中國地方財政體制演變的邏輯與轉型

陶 然，王瑞民，劉明興

（1,2.中國人民大學，北京 100872；3.北京大學 100871）

用好財稅收入，建立與現代市場經濟相匹配的公共財政體制，是國家治理能力現代化的客觀要求。但從我國財稅收支現狀來看，地方財政體制基本上仍然是“吃飯財政”和“建設財政”，與公共服務導向的公共財政體制還有很大距離。本文的目的是系統(tǒng)性地梳理改革開放后中國財稅體制的變遷，考察當前地方財政的本質，進而提出推動地方財政體制從吃飯財政、建設財政向公共財政轉型的政策改革組合。

一、經濟轉型背景下的中國財稅體制變遷

新中國成立之初，逐步建立了統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政管理體制。第一個五年計劃時期，變?yōu)閯澐质罩А⒎旨壒芾怼戎丶械墓芾眢w制。在此之后，雖然幾經變遷，但總的來說，央地財政關系上實行的是總體分成、一年一定的辦法。由于收支和分成的比例每年都在變化，地方政府增收、節(jié)支僅能在當年獲得一定的好處，而第二年又會重新核定收支，結果必然是地方政府的財政激勵非常有限。甚至帶來“鞭打快牛”的現象，財政收入增長越快的地方，向中央上繳也越多，而向中央訴苦越多的地方，得到的財政支持力度也越大。

上世紀七十年代末期中國的經濟體制轉軌開始以后，上述內生于計劃經濟體制的高度集中的財政管理體制已經越來越難以適應日益增長的經濟規(guī)模與日趨復雜的經濟關系，經濟轉軌倒逼財政體制進行調整。

（一）1980年代分權式“財政承包制”內生于中國特定的轉軌路徑

1980年2月1日，國務院頒發(fā)《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》，決定從1980年起實施“分灶吃飯”的辦法。一般認為，“分灶吃飯”的“財政承包制”，是改革開放初期經濟增長的一個關鍵性制度安排。①Jin Н, Qiаn Y, Wеingаst B R. ,“Rеgiоnаl dесеntrаlizаtiоn аnd fi sсаl inсеntivеs: Fеdеrаlism, Сhinеsе stуlе” , Journal of Public Economics,89:1719-1742,2005.在“財政承包制”下，通過設立中央固定收入、地方固定收入、中央地方共享收入和其他調劑收入等形式，中央與省、省與更低級政府形成了“分灶吃飯”的財政格局，即下級與上級政府約定未來一定時期（原則上是五年）的財政收入固定上繳額（或補貼額），而超額部分給予地方較高的邊際分成。

早期解釋中國轉軌良好業(yè)績的主流經濟學文獻中一個核心觀點，②Оi J С. ,“Fisсаl Rеfоrm аnd thе Есоnоmiс Fоundаtiоns оf Lосаl Stаtе Соrроrаtism in Сhinа”, World Politics, 45(1):99-126, 1992；Wеingаst B R, Qiаn Y, Моntinоl(xiāng)а G. ,“Fеdеrаlism, Сhinеsе Stуlе: Тhе Роl(xiāng)itiсаl Bаsis fоr Есоnоmiс Suссеss in Сhinа ,World Politics, 48(1):50-81,1995.是當時給地方的高財政邊際分成比例所帶來的激勵有效推動了地方政府大辦國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但如果我們仔細考察當時實施的“財政承包制”，卻很容易發(fā)現上述體制存在的內在不穩(wěn)定性：上級政府有很大自由裁量權去單方面更改財政承包合同，而在中國的政治體制下地方政府基本上難以抵制中央政府單方面更改游戲規(guī)則的行動。“財政承包制”在1980年代就至少進行過1982年、1985年、1988年三次調整，而調整的結果都是中央擴大了地方的固定上繳額度，中央地方共享收入從85%下降到不到60%。③Саi Н, Тrеismаn D. , “Did Gоvеrnmеnt Dесеntrаlizаtiоn Саusе Сhinа's Есоnоmiс Мirасlе?”,World Politics, 58(58):505-535,2006.

在提高固定上繳部分后，中央政府在調整財政成本合同時，對超出固定上繳額度的部分也調高了地方的邊際分成比例。此外，中央還可通過重新劃分稅種的辦法來提高收入，例如1982年中央將利高稅大的煙酒行業(yè)的工商稅由調劑收入改為基數歸地方，增量由中央和地方分成。④李萍主編：《財政體制簡明圖解》，北京：中國財政經濟出版社，2010年，第16頁。甚至還出現過某些年份中央因財政困難找發(fā)達省份借錢，但次年不僅不還錢，反而要求按上年借款水平來上調固定上繳額度的情況。⑤1982年，國務院下發(fā)《關于改進“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，規(guī)定調整地方支出包干基數，將中央對地方的借款納入包干基數。從地方政府的角度來看，在中央有權力隨時提高固定上繳額度的情況下，調高地方邊際分成比例根本不是一個可以置信的財政分權承諾。

那么，既然中央政府可以憑借其對地方政府的壓倒性談判優(yōu)勢提高地方固定上繳來集中收入，為什么1980年代的中國地方政府還有那么大的積極性去興辦地方政府所有的國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢？

首先是“財政承包制”下地方政府與本地企業(yè)的所有制關系以及當時收稅模式：地方政府以所有者身份大辦國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自然可以控制企業(yè)的現金流，加上各地稅收與財政機構主要由地方政府控制，后者可直接決定當年從本地企業(yè)收繳多少利稅。為避免財政收入被中央過度集中，地方政府采取的策略是“把肉爛在鍋里”：即地方可以隱藏企業(yè)利潤或故意減稅來藏富于企業(yè)，抑或干脆將本該收繳的預算內收入轉為（與本地國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賬戶關聯(lián)的）預算外收入，⑥陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發(fā)展模式反思》，《經濟研究》 2009年第7期。而這些收入是地方政府可以完全掌控并自行支出的，甚至還可以直接通過行政命令要求企業(yè)為地方各類政府支出買單并計入企業(yè)成本。一旦如此操作，企業(yè)利潤“降低”后的應繳利稅自然會減少。

其次，當時地方政府自辦的公有制企業(yè)主要集中在下游消費品部門，這些輕工業(yè)部門的發(fā)展會直接增加對上游能源、原材料、重化工裝備行業(yè)產品的需求，而當時包括能源、原材料與重化工裝備在內的上游國企又主要掌握在省級與中央政府手里，并直接向后者繳納相應利稅。因此，如果在財政承包制下上級政府過度攫取，將最終降低地方謀求發(fā)展的積極性，進而降低地方政府的下游消費品產業(yè)對中央、省級上游重化工產業(yè)的帶動，導致后者向中央繳納的利稅減少。換言之，上級政府如果不顧一切集中收入，那么其過度攫取行為將“傷敵一千、自損八百”。實際上，1980年代由于下游消費品行業(yè)產能短缺，地方的國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早期盈利較高而且不斷擴大生產，也增加了對上游能源、原材料以及輕工裝備的需求，結果是上游企業(yè)也不斷增長并可以給中央政府繳納更多利稅，在這種情況下，中央自然沒有必要采取財政承包制下的過度攫取這種“傷敵一千、自損八百”的行動。

綜上，1980年代中國中央—地方政府與相關企業(yè)的所有者—被所有者關系，以及當時制造業(yè)上下游產業(yè)間的產品供需關系，共同決定了當時不同級別政府間的財政關系必然是相對分權的。也正是從這個意義上說，1980年代相對分權的財政承包制，與其說是當時中國經濟迅速增長的體制基礎，不如說是當時特定轉軌路徑下“政府—企業(yè)”、“上游—下游”兩組特定關系所內生的結果。

（二）分稅制改革與地方“財政壓力論”

1980年代末期開始，中國制造業(yè)產能就已開始出現過剩，地方所有國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在產出擴大的同時，利潤也開始迅速下降，這必然會通過產業(yè)間聯(lián)系直接影響中央所屬企業(yè)的增長以及中央財政從這些企業(yè)獲得的直接收入。出于財政壓力，中央自然多次調整財政承包合同，而地方政府就必然傾向于藏匿更多收入到預算外。換句話說，中央財政此時會受到“雙重詛咒”：無論是與地方分享部分，還是央企獨享部分，都增長緩慢，結果是中央財政收入占總預算收入的比重從1980年代中期的一半以上急劇下降到略高于兩成，而中央財政支出依賴地方上解的趨勢始終未改變①Wоrld Bаnk,“Сhinа Nаtiоnаl Dеvеlорmеnt аnd Sub Nаtiоnаl Finаnсе : А Rеviеw оf Рrоvinсiаl Ехреnditurеs”, Wаshingtоn , D.С., 2002；李萍主編：《財政體制簡明圖解》，北京：中國財政經濟出版社，2010年，第24-25頁。。

面對嚴峻的財政形勢，以及進一步規(guī)范化稅制、調整政府間財權事責的需要，1993年中央干脆單方面終止了“財政承包制”，而代之以更為集權的“分稅制”。1993年12月25日，國務院發(fā)布《關于實行分稅制財政管理體制改革的決定》，同時通過《工商稅制改革實施方案》以及增值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、資源稅和土地增值稅等六個稅收條例。

在這輪財政體制變化中，流轉稅成為稅制改革的重點，中央將之前對內資企業(yè)增收的產品稅、增值稅和營業(yè)稅與對外資企業(yè)和外國企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅合并調整為以增值稅為核心的新流轉稅課稅體系，對所有制造業(yè)統(tǒng)一按照17%的稅率征收增值稅，②17%為增值稅的基本稅率，對于基本食品和農業(yè)生產資料實行13%的低稅率，而對出口產品實行零稅率。并一舉拿走其中的75%（但按基數進行了部分返還）。還獨享了關稅與消費稅，只給地方留下了當時稅額不大并對服務業(yè)征收的營業(yè)稅、所得稅及另外十幾個更小的稅種。

經過這樣的一個財政集權化改革，中央財政收入占預算內收入的比重很快超過一半，1994年即達到55.7%，之后也一直維持在較高水平。

分稅制與1995年之后中國逐步發(fā)展出來的經濟增長模式到底是什么關系？這個問題存在很大的爭議。單就分稅制本身而言，如果其他條件不變，中央集中財權會降低地方積極性。但一個非常流行的觀點，即所謂的“財政壓力論”，認為分稅制后地方財政收入份額下降給地方帶來巨大財政壓力，逼迫后者想方設法開拓新財源，如土地出讓金在內的預算外收入。

不同地方受到的影響不同：對中央財政凈貢獻的發(fā)達地區(qū)而言，分稅制后財權與財力肯定都相對減少；而對欠發(fā)達地區(qū)而言，即使財力因轉移支付增加而有所提升，但轉移支付資金的使用往往受到上級政府的約束，③李萍主編：《財政體制簡明圖解》，北京：中國財政經濟出版社，2010年，第101頁。其實際財權也因分成比例下降而相應減少。總體來看，不管分稅制后中央通過哪種轉移支付把錢返還到地方，都降低了地方的財權，即使這種體制增加了欠發(fā)達地區(qū)的財力。畢竟，通過財政分成比例留給地方的那部分收入，和需要從上級政府那里爭取來的收入是非常不一樣的。因此，如果其他條件不變，分稅制改革后地方較低的邊際分成比例，會降低地方發(fā)展經濟并以此最大化財政收入的積極性。因此，用“財政壓力論”解釋上世紀末以來地方大力推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、大搞“土地財政”的行為是缺乏說服力的。

（三）“土地財政”是“分稅制”在特定體制組合下的一個非預期后果

那么，為什么更集權的分稅制沒有帶來地方謀發(fā)展的積極性下降，甚至還出現相反的情況？為什么地方愿意為此支付不斷上升的成本？這是一個理論上必須回答的問題。

既有學術文獻中一個通常的解釋，是“官員晉升錦標競賽理論”，即中國地方政府主要官員不僅是追求財政收入的“經濟人”，同時也是追求政治晉升的“政治人”：在中國集權型政治體系下，上級政府主要依據地方經濟發(fā)展績效來考核地方官員，而經濟績效是各級人事考核的關鍵指標。這就使地方官員有很強積極性發(fā)展經濟，然后獲得政治上提拔的機會。但我們認為，用“官員晉升錦標競賽理論”來解釋中國轉軌期的高增長存在諸多問題。更根本的問題在于，我們是否非得借助“錦標競賽”理論來解釋地方政府在分稅制后的發(fā)展激勵甚至于地方高速的經濟增長？實際上，到1990年代中期之后，由于市場競爭的加劇，地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相繼改制，而同時中央通過分稅制顯著上收了財權，地方政府不僅無法繼續(xù)從改制的國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繼續(xù)獲取穩(wěn)定財源，反而面臨企業(yè)改制帶來的更大支出（如社保）壓力，于是開始逐漸熱衷于吸引私人投資來著力培養(yǎng)新的地方稅基。如是，地方政府在經濟發(fā)展中所扮演的角色逐漸從地方國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有者過渡為本地企業(yè)的征稅者。這些非公有企業(yè)有更大的流動性，這就帶來了為擴大地方稅基而爭奪外來投資的激烈的地區(qū)競爭。如下文所分析的，以央—地關系和政—企關系變化為約束條件，并假設地方政府財政收入最大化的分析框架，完全可以有效解釋分稅制改革后出現的以非地方政府所有企業(yè)為發(fā)展主體、以補貼性用地和降低環(huán)保與勞工保護標準來吸引制造業(yè)投資為主要特征的地區(qū)間“競次”式發(fā)展模式。

實際上，分稅制改革使得地方財政分成比例下降，但同一時期還有不少其他條件也發(fā)生了變化，而后者對地方激勵的強化更要超過分稅制對這種激勵的弱化。由于這些條件的變化本身并非分稅制的結果，而是有其特定的土地、勞工、環(huán)保乃至金融、地方治理等體制基礎，所以，1990年代中后期以來各地一波波的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮，實際上是分稅制改革的一個非預期后果。

具體而言，分稅制改革后，制造業(yè)稅率有較大提高。比如，17% 的增值稅稅率比原財政承包制下的產品稅與日益降低的國企利潤上繳所對應的利稅率要有所提升，因此，分稅制后地方分成比例雖然下降，但地方制造業(yè)實際稅率下降并沒有那么明顯。

其他條件不變，制造業(yè)稅率的提高必然對制造業(yè)產出（稅基）產生負面影響。可我們在實際看到的情況卻是，中國制造業(yè)產出自分稅制實施后卻一直在快速上升，甚至在2001年加入世貿組織后中國還成為中、低端消費品的“世界工廠”。為什么會出現這種情況？這是因為其他條件也發(fā)生了變化：制造業(yè)增加值不僅受稅率影響，還受到匯率、利率、土地、勞動力乃至環(huán)境價格的影響。首先，1994年1月1日，中央宣布人民幣匯率并軌，匯率從5.8一下子貶值到8.7。匯率貶值、出口增加刺激了制造業(yè)產能的利用和提升，中國對包括外資在內的制造業(yè)投資吸引力大幅增加。與此同時，嚴重產能過剩也導致1990年代中后期地方政府開始加速推動國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，政府從企業(yè)直接所有者變成了稅收征收者和基礎設施提供者。這種角色轉換重塑了地方政府的行為模式：作為稅收征收者，地方必須為所有潛在制造業(yè)納稅者、包括民營與外資企業(yè)提供基礎設施等公共服務，各地不得不卷入激烈的招商引資競爭。因此，從1990年代后期開始，從蘇南地區(qū)發(fā)端，地方政府開始集中建設工業(yè)開發(fā)區(qū)，通過提供廉價工業(yè)用地，放松環(huán)境和勞工管制等非稅手段大規(guī)模招商引資。

總之，1994年的分稅制改革，其本身并不會必然帶來地方政府的“土地財政”行為。①周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。雖然分稅制本身將降低地方發(fā)展的積極性，但與此同時，中央政府壓低了人民幣匯率與銀行利率，地方政府選擇性地利用并強力推進土地征用與出讓制度，同時選擇性地不執(zhí)行環(huán)保與勞工保護制度，使得地方政府基礎設施建設成本低廉，進而企業(yè)生產成本大幅度降低，分稅制的負激勵效果被完全抵消。

（四）土地金融：金融抑制下的放大版“土地財政”及其過度擴張

與“土地財政”相關聯(lián)并極度放大“土地財政”融資規(guī)模的，是近年來所謂的“土地金融”，即地方政府以“土地財政”為支撐，尤其是未出讓土地（主要是儲備商住用地）為抵押，搭建地方政府投融資平臺籌集資金，為城鎮(zhèn)化建設融資的一種模式。①土地金融是土地財政的杠桿放大。土地財政是預算內財政靠土地出讓的產業(yè)稅收效應、預算外收入靠土地出讓收入；而土地金融則是以土地為支點，撬動銀行等金融機構的資金。在這個模式中，土地抵押貸款為地方融資平臺公司運營、開發(fā)區(qū)的基礎設施投入、開發(fā)園區(qū)發(fā)展等發(fā)揮了重要作用，甚至房地產企業(yè)也從經營性土地抵押中獲得了開發(fā)所需的資金。貸款的償還除了依靠項目本身產生的收益（基礎設施等公益性項目的收益很低），更主要是希望通過開發(fā)區(qū)招商引資，帶動當地工業(yè)、商業(yè)的發(fā)展，由未來土地相關稅收和土地增值帶來的土地出讓金來埋單。②陶然、汪暉：《城鎮(zhèn)化投融資模式求變》，《東方早報》2013年3月26日。

由于中國尚未開征房地產保有環(huán)節(jié)的稅收，未來的土地收益實現主要來自于商住用地一次性的出讓收入。無論是銀行貸款，還是債券、信托等資本市場融資，其潛在抵押物都主要是土地，尤其是商住用地，因此，商住用地價格一旦出現較大下行壓力，地方政府還債困難就會驟增。

2008年國際金融危機是中國地方財政開始依賴土地財政、土地金融過度擴大建設規(guī)模的一個關鍵點。為保增長，中央政府2008年承諾在未來兩年內增加4萬億的財政支出，央行同時也放松了信貸政策：2009年銀行發(fā)放了9.6萬億貸款，2010年仍然高達7.95萬億。2009年以來，政府直接投資及其引導的投資，不僅加速了房地產的泡沫化，而且進一步導致了制造業(yè)的產能過剩。地方政府更通過投融資平臺的大規(guī)模擴張，繼續(xù)新建、擴建開發(fā)區(qū)。2010-2013年，工業(yè)用地年出讓面積從14.1萬公頃迅速增加到21萬公頃，遠遠超過商住用地出讓規(guī)模。③值得注意的是，隨房地產下滑和地方財力受限于金融行業(yè)避險性收縮，2014年工業(yè)用地出讓面積為14.73萬公頃，較2013年出現大幅度下滑。

雖然中國制造業(yè)產能已經全面過剩，并且國際市場外需不可能像本世紀前十年那樣持續(xù)高增長，甚至還可能有所萎縮，但地方政府仍進一步搞開發(fā)區(qū)和新區(qū)建設。地方政府債務余額在2009年之后繼續(xù)高歌猛進，從2008年底五萬億到2010年底就超過10萬億。據不完全統(tǒng)計，截至2013年6月底，全國地方政府三類債務總額高達17.9萬億元④國家審計署2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果，httр://www.аudit.gоv.сn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html.。負債利率按照3-4%的水平計算，地方政府僅付息成本就高達5000-7000億。而2014年全國土地出讓收入4.29萬億元，土地出讓支出4.12萬億元，土地出讓純收入僅8987.93億元。⑤財政部：《2014 年全國土地出讓收支情況》，httр://zhs.mоf.gоv.сn/zhеngwuхinхi/zоnghехinхi/201503/t20150324_1206018.html.地方政府土地出讓的純收入僅可以付息，考慮到近年來很多地方政府土地出讓金下降非常之快，地方財政非常堪憂，尤其是部分沿海二三線城市以及相當一批內地城市，確實存在投資過度、效率低下、債務高企，甚至付息困難的問題。一旦無法按時還款且無法繼續(xù)展期后，勢必增加銀行與中央財政壓力。2016年以來，財政部推行地方債置換政策，將部分短期、高息債轉換為長期、低息債，雖然緩解了地方政府償債的燃眉之急，但也并沒有真正解決問題，甚至可能為未來埋下了隱患。

（五）區(qū)域“競次”下攫取性地方財政帶來的后果

不可否認，以低價工業(yè)用地、放松勞工與環(huán)境管制等非稅手段為主要優(yōu)惠政策工具組合的工業(yè)化、城市化模式，帶來了中國經濟2002—2008年間的超常規(guī)增長。但這種增長模式的代價非常高昂：以“區(qū)域競次”模式來吸引制造業(yè)投資并成為全世界中、低端制造業(yè)中心（往往也是低效土地利用、高能耗、高材耗制造業(yè)中心）的增長模式，已經給中國未來的發(fā)展帶來一系列重大的負面經濟、社會和環(huán)境影響。

首先，區(qū)域競爭中工業(yè)用地不得不大幅低價出讓，必然讓地方政府盡量壓低征地補償，從而不可避免地侵害失地農民的財產權利。其次，地方政府對勞工保護、社保繳納等政策執(zhí)行上往往“睜一只眼、閉一只眼”，數以億計的農民工難以享受應有的勞動權利，更無法實現社會保險對農民工群體的有效覆蓋。更嚴重的是，地方政府拉高商、住用地價格并同時補貼工業(yè)用地的行為，讓全社會都被“土地財政”及其帶來的房地產泡沫所綁架——高房價不僅讓城市中、低收入群體以及晚購房群體苦不堪言，更剝奪了作為“世界工廠”主力軍的廣大農民工在就業(yè)地城市獲得可支付住房的權利。

在當前中國發(fā)展模式與地方治理模式下，消費品制造業(yè)生產本身就容易帶來較為突出的環(huán)境污染，但消費品制造業(yè)大發(fā)展及同時進行的大規(guī)模工業(yè)開發(fā)區(qū)、新舊城區(qū)基礎設施建設與房地產開發(fā)又帶來了對能源、原材料、重化工業(yè)產品的巨大需求，經濟活動日益走上高污染、高能耗的軌道。

本世紀以來，各類工業(yè)污染造成的惡性環(huán)境事件日益增多。尤其是近幾年來，隨著沿海發(fā)達地區(qū)生產成本增加及環(huán)境管制強化，高污染、高能耗產業(yè)有大規(guī)模向沿海欠發(fā)達地區(qū)以及內地轉移的趨勢，招商引資成為很多欠發(fā)達地區(qū)政府官員的首要任務，癌癥村、霧霾、水污染、土壤污染乃至食品污染開始向全國擴散。

二、當前中國地方財政的本質：吃飯財政與建設財政

上述分析表明，自1980年代起，中國地方政府追求的基本目標，可以大致理解為地方預算內、外財稅收入的最大化。但是，地方最大化財稅收入又是為了什么？要有效地回答這個問題，就必須考察地方的財政支出行為。

（一）吃飯財政與建設財政

發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)因其收入水平以及收入來源的差異，支出模式也有所不同。那些對中央財政凈貢獻的發(fā)達地區(qū)，基本上是“預算內收入養(yǎng)人吃飯、預算外收入搞工業(yè)與城區(qū)開發(fā)”，而對那些財政凈流入的欠發(fā)達地區(qū)，基本上是“預算內收入、一般性轉移支付，甚至預算外收入也用來養(yǎng)人吃飯，專項轉移支付搞一點建設”。

我們對于財政轉移支付均等化效應的研究①王瑞民、陶然：《政府間轉移支付的均等化目標：財政供養(yǎng)人口還是公共服務？》，2016年工作論文。發(fā)現，在縣級層面，無論是一般性轉移支付還是專項轉移支付，1994-2009年間其分配效應都更多地促進了財政供養(yǎng)人口財力均等化，其目的更多是“保運轉”與“搞建設”，而其對轄區(qū)人口公共服務的均等化效應則相對微弱。上述差異可視為財政體制實然與應然、現實與理念之間的“張力”：雖然公共財政的基本要求是公共服務均等化，但上述理念不一定具有很強的現實約束力，而財政供養(yǎng)人口財力均等化反映著現行體制下地方政府為“保吃飯”而不得不承擔剛性支出責任，財政供養(yǎng)人員工資的足額、按時發(fā)放事關政府運轉與社會穩(wěn)定。

近年來，隨中國寬松貨幣政策的推行，地方以“土地財政”為支撐開始大搞“土地金融”后，“建設財政”規(guī)模開始出現了杠桿式放大，并在很多地區(qū)帶來了遠超其償還能力的負債，甚至把未來“吃飯”的錢都透支了。

如此看來，中國當前發(fā)展模式下的地方財政很大程度上是“吃飯財政”，加上可能過度的、并更多為“吃飯財政”服務的“建設財政”，而“建設財政”早期主要以發(fā)達地區(qū)為主，近年來隨著房地產泡沫在全國的擴散，各地都開始大搞土地財政、土地金融、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設，其最終目標還是給那些能帶來財稅收入的企業(yè)提供相應的公共品，這樣才可以在未來為政府持續(xù)創(chuàng)收保證未來可持續(xù)地“吃飯”。

上述情況之所以出現，還有更深刻的政治經濟學背景。我們不妨將“吃飯財政”理解為中央需穩(wěn)定基層財政供養(yǎng)人口以對社會實現相對有效的控制，而“建設財政”的過度擴張則更有助于穩(wěn)定中高層政治精英。但如果過度建設使地方財政乃至金融體系都難以支撐后，就很容易打破上述平衡，從而可能帶來相應的經濟與政治風險。

從支出數據看，地方支出的大頭還是用于“養(yǎng)人”，而在“養(yǎng)人”之外，地方政府在公共品投入上，也存在較為嚴重的“重基本建設、輕公共服務”的傾向。①尹恒、朱虹：《縣級財政生產性支出偏向研究》，《中國社會科學》2011年第1期。這里地方的“基本建設”，可以近似理解為給各類企業(yè)提供的公共品，比如工業(yè)開發(fā)區(qū)與城市基礎設施建設等，或可有效降低企業(yè)成本（如道路），或可提升企業(yè)效益（如房地產基礎設施配套）。反觀地方政府在教育、醫(yī)療和社保等針對本地百姓所提供的公共服務，就相對要消極得多。這無非是因為企業(yè)可以較快地給地方創(chuàng)收，而基礎教育、醫(yī)療、社保等服務短期乃至中期內只會花錢，卻無法帶來收入，地方政府必然厚此薄彼。

地方財政必然表現為過度的“吃飯財政”、“建設財政”，而不是國家治理現代化所要求的公共財政。本世紀以來，這種情況甚至一步步走向極端，不僅為了現在“吃飯”和未來“吃飯”所搞的“建設”相對壓縮了給公眾提供的基本公共服務支出，而且為“吃飯”和“建設”甚至嚴重損害了失地農民的財產權益、勞工基本權利，讓全社會承擔巨大的環(huán)境成本和高房價，甚至給財政、金融體系帶來日益增大的風險。

（二）政治與經濟雙集權體制下的轉移支付悖論

分稅制只是更明確地劃分了央地收入，卻未從法律上改變或明確政府間的支出責任。②楊之剛：《中國分稅財政體制:問題成因和改革建議》，《財貿經濟》 2004年第10期。恰恰是當前政府間的財政責任劃分有一定模糊性和重疊性，上級往往傾向于下壓支出責任。隨著分稅制后中央財政收入集權，省以下各級政府也上行下效，財政收入層層向上集中，結果是不同層級政府間的縱向財政不平衡日益擴大。

縱向不平衡首先會帶來不同層級政府的“財力非均衡效應”，一級級不斷“收權卸責”，并最終導致縣鄉(xiāng)政府、事業(yè)部門、村集體的運轉經費緊張，基層財政供養(yǎng)人員、村干部的工資待遇得不到保障，很容易誘發(fā)體制內不穩(wěn)定。

縱向不平衡還會讓地方預算內支出日益依賴轉移支付，加重了地方軟預算約束問題。中西部地區(qū)地方財政超過50%的總支出依賴于轉移支付，而通過轉移支付獎懲地方就是中央財政集權的一個目的。這也有助于解釋分稅制后出現的如下情況：雖然原則上講具有較強規(guī)則性與透明度的一般轉移支付更有利于公共服務均等化，但中國現有的轉移支付體系中，各種隨意性較強的專項轉移支付卻一直保持較高比例。

當轉移支付更大程度上被中央用作控制地方的工具，而非實現財政均等化的手段時，專項轉移支付占比過大就不可避免。正是由于缺乏地方政府對本地百姓的問責機制，上級政府為防止地方將轉移支付用于無效人員開支，而非用于“三農”、教育、社保、衛(wèi)生等支出，也不傾向于使用一般性轉移支付。

問題在于：一旦轉移支付主要通過明確規(guī)定用途的專項轉移支付來劃撥時，上級必然不如地方政府了解本地情況，轉移支付也肯定難以符合當地實際需要。特別是快速轉型過程中地方公共服務需求的變化很快，專項支付就不得不經常調整，但調整又肯定存在滯后，容易造成嚴重浪費；專項支付掌握在各部委手上，而后者審批項目程序復雜、內容交叉，資金也難以整合，就進一步加大了浪費；更為嚴重的是，由于專項資金靈活性遠遠大于一般性轉移支付，地方有很強激勵“跑部錢進”，甚至可能出現從中央到地方、從審批者到跑項目者的群體性腐敗。

專項轉移支付過多的另一個嚴重后果，是加大了地方政府的“預算軟約束”問題。中央部委在設定具體專項轉移支付政策目標時，一般難以準確估算不同地區(qū)實現該目標的實際成本。在這種情況下，地方就自然有激勵人為夸大政策執(zhí)行成本，并以執(zhí)行中央部委政策為借口擴大支出規(guī)模。中央各部委為強化對地方對口部門的控制力，必然會盡量爭取本部委的專項轉移支付，結果是中央部委聯(lián)合地方對口行政部門一起向中央財政施加壓力。同時，地方也可以借機聯(lián)合中央部委去倒逼中央給地方財政補缺。這就不可避免地帶來中央部委與地方出現“共謀”③劉明興：《關于中央財政轉移支付體系改革的若干政策建議》，《北京大學中國教育財政科學研究所簡報》2013年第9期。。

上述分析說明，給定中國當前體制下地方政府主要對上級負責而非主要對下級政府乃至轄區(qū)百姓負責的大背景，無論采取哪種轉移支付都會帶來相應問題，我們可以稱之為“政治與經濟雙集權體制下的轉移支付悖論”：過多依賴一般性轉移支付，雖有助于抑制地方軟預算約束，但卻會導致地方過多養(yǎng)人、增加行政經費乃至“三公”開支，最糟糕的情況下，還會因撥付資金難以滿足地方胃口讓地方不去優(yōu)先確保基層政府、公共事業(yè)單位人員開支，進而迫使基層事業(yè)單位亂收費以彌補自身收入不足；而過多依賴專項轉移支付，雖然有助于推動地方提供一些基本公共服務甚至搞一些必要的建設，但也很容易帶來腐敗、浪費，乃至嚴重的地方預算軟約束。地方與中央部委還有激勵共謀擴大支出，地方發(fā)展沖動難以遏制，并進一步帶來地方財務缺口和不斷攀升的債務。

三、逐步走出吃飯財政與建設財政體制所需的配套改革

從“吃飯財政”、“建設財政”轉型為公共財政，是中國財稅改革要實現的最終目標。考慮到既有體制的慣性，要全面完成這個轉型，不僅必須考慮改革措施的可行性與配套性，更要根據經濟形勢變化安排好不同改革的順序，將短期、中期、長期措施有效地結合起來。

（一）從地方債發(fā)行體制改革入手抑制地方建設規(guī)模

既然“吃飯財政”與“建設財政”是中國當前地方財政的主要特點，考慮到目前地方財政中“建設財政”攤子已鋪得過大，并通過銀行與影子銀行給金融系統(tǒng)帶來了巨大風險，在房地產下行、地方預算外收入未來可能急速下滑的情況下，當前的首要任務是采取果斷措施大幅度壓縮地方建設規(guī)模，同時建立有約束力與可持續(xù)的地方政府融資機制。其中的一個關鍵措施，就是推動市場化定價的地方債發(fā)行來控制地方建設規(guī)模。

在控制地方建設規(guī)模上，現有思路是允許省政府為下級政府代發(fā)地方債。但地方債要順利發(fā)行并對市、縣形成有效約束，還需要一系列其他條件配合。除了債券市場應有足夠的深度外，一個前提是地方財政和債務信息要相對透明，否則很容易出現地方債利率的“非市場化”問題：即市場認為有上級政府信用擔保，所以違約風險低，甚至給出無差別利率的定價。比如，2014年十個地方債發(fā)行的試點省市無一例外都獲得ААА評級，且利率之低可比肩國債。這顯然不是一個好的現象，可能同時助長發(fā)債方和借債方的道德風險。

要建立有效的地方債市場，中央應在審計基礎上徹底摸清包括各類投融資平臺債務在內的地方債務余額與結構及地方金融、實體資產余額及結構，然后再設定相應的發(fā)債標準與條件（如債務收入比、資產負債比等）。應首先選擇符合標準的市縣（而非省）公布其資產負債情況，從這些市縣開始試點有差別利率的市場化地方債發(fā)行；而對未達到相應標準的地區(qū)，達標之前不允許其發(fā)行地方債。只有這樣，才能給地方一個明確信號以限制其過度建設，并降低地方債發(fā)行的財務風險。

在上述標準設定中，如果地方政府債務收入比、資產負債比指標難以達標，但同時還有一定資產余額，就應配合地方國企改革、國有資產變現等方式來推動其滿足發(fā)債的前提條件：盡快實現地方政府在競爭性部門國企的完全退出與相應資產變現，并以變現收入優(yōu)先償還以銀行貸款為主體的存量債務，同時在公用事業(yè)行業(yè)全面引入社會資本，降低政府提供公共服務的成本。

（二）以出租屋建設與工業(yè)用地轉性推動土地改革與地方財務增收

既然現有土地財政與土地金融模式是地方政府不可持續(xù)的建設財政的根源，改革征地制度就成為當前壓縮地方建設規(guī)模的一個關鍵舉措。只有規(guī)定非公益用地不能征收，才能遏制當前沿海欠發(fā)達地區(qū)乃至內地不少地方政府繼續(xù)大干快上的沖動，中央甚至可考慮直接叫停這些建設，只有這樣才能防止地方債務的窟窿越補越大。

我們提出，未來土地改革必須允許集體建設用地進入住宅用地市場，但同時也應采取合理措施避免對商品房市場產生過大沖擊。其中的關鍵，是從中央層面全面啟動有效的土地制度改革，尤其是人口凈遷入城市城鄉(xiāng)結合部的土地制度改革，允許流入地城市郊區(qū)農民在給政府繳納足額公益用地的前提下，合法地為外來農民工建設出租房，來全面降低城市流動人口舉家遷移并順利在城市定居的成本。

作為配套改革措施，還需要調整目前城市存量土地節(jié)約集約利用的政策，打開既有城市存量工業(yè)、倉儲用地逐步轉化為商、住用地的口子，為地方政府逐步淡出當前不可持續(xù)土地財政模式，但在此過程中又能持續(xù)獲得穩(wěn)定的補充性財源創(chuàng)造條件，以此換取其對有效土地制度改革的支持。

我們認為，源于德國，經日本、韓國采用并在臺灣地區(qū)得到廣泛運用的一種土地開發(fā)模式，即“區(qū)段征收”模式，完全可以在大陸進行創(chuàng)造性地運用來推動中國的“戶籍—土地—財政”配套改革。在這種模式下，政府與原土地權利人合作開發(fā)土地，政府獲得了城市發(fā)展所需的公共設施用地以及相應建設融資，而原土地權利人領回固定比例抵價地，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，減少了因征地引發(fā)的社會矛盾。無論是外來流動人口住房問題，還是流動人口子女教育問題，都可以運用上述思路來解決。

初步測算，按照每年建設5億平米的速度，未來10年甚至更短時間內，中國人口主要流入地城市的城郊村、城中村村民完全可以很快建設50億平米住宅，并基本解決城市現有流動人口及其留守農村家庭成員遷移到城市后的居住問題。按照上述建設速度，未來10年年均房屋出租面積可達25億平米，年均房租按每平米一年100元計算，總租金可達2500億元。而出租屋建設每平米2000元產值計算，每年總產值可達到1萬億，加上相關地段基礎設施建設、房屋裝修、家具、家電購買等，將有效拉動短期乃至中長期全面拉動經濟增長。

從短期來看，只要措施得力，上述改革將極大激發(fā)城中村、城郊村村民、村集體大規(guī)模改造與建設的積極性，這些改造與建設也能迅速提升對國內產能嚴重過剩的鋼鐵、水泥、能源、家電、家具等產品需求，迅速提升與建筑和房地產相關服務如裝修服務的需求。如是，地方政府也就根本無需大規(guī)模建設廉租房或公租房。10-15年后，相當部分城市流動人口將有購買所租住房的能力，逐漸從租房者變?yōu)樽》克姓撸菚r轉出租房為商品房也就順理成章了。

上述改革的中長期效應，是流動人口家庭遷移和在就業(yè)地實現定居，增加城市中低端勞動力供給，一方面降低城市中低端勞動力工資過快上漲的壓力；另一方面，原來作為留守人群的勞動力（如為照顧孩子回鄉(xiāng)上學而不得不在農村留守的母親）也可加入城市勞動力大軍，反而提高了家庭收入。

當然，僅采用上述改革措施，仍然很難說服目前對過度依賴土地財政的地方政府去支持城中村和城郊村土地制度改革。這是因為地方政府還有很多城市基礎設施建設已在進行或將要進行，手上還有大量存量債務也要償還。對地方政府而言，上述土地制度改革可能會被認為損害其財政利益因而反對。

如前所述，即使城市不再按傳統(tǒng)方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內的存量土地，甚至還有大量的儲備商、住用地，即使對于絕大多數用地緊張的大城市、特大城市而言，情況也是如此。因此，如果進行更集約化利用和存量結構調整，完全可以在未來5-10年乃至更長的過渡期內為地方政府提供有保障的財源。其中的一個關鍵措施，就是對存量工業(yè)用地和開發(fā)區(qū)重整，同時騰出空余土地逐漸轉化為商、住用地。這一措施不僅可以增加住宅用地供給、逐步化解現有城市房地產泡沫，而且可為地方政府籌集數額可觀的土地出讓金和各類房地產開發(fā)稅收，并用于地方建設融資和巨額存量債務償還。

由于目前中國工業(yè)園區(qū)與工業(yè)開發(fā)區(qū)用地效率非常低下。只要政策合理，通過工業(yè)園區(qū)土地重劃，平均容積率提高一倍以上完全可以做到。從一些發(fā)達地區(qū)的情況來看，許多工業(yè)用地也在悄悄改變用途，以工業(yè)廠房名義實質行使辦公及總部基地等用途。部分制造業(yè)企業(yè)也正在積極和政府溝通，試圖盤活企業(yè)閑置存量用地，進行商業(yè)、住宅業(yè)開發(fā)。與其如此，不如規(guī)范化操作，政府與企業(yè)分享收益。當然，要實現上述改革，中央政府首先要嚴禁工業(yè)開發(fā)區(qū)、包括欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)區(qū)進一步擴張。調整工業(yè)用地結構給地方政府帶來的財政收入潛力，不僅包括工業(yè)用地逐年轉商、住后獲取的土地出讓金收入，還包括這些土地釋放入市后商、住用房地產建設為地方產生的各種預算內稅收。樂觀估計，政府可以通過工業(yè)用地結構調整，獲得大約每年接近一萬億的各類財稅與土地出讓金收入，即使打一些折扣，也大約有5000億，可以相當程度上彌補征地制度改革后政府土地出讓金的純收益的可能損失。

這一措施和前面提到的城郊村居民為外來農民工蓋房子的改革措施結合起來，可以直接消化目前我國嚴重過剩的鋼鐵、建材等房地產相關行業(yè)的過剩產能。與地方國企改革后將部分國有非土地資產變現的措施結合起來，有助于有效化解地方政府的巨額存量債務；在防止房地產泡沫崩盤的情況下來逐步消除這些泡沫，讓城市居民有更多的非住房消費，讓城市流動人口有可支付的住房并逐步全面市民化，從而最終建立更具有可持續(xù)性的新型城鎮(zhèn)化模式。

（三）以“營改增”為起點，逐步推動漸進式財政分權

新一輪財稅改革中，“營改增”是一個重要切入口。如果服務業(yè)是中國未來產業(yè)升級的方向所在，營改增降稅也確實有利于服務業(yè)發(fā)展，那么當前在推動營改增過程中就需要給地方政府充分的激勵。

近年來，有政府部門與學術界的人士提出考慮將特別消費稅（燃油、煙草、酒類、金銀首飾、鉆石、高檔化妝品等）和車輛購置稅改在消費環(huán)節(jié)征收并歸地方。這兩項稅收總規(guī)模基本可彌補由營改增所帶來的地方財政損失，但中長期應逐步將開征房產稅補充地方稅源。與此配套，“營改增”后中央地方仍保持75:25的分成比例。上述建議存在三個潛在問題。首先，目前消費稅、車輛購置稅都是中央獨享稅，并由國稅系統(tǒng)征收。即使全國總體看兩項收入總規(guī)模與“營改增”后服務業(yè)增值稅（按央地75:25分配后）所致地方稅務損失大致相當，但此兩類稅收在各地國稅系統(tǒng)征收后留給本地的數額，卻很難基本對應當地營改增所帶來的相應財政損失。其次，中國目前的消費稅具有一定的全國范圍內的再分配功能。一旦改為地稅，不僅其跨區(qū)再分配功能會被弱化，而且還面臨是否應轉交地稅系統(tǒng)征收的問題。更不利的是，一旦轉為地稅征收后，很可能產生區(qū)域逐底競爭：不管中央是否明確規(guī)定兩稅稅率，地方都有激勵和辦法去明里暗里降稅來吸引相關產品與服務在本地消費，導致轉為地稅后的消費稅總收入下降，就難以起到營改增后通過消費稅彌補地方收入下降的作用。最后，我們認為，沒有理由支持中國在短期甚至中期內開征房產稅。比如，物業(yè)稅如果只對第二套（或一定面積）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民大約在20%左右，所征收房產稅將比較有限，難以彌補征地體制改革后的土地出讓金收入損失。而要對包括第一套住房在內的所有城市存量住房征收房產稅，則很難獲得民眾廣泛支持，尚不具備全面開征條件，特別是征收房產稅需要百姓對地方政府有足夠強的問責，并可以確保地方抽取房產稅后提供的公共服務能增加物業(yè)價值。但對中國而言，這些制度安排最多是一個長期愿景，完全不能作為當前政策改革的依據。

綜上，在處理營改增后央地分成問題上，需要尋求一個對地方政府阻力最小、激勵最大的漸進式改革方案。我們提出的一個基本思路，就是依照目前營改增試點中已經執(zhí)行的操作方法，讓服務業(yè)增值稅全歸地方，這樣所帶來的調整成本最小。更有意義的是，隨著服務業(yè)占經濟的比重上升，這種服務業(yè)增值稅全留地方的改革將逐步提高地方收入比重，有利于地方財權與支出責任匹配，最終降低地方政府對轉移支付的依賴。

（四）縮小專項轉移支付并強化地方政府公共服務導向

目前中央改革的基本方向是增加一般性轉移支付，而逐步清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域的專項資金和地方資金配套。一個現實的擔憂是，如果中央僅提出公共服務政策目標，卻不對一般性轉移支付實施監(jiān)管，將很難確保地方把錢花在中央希望提供的公共服務上。要解決這個問題，就必須增加一般性轉移支付的同時，推動省級政府去逐步承擔起均衡省內財力差距的責任，也就是要推動所謂的“省級統(tǒng)籌體制改革”。

在省級統(tǒng)籌體制改革中，中央將不再核定全國各項財政支出標準，而只制訂最低保障的標準，讓省級政府負責制訂本省各類公共支出標準及其動態(tài)調整原則，并基于實施情況自己去負責完善省以下轉移支付體系，中央再根據各省財力缺口給予財政獎勵和補助。

上述改革的意義在于：由于不同地區(qū)提供公共服務成本的差距很大，中央自上而下一刀切地去制定公共服務支出標準，勢必難以符合各地的差異化需要。實際上，中央目前在制定相關支出標準上不僅非常吃力，而且也很難討好：既然標準是中央定的，中央就有責任出錢，結果是中央財政的壓力將越來越大；與此同時，中央與地方各相關部門卻還會不斷宣稱本部門投入未受到中央財政的充分重視。

因此，未來中央應該在壓縮各部委控制專項支付的同時，充分調動中央各個部委的積極性來參與制定全國各項“最低保障標準”或“公共服務標準支出”，讓各部委全力配合財政部一起對地方實施監(jiān)管。給予各個部委相應的標準制定權，同時相對壓縮部委各項專項支出，就可以一方面減少“跑部錢進”，同時也有利于各個部委調整工作重點，實現中央各部委與財政部目標一致的集體行動，最終強化中央對地方轉移支付使用的監(jiān)管。

具體而言，中央首先可以將各個部委諸多的專項資金合并為針對不同公共支出類別（如教育支出）而設定的“專項性一般轉移支付”，并制定對應類別支出的“最低保障標準”，然后再要求各省制訂本省的公共支出標準體系，同時逐步將各類“專項性一般轉移支付”的分配權力下放到省，由后者在省內進行統(tǒng)籌安排。由各中央部委與財政部合作進行監(jiān)管，這樣就在適度放權的同時實現了對轉移支付使用的更有效監(jiān)督。

在補助地方財力缺口的均衡性轉移支付上，中央可以逐步推動與上述專項資金下?lián)苄聶C制的配套改革，更多地運用激勵性與考核性的獎勵來調動地方自行平衡預算收支、保障相關公共投入的積極性。比如，如果某省出現了公共服務提供水平低于相關規(guī)定標準的縣市，中央財政就可以相應扣減其所在省的均衡性轉移支付，而將這筆資金直接分配下達給這些縣市。此類措施會大大增加省級政府確保其轄區(qū)內各市縣公共服務達標的激勵，從而讓專項性一般轉移支付與均衡性支付在激勵地方提供公共服務方面實現相互助力；又比如，為緩解地方債務存量過高、增長過快的問題，中央給地方的獎勵性轉移支付還可以直接與地方政府預算收支平衡及削減債務規(guī)模的情況掛鉤。

在當前地方政府的基本問責模式沒有基本變化的前提下，上述改革能增強地方財稅自主性與財稅體制的整體彈性，有效激勵地方為爭取中央財政獎勵而去努力實現基本公共服務達標，也就強化了地方財政的公共服務導向。①劉明興：《關于中央財政轉移支付體系改革的若干政策建議》，《北京大學中國教育財政科學研究所簡報》2013年第9期。

四、結論

1990年代中后期的系列體制調整給當前的中國帶來了一個日益集權的政治與財政體制，而且它們與其他如土地、環(huán)保、勞工體制一起，全面塑造了當前中國地方政府的“吃飯財政”與“建設財政”。未來中國要最終實現向公共財政的最終轉型，就不僅需要通過配套改革來有效約束地方建設沖動，需要通過人口流入地“城中村”、“城郊村”出租屋建設與工業(yè)用地轉型為商住用地為主體的土地制度改革去改變地方政府從土地增值上獲取收益的方式，還需要在基本確保吃飯并維持體制內穩(wěn)定的前提下，通過“營改增”收入在央地之間的合理安排逐步增加地方財政的自主性，減少地方對扭曲性轉移支付的依賴，與此同時，中央要推動轉移支付體制的全面創(chuàng)新，進一步激勵地方政府努力達到基本公共服務標準。

從長遠來看，中國最終要有效建立服務導向的公共財政體制，不僅要推動更具有技術、經濟合理性的財稅體制改革，推動土地、國企領域的配套改革，更需要通過政治體制改革來實現政府自身的全面轉型：地方政府不僅要對上級負責，更要對百姓直接負責。實際上，公共財政的要義并非不斷加大公共服務領域的投入，而是在財政資金使用方向、效率上能更好地反映公眾的意愿。換句話說，財政的錢到底怎么花，應該最終由老百姓來決定。