新《預算法》對行政事業單位預算及財務管理的影響探析

董立

摘要：在依法治國的框架下，行政事業單位的預算及財務管理要依循國家的預算法來進行。我國新修訂的《預算法》于2015年1月1日正式實行。新法立足于國家治理體系建設，進一步增強了部門預算編制的完整性、透明度和規范性，對于行政事業單位以預算管理為核心的財務管理工作有著重大意義，將顯著提升行政事業單位預算及財務管理的精細化、科學化和規范化水平。

關鍵詞：預算法 行政事業單位 預算及財務管理

2015年初實施的新《預算法》對行政事業單位的預算及財務管理工作提出了新的規定和標準。就當前實踐來看，行政事業單位中的一些做法與新《預算法》要求之間仍有相當差距。因此，需要按照新《預算法》體現的精神和原則，對相關工作加以改善。

一、新《預算法》的修訂背景及對行政事業單位的影響

原《預算法》實施于1995年初，隨著我國市場經濟的不斷發展，原《預算法》中匹配于計劃經濟特點的部分已不適宜于當前時代。主要有預算原則的缺失、預算審批權限不夠具體、預算編制口徑不全面等問題，因而亟待修訂。2014年出臺了《預算法》的修正案，在確立全口徑預算體系；明確公開透明的預算原則；建立跨年度的預算平衡機制；預算支出約束等方面作出了重大改進。

現代預算管理要成為“沉默的政府憲法”，關鍵在于不能隨意增開政府收支的口子。新《預算法》推動行政事業單位進行全面的預算管理，通過取消預算外資金，將全部財政收支納入政府預算之中。還提出了對預算調整事項的嚴格控制及跨年度平衡預算的理念。這就要求以“大預算”為基礎，并對連續期間內政府收支行為做好預測與規劃。同時，行政事業單位在財務管理上也應加以規范改進以適應新法的需要。

二、行政事業單位預算與財務管理的現狀及分析

行政事業單位的預算與財務管理一直是社會關注的焦點。由于歷史沿襲和制度構建等方面的原因，行政事業單位的預算管理還有不盡合規之處，財務管理上也存在諸多缺失。以下是其中幾個常見的問題及分析：

（一）支出經濟科目類別使用較隨意

支出經濟分類簡單說就是對支出的具體經濟構成進行分類，支出按經濟分類主要反映政府支出的經濟性質和具體用途。如果說功能分類是反映政府支出“做了什么事”的問題，經濟分類則是反映“怎么樣去做”的問題，主要是反映每一筆錢具體是怎么花的，它是財政預算管理和經濟分析的重要工具和手段。而一些行政事業單位的預算編制與執行過程中，有時會出現款級科目以下類別使用較為隨意的現象，導致預算支出劃分的混亂，不利于準確客觀地反映經濟信息。

（二）預算編制的嚴謹規范程度不足

作為行政事業單位預算執行的基礎，預算編制需要在非常嚴謹認真的方式下來進行，然而，多數單位在實務中卻難以完全做到。主要表現為：預算編制程序不夠合理。在預算編制體系中，因時間約束與溝通上的障礙，編制程序通常較為簡單。很多均是"二上二下"后即確定，一些預算項目及資金需求得不到科學論證和仔細推敲。預算收入的來源存在疑問。由于一些單位對于下年經營狀況的把握不夠，加之宏觀經濟的起伏變化，導致預算收入來源缺乏保障，并在預算執行時因來源不足而捉襟見肘。預算收支范圍不夠全面。一些行政事業單位沒有將全部收支及之前年度的各項結余都考慮在預算編制之內。有的為了避免下年將結余資金納入預算管理，利用虛列支出的方式轉移預算結余；還有一些單位故意忽略下屬單位上繳收入和國有資產有償使用收入。這都對預算工作的全面性造成了不利影響。

（三）財務管理水平有待提升

當前行政事業單位的財務管理工作也往往存在以下不足：

對于支付票據的審核不夠嚴密，尤其是對原始憑證審核把關不嚴。

大額支出項目的審核上集體討論與聯簽制度還未完全執行到位，易帶來風險隱患。

少數單位存在坐支和公款私存的現象。

對非稅收入、上繳財政專戶資金管控不夠。

三、新《預算法》下的行政事業單位提升預算及財務管理的對策思考

（一）更新觀念、健全制度，盡快適應新《預算法》的要求

首先，要加強學習和宣傳新《預算法》，深入理解其精神實質，樹立法治預算的觀念，遵循國家財經紀律，營造良好的學法氛圍和環境，使行政事業單位中的財會、審計人員都能深入了解新《預算法》的各項內容與要求。

其次，還要以深化改革為背景，全面落實新《預算法》的各項規章制度。諸如：財政轉移支付制度、財政資金支付制度、政府綜合財務報告制度等，增強相關配套規章制度的執行力度，使新《預算法》有條件貫徹到位。

（二）推動行政事業單位預算與財務管理的科學化、規范化、精細化

行政事業單位要在新《預算法》的規定下，強化自身的預算及財務管理，增強預算編制在執行中的約束力。具體可以從下列幾個方面進行：

做好行政事業單位財務資金事項的預測與規劃。應在深入調研的前提下，逐步構建科學合理的預算管理體系，以單位的實際要求為依據，擬定出與內部實際情況相契合的財務預算方案，并對需要強化管理的費用和項目，單獨立項并采用逐級、分項預算等方式，實現對單位預算的精細控制和管理。

統一規范各級單位的預算管理工作。各部門下屬單位要嚴格按照財政部門的統一要求，認真及時編制好本部門預算草案，上報主管局匯總，然后經財政部門審核，再送同級人大審議通過成為正式預算。整個年度預算編制與執行的管理工作都應在財政部門的統一指導和規范程序下完成。

建立實時動態的預算與財務數據管理系統。在行政事業單位中，諸多人財物要素都處于不斷的變化之中，如：人員、工資、資產、債務等。為及時掌握狀況，調整預算，有必要建立實時動態的預算及財務一體化的數據信息系統，并根據變化準確反映情況，更新數據。

注重預算編制的完整性。行政事業單位要以全面預算管理理念為核心，實行"三全"政策，即：全面覆蓋、全額管理和全程控制。按完整性的要求進行預算編制，將所有收支納入預算之中，徹底杜絕賬外賬和私設小金庫的現象。

規范財務管理，嚴控預算執行。行政事業單位對基本支出要落實到項，避免超預算、超標準支出現象；對項目支出也要嚴格控制，杜絕虛設支出、多報少用等行為；對于虛報預算、擅自挪用資金等情形要追究相關人員的責任。以預算為標準，加強約束，按規執行。

加強預算績效評價管理。要注重預算支出的績效管理，并貫穿于預算活動的全程。重視績效評價指標體系的建立與完善，在績效目標的引領下，突出對效率和效益的評價。制定分層、分類的績效評價指標，根據績效評價結果的反饋，實施績效獎懲和問責制度，強化績效責任。

（三）完善優化行政事業單位的內控體系

增進員工的內控意識。通過舉辦內部控制專題培訓等形式，對單位領導和職工進行培訓和教育，增強員工對內部控制的接受程度和配合意識。

完善內部控制制度。把握內控重點，要將預算編制與執行、收入與費用支出列為內控的重點內容，落實好授權批準制度和不相容職務分離等制度并重視對財務工作準確規范性的監控與核查。

注重內部控制隊伍建設。建立健全內部控制人員聘用、選拔機制，完善崗位責任制。定期對內控人員進行教育和業務培訓，采用科學合理的考評辦法，激勵內控人員充分發揮好監督職能。

四、結束語

綜上所述，新《預算法》的出臺對我國行政事業單位的預算及財務管理提出了更高的要求。各單位應針對當前實務運作中存在的缺失與不足，在加強制度建設；嚴格財經紀律；完善內控制度等方面入手，進一步提高管理水平，規范工作方式，以適應我國公共財政改革的大勢所趨。

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