和生態破壞項目也應逐步退出，逐步實現污染零排放和生態破壞零發生。加大生態保護紅線自然生態系統的保護和恢復力度，恢復和維護區域生態功能，確保生態環境不退化、功能不下降、面積不減少。建立生態保護紅線監管平臺，嚴格監控人為活動對生態保護紅線的影響。以生態保護紅線為骨架，結合已有的生態保護與建設工程，加大濕地恢復和森林質量提升，建設區域水源涵養體系、防風固沙體系、生物多樣性保護體系、城鎮綠廊綠道體系，不斷擴大城市綠色空間，使京津冀地區盛水“盆”、“生態調節池”不斷變大。

3.4 構建水環境分區體系，齊防共治水污染

深化水資源保護、開發、節約、治理和可持續發展的全過程系統治水理念，以推行京津冀地區水環境紅線管理，構建水質、水量、水生態統籌兼顧的水安全保障體系為重點，強化剛性約束，優化水環境生態空間和區域產業布局，實現治水效益的多目標。

一是構建水環境分區體系，推行水環境紅線管理[14]。以水（環境）功能區為基礎，考慮飲用水源取水口分布，劃定影響水質的相應陸域范圍，形成水陸銜接的水環境單元。針對不同的水環境保護目標，“以水定人，以水定城，以水定產”，劃定水環境納污總量與質量紅線以及湖庫生態水位紅線，確定水環境紅線區。把水環境紅線作為維護生態平衡的保障線，實行分級分類管理，引導、優化區域內人口增長、經濟社會和產業布局。

二是全面實施節水治污戰略，建立水資源保障體系。堅持節水減污與增流增容并重，從實施最嚴格的水資源管理、加強區域水循環利用、切實保障重要河流、濕地生態流量（水位）等三個方面入手，合理安排京津冀地區生產、生活、生態用水，以水資源、水生態、水環境承載力剛性約束倒逼用水方式、發展方式、城市建設方式的轉變，調整產業結構和布局，促進人口經濟與資源環境相均衡[15]。

三是統籌地表地下、陸域海洋，建立水污染綜合防治體系。圍繞水環境質量改善這一核心，從全局角度把握好地表水和地下水、淡水和海水、好水與差水的關系，山水林田湖海統籌考慮，以重大工程為帶動，構建陸域污染源系統治理、地下水分區分類防治、陸海統籌污染防治、跨界污染綜合整治四位一體的水污染綜合防治格局。

3.5 優化能源環境系統，聯防聯控大氣污染

一是優化調整能源結構，清潔化利用煤炭資源。解決京津冀地區的大氣污染問題，必須加強源頭控制，堅持能源消費總量與污染物排放總量的約束性控制，切實減少能源需求總量[16]。立足全國，增加天然氣、外輸電供應，加快發展分布式能源、可再生能源，以多樣化、科學的能源供給滿足合理的能源消費需求。煤炭使用方面堅持減量化和清潔化原則，通過集中供熱和清潔能源替代，逐步淘汰分散燃煤鍋爐，加強散煤治理和煤炭質量管理，建設潔凈煤供應網絡，在城郊和農村地區推廣使用優質型煤和高效爐具，逐步推廣煤改氣、煤改電。

二是嚴格區域環境準入，從經濟結構的源頭減輕京津冀地區大氣污染問題。按照京津冀主體功能區劃要求，整體優化區域產業空間布局；制定符合京津冀地區功能定位的區域一體化產業準入目錄，嚴控“兩高”行業新增產能；制定不符合京津冀功能定位的高污染行業調整、生產工藝和設備退出指導目錄，加快區域統一淘汰落后產能；通過建立過剩產能退出的一體化機制、統一提高排污收費標準、跨地區企業兼并重組、協同監督檢查等措施，整合壓縮京津冀地區過剩產能；提升京津冀地區高技術制造業份額，推動區域產業轉型升級。

三是統一嚴格排放標準，全面提升末端治理技術和管理水平，協同治理京津冀地區工業大氣污染。在北京、天津、石家莊、唐山、保定、廊坊6個城市基礎上，力爭盡早實現京津冀區域內13個地級及以上城市建設火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等重污染行業以及燃煤鍋爐新建項目，都必須配套建設先進的污染治理設施，統一嚴格執行大氣污染物特別排放限值，有效降低三地之間互相輸送影響。

四是推進區域優“路”、潔“油”、控“車”同步發展，協同防治機動車污染。尤其是，應統一京津冀地區的新車排放標準和油品標準，加快推進新能源汽車普及，在雄安新區試點新能源汽車全覆蓋，開展三地同步實施第六階段機動車排放標準前期準備；全范圍供應符合國家第六階段標準的車用汽柴油。對接三地車輛管理政策，統一制定刺激機動車減少上路的經濟政策。

3.6 強化區域協同聯動，提升環境監管一體化水平

京津冀三地生態環境監管一體化是實現區域生態環境保護協同聯動的重要保障，需從區域環境基礎設施配置、環境監測網、環境監察執法、環境預警與應急、環境信息建設等方面共同加強能力建設。一是突破地域行政邊界，對流域、區域內生態環境監測與監管設施、污染治理設施、環境修復設施等統一規劃、統一布局，全面推進環境基礎設施共建共享，逐步減小區域間不均衡狀態。二是整合區域生態環境監測力量，保證監測的權威性與獨立性。在大氣污染防治統一監測、統一監管的基礎上，對區域內地下水、地表水、生態、土壤、核與輻射、氣象和污染源等環境監測資源進行有效整合，對京津冀區域環境監測實施統一規劃、統一布局、統一監測標準、統一技術體系、統一環境信息發布。三是建立跨區域、跨部門的聯合監察執法機制。以環保部華北督查中心為主，加強三地協同京津冀區域環保執法工作，聯合公安、工商等部門建設橫向執法體系，將環境執法關口前移，形成高效執法合力。

3.7 推進重大體制政策創新，突破區域分割瓶頸

大膽創新，勇于實踐，先行先試，深化區域環境合作，構建與三地內在需求相適應、利益相均衡、責任與義務相對等的體制政策[17]。一是健全環境與發展綜合決策機制。加強區域立法，制定實施《京津冀地區生態環境保護條例》，防止各地“按下葫蘆又起瓢”。建立跨區域環評會商機制，在制定國民經濟社會發展規劃、城鄉規劃、產業政策等重大規劃和政策中，實行區域綜合決策。二是建立京津冀區域環境管理協調機構。本著三方利益平等的原則，打破行政體制的分割，將“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”提升為“京津冀區域生態環境保護協調小組辦公室”，統籌區域環境規劃、重大環境事項，協調解決區域內突出環境問題[18]，另外，可以在中央層面成立京津冀大氣污染防治管理機構。三是設立京津冀生態環境保護專項基金。中央財政與三地財政共同出資建立京津冀生態環境保護專項資金[19]，重點支持開展大氣污染防治、水污染防治、水源涵養建設、生態修復等重大生態環保工程建設，建立地區環境質量考核與生態環境保護專項基金掛鉤機制[20]。四是完善生態補償機制。北京、天津應在資金政策等方面支持河北省，特別是完善京津地區與河北張承地區的補償機制[21,22]，探索采用稅收優惠、對口協作、產業轉移、共建園區等方式對河北生態貢獻區域進行補償。

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Ecological and Environmental Protection Strategy for the Coordinated Development of the Beijing-Tianjin-Hebei Region

ZHANG Wei, JIANG Hongqiang, WANG Jinnan*

(The Center for Beijing-Tianjin-Hebei Regional Environment, Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region had rose to the national strategic level and become an important economic growth pole in China since 2014. However, there are so many environmental problems need to be solved in this region, as it has the most serious shortage of water resources, the most serious air and water pollution in China. This paper analyses the issues of air, water and ecology field and the incoordination of environmental protection system in the region. Based in this region on it, we clearly offer the overall scheme for solving the regional problems of environmental protection, and present the targeted measures from the environmental functional district planning, ecological redline, collaborative regional air pollution prevention and control, transboundary water environment treatment, environmental regulation linkage, system policy innovation, respectively. This article can provide advices and supports for the coordinated treatment of the ecological environment in Beijing-Tianjin-Hebei region.

Beijing-Tianjin-Hebei region; regional cooperative development; protection of ecology and environment

X196

1674-6252（2017）03-0041-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.041

張偉（1984—），男，助理研究員，博士研究生，研究方向為環境經濟政策模擬。

*責任作者： 王金南（1963—），男，研究員，環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師，京津冀區域環境研究中心主任，研究方向為環境規劃與政策分析，E-mail: wangjn@caep.org.cn。