“多規合一”怎么改

編者按：

據不完全統計，我國具有法定依據的各類規劃有80多種，沒有法定依據的各部門規劃更是大量存在。隨著工業化、城鎮化中的資源環境問題引發的社會憂慮日益加深、以及經濟體制、行政管理體制和生態文明體制改革的壓力不斷加大，如何對現行規劃體制進行改革和突破，越來越為決策部門所重視。

2013年中央城鎮化工作會議提出“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作，形成統一銜接、功能互補、相互協調的規劃體系”，“探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的三規合一或多規合一，形成一個縣（市）一本規劃一張藍圖”。

2014年3月出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014?2020年）》、以及2015年9月出臺的《生態文明體制改革總體方案》等一系列重要中央文件，將“多規合一”上升為一項事關國家治理體系和治理能力現代化的國家戰略。

12月18日，國土資源部在京召開國土空間規劃與空間治理專家研討會，就“多規合一”試點工作進行總結論證。以下是來自國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼的十項改革建議和主張，授權本刊發表，以饗讀者。

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間規劃體系改革的頂層設計已經擺上重要日程，“多規合一”制度設計是其重中之重。根據深化改革戰略部署，綜合中外空間規劃發展的理論和實踐，立足我國國土開發保護實際和需要，筆者就“多規合一”改革提出以下十點主張。

管控好“多規合一”改革風險

這是堅守空間規劃改革底線的需要。

“多規合一”作為一項事關全局發展、極為敏感復雜的重大改革，管控好風險是改革的前提，也是改革的保障。既要預防改革決策不當招致相關部門的抵觸與不合作、出現無休止權力博弈、弱化政府治理能力，也要防止過度集權導致部門之間失去相互制衡與監督、加劇權力擴張和權力尋租、加重市場失靈和空間結構治理失序，更要防范“多規合一”成為地方政府實施空間擴張的便利工具、使空間規劃變相回到傳統計劃、導致國家整體利益受損，甚至產生危及國家安全等嚴重后果。

為此，需要設計合適的管理機制，對規劃主體的權利關系進行制約和平衡。可供選擇的措施，包括調整優化部門職能、建構決策多元化制度、制定利益沖突處置準則、統一技術體系和平臺、創新綜合監督機制、推進陽光規劃和全納性參與等。

確立“多規合一”基本原則

這是總結國內外空間規劃實踐形成的基本認識。

堅持與國際接軌。借鑒國際國土空間管治的通行做法，重構以空間結構優化和國土空間治理為主體、以國土總體規劃為上位規劃的空間規劃體系，切實發揮規劃對統籌開發國土空間、合理利用國土資源、切實保護生態環境、實施國土綜合整治的基礎、導向和管控作用。

堅持與國情相符。立足人口眾多、多民族聚居、人均資源少、自然條件復雜多樣、最大的發展中國家等基本國情，更加注重糧食安全、生態安全、資源環境安全和社會安全。

堅持與深化改革方向相一致。厘清政府規劃權力與市場機制作用的邊界，切實解決市場失靈所造成的空間開發失衡、資源環境破壞、基礎設施欠缺等問題，減少土地利用外部不經濟現象；切實防止計劃經濟思維，尤其要防止規劃成為爭權力、爭資源、爭項目和爭資金的工具。

堅持與空間治理要求相適應。立足于建立可持續的空間開發新秩序和減少空間規劃協調交易費用，加快管理體制、規劃模式、運行機制和技術平臺創新，切實解決規劃自成體系、內容沖突、銜接不力問題和重當前輕長遠、重局部輕全局、隨意修改規劃等亂象。

正確看待空間規劃與發展規劃的關系

這是“多規合一”改革的關鍵。

空間規劃與發展規劃既相互關聯，又相互區別。一方面，空間規劃以物質環境為基礎平臺，物質環境的規模與布局會顯著影響社會經濟生活，因此空間規劃要將服務社會經濟作為重要使命；另一方面，物質環境規劃的對象是諸如土地、道路、建筑等物質實體，與教育、衛生、就業、社保等截然不同，這是物質環境規劃獨立于各類經濟社會規劃的根本原因。也就是說，既要肯定空間規劃與社會經濟生活相關，又要將空間規劃與社會經濟規劃相區隔。

市場經濟下空間規劃的正當性源于土地利用的負外部性及由此決定的國家干預的必要性，與發展計劃或發展規劃無涉。若以“多規合一”之名模糊空間規劃與發展規劃的區別，再以計劃思維和計劃方法組織空間規劃，無非是給計劃經濟披上了“空間規劃”的“馬甲”，風險自不待言。

從世界各國規劃實踐看，空間規劃與發展規劃的對象、性質、功能、方法等顯著不同。二者在政府治理結構中相對獨立、各司其職，才能既相互補充又相互制約，對國家治理能力的提升和經濟社會可持續發展有所助益。無視二者的本質差異，人為將二者混為一體，將扭曲規劃的基本關系，導致空間規劃作用弱化甚至喪失。倘若空間規劃與發展規劃合二為一，到地方上又進而異化為“一把手”規劃，那么空間規劃不僅不能成為調節地方利益、維護國家利益的有效手段，還有可能變為擴張地方利益、侵蝕國家利益的便利工具。

明確“多規合一”功能定位

這是明晰空間規劃功能邊界的需要。

空間規劃的功能定位具有顯著的時代特征。現階段，賦予空間規劃戰略引領、底線管控、空間優化、基礎保障、綜合整治、政策引導等功能，有利于貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，有利于塑造安全、和諧、富有競爭力和可持續發展的美麗國土。

宏觀層面空間規劃，時間期限邊界應在15年以上，并以此確定空間開發的合理規模邊界和增長邊界，其中空間保護邊界，包括生態保護邊界和基本農田邊界等，從保障國土生態安全和糧食安全出發應是永久邊界。

微觀層面空間規劃，包括產業區塊邊界、基本公共服務設施邊界、交通樞紐邊界等，可以確定一個較短期限的規模邊界和增長邊界，并保留適當彈性以應對未來的不確定性。

建立“多規合一”組織體系

這是“多規合一”的組織保障。

有效的空間規劃組織體系，橫向上總體規劃與專項規劃相銜接，縱向上宏觀規劃與微觀規劃相統一。

貫徹主體功能區規劃理念和生態環境保護優先原則，充分利用土地規劃和城鄉規劃的管理制度、信息平臺、職業化等建設基礎，以國土規劃為主體，構建全國、省級、市級、縣級總體規劃為主干，區域性總體規劃為補充的空間規劃基本體系框架。

根據各時期國土開發、保護、利用和整治的重點任務，與“空間總體規劃”相銜接，有針對性地編制“空間專項規劃”。

在空間總體規劃控制下，以現行城市、集鎮、村莊建設規劃和鄉鎮、村土地利用規劃為基礎，做好地方基層空間規劃，作為城鄉建設和用地管理的直接依據。

完善“多規合一”技術體系

這是“多規合一”的技術保障。

理順相關規劃關系，建立統一的基礎要素平臺，包括規劃期限和時序、基礎數據口徑、用地分類標準等；積極運用國際上成熟的規劃理論、技術、模型和方法，重點做好資源環境承載力評價和空間經濟分析；按照制度化、規范化、信息化要求，統一規劃成果表達；依托相關部門現有數據庫，建設規劃編制、實施、監督管理的信息共享系統等。

改革空間規劃管理體制

這是“多規合一”的體制保障。

賦予自然資源部門空間規劃統一管理職責符合自然資源統一監管的改革方向，也是可行的選擇。目前國土資源部門負有國土規劃和土地規劃兩項空間規劃職責，相關制度基礎扎實，賦予其統一的空間規劃職能可以避免重復建設，改革成本低、易落實；國土資源部門實施土地用途管制制度多年，便于向實施全部國土空間用途管制過渡；國土資源部門土地督察和執法機構健全，有利于空間規劃執行的監管；國土資源部門遙感監測和信息化技術體系比較完整，正在組織實施深地探測、深海探測、深空對地觀測戰略科技攻關，可以為空間規劃提供強大的科技支撐。同時，也要注重發揮相關職能部門作用。

建立規劃權力運行制約機制

這是“多規合一”有效運行的前提。

制定管理權力清單，以權力清單推動理清規劃權責利結構，倒逼清權、減權和制權。制定負面清單，明確生態功能保護區域、基本農田保護區域、重大國土整治區域、“三生空間”控制區域、基礎設施配置區域等，制訂相應的規劃管制措施。建立配套責任制度，確保有權必有責、權責對等。健全監督機制，加強事中事后監管，完善分級審批和監管制度。

創新空間規劃實施機制

這是“多規合一”有效實施的保障。

在綜合運用行政、法制、經濟、社會和技術手段的基礎上，推動重大制度創新。建立控制線管理制度，切實加強生態保護紅線、基本農田保護紅線、城鎮開發邊界管理。健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間，將分散在各部門的有關用途管制制度統一到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責。建立生態補償機制，按照污染者付費、使用者付費、受益者付費和保護者得到補償的原則，合理確立生態補償責任主體、確定生態補償標準、制定生態補償政策。

推動科學規劃、民主規劃、依法規劃

這是空間規劃發展的總目標。

堅持以科學規劃為前提，尊重客觀規律，強化科學論證和理性決策，盡可能將各種空間需求以適宜的用途、適宜的規模匹配到適宜的空間位置，以科學規劃引領科學發展。堅持以民主規劃為基礎，完善規劃決策程序和實施監督機制，保證公眾的知情權、參與權和監督權，確保規劃的公開公平公正，以民主規劃推動包容性發展。堅持以依法規劃為保障，全面加強空間規劃立法、執法和司法，規范和約束政府規劃權力的行使，切實保護權利人合法權益，以依法規劃促進社會全面進步。