政府“臨時工”協助執法之問題探析*

胡曉東

（中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048）

政府“臨時工”協助執法之問題探析*

胡曉東

（中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048）

改革開放以來，我國由計劃經濟轉向市場經濟過程中，政府等公共部門的管理職能與工作內容越來越多。由于政府對公務員采取編制管理，公務員崗位成為稀缺資源，用人單位的用人數量不具有靈活性，但面臨的工作量愈來愈大，于是，政府的執法部門開始向社會招收“臨時工”以協助執法人員執法。近年來，出現了協助執法人員“隨意執法”、“強行執法”、“惡性執法”等諸多問題，被社會所詬病。因此，解決協助執法人員的協助執法問題將有助于政府的包容性發展和激發其內生動力。

協助執法；臨聘人員；臨時工；違規執法

一、問題的提出

近年來，由于協助執法人員引起公共事件、公共問題“層出不窮”，人們常常把注意力放在了臨時工是否具備“執法”權力的問題上，但這未根本上真正解決“協助執法”引發的相關問題。協助執法人員引起的公共問題是一個表面現象，其實質是對“協助執法”人員的組織管理出現了問題，有很多的人力資源管理問題沒有得到根本解決。我國政府在公共管理與人事改革中，適應環境和形勢的變化，將“臨時工”變為“合同工”，再由“合同工”變為“派遣工”①“臨時工”、“合同工”、“派遣工”，屬于政府不同的用工方式，其本質都是一樣的，在本文敘述中，如未特殊說明，三種用工名詞的出現都屬于政府協助執法的臨聘人員。，這是一種用工模式的選擇，更是政府為了增加資金利用率，降低用工成本，提升公共服務水平和效率，增強臨聘人員保障待遇而采取的用工方式。吳江曾提到，除了個別政府部門職能較弱，權力小，財政撥款不足而且沒有其它創收能力，招收編外用工成為了各種政府部門、事業單位的常態表現。協助執法臨聘人員由于涉及政府執法、公民人身安全、公眾滿意度等敏感問題，成為眾多政府臨聘人員中為社會關注的熱點。縱觀世界各國政府用工模式經驗和我國政府在用工方面的問題，我們認為，政府“臨時工”的存在是現代政府新公共服務精神下靈活用工、彈性用工的一種必然趨勢，我國政府也不例外。我國現有的臨聘人員協助執法大致分為兩類，一類是執法，即臨聘人員獨立執法，這部分行為已經被中央文件加以明令禁止；二是協助執法，此行為存在很大爭議，也正是本文的研究對象。

二、協助執法臨聘人員在我國的發展邏輯：歷史與現狀

從歷史的發展來看，根據協助執法人員的身份特征將參與行政執法分為了三個階段：第一個階段是20世紀80年代到90年代中期，即臨時工參與行政執法階段；第二個階段是1995年之后，即合同工參與行政執法階段；第三個階段，2014年《勞務派遣暫行規定》之后，即派遣工參與行政執法階段。在協助執法人員的歷史發展邏輯中有多種稱謂，諸如“臨時工”、“合同工”、“臨聘人員”、“雇傭人員”、“靈活用工”、“編外人員”等等，從法律角度來看，我國《勞動法》、《勞動合同法》及其相關配套的法律法規的出臺，并隨著官方相關政策文件的規范，有許多稱呼不完全正確，對協助執法人員最為準確的說法是“有固定期限的合同工”，其實質是協助或輔助執法人員。在現實中，我國政府協助執法人員，其實就是在我國計劃經濟時代相對于國營企業中的正式員工而言的“臨時工”（邱春艷，2013）[1]。我國開始使用“臨時工”一詞最早出現在國務院頒布的《全民所有制企業臨時工管理暫行規定》（1989年10月5日）的文件中，當時為了解決企業用工編制有限的問題，此文第一次對“臨時工”有了明確定義，即指企業使用期限不超過一年的臨時性、季節性用工[2]。

近年來，協助執法人員的規模有進一步擴大的趨勢，其原因在于，第一，政府嚴格控制了公務員隊伍的編制。李克強總理早在2013年就提出，要全面深入貫徹落實黨的十八大精神，嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養人員只減不增。關于協助執法人員的大規模發展，常鑫（2012）[3]認為，我國于2001年完成了中央及地方政府的編制改革，從此，我國各級地方政府的行政編制數量極其有限，各級黨委的編辦部門對此控制很嚴，而地方政府又面臨日益擴大的公共服務范圍和內容，伴隨著公眾對公共服務質量和要求的不斷提升，地方政府面臨的工作壓力越來越大，于是在法律、法規和政策允許的框架下，通過兩個渠道解決人員數量的問題，一個是向下屬單位或事業單位“借編助力”；另一個就是向社會招收“編外人員”以輔助政府部門工作。另外，更為重要的原因是，當前青年畢業學生的就業壓力大，很多年輕人仍然抱有“學而優則仕”的陳舊觀念，以能進入公務員隊伍為榮，雖然，這種“進入”屬于人進入而“編制”沒有落實，但是，在未來的工作中，一旦有公務員招錄或“擴編”機會，他們就很容易能轉為正式編制。第二，現有執法隊伍人員工作開始越發倦怠。李冰（2014）[4]對山東省高速警察的實證分析得出結論，低成就感升高已成為公務員執法中工作倦怠的重要內容。第三，協助執法等“編外人員”的工作執行力高。張輝明（2016）[5]對北京某辦公室的協助執法的編外人員進行工作效率調查并發現，其工作效率、工作態度及執行力都高于曾經在本崗位上工作的事業在編人員。第四，歷史遺留問題或解決“40、50”員工的就業問題。魏娜，韓芳（2015）[6]研究了我國國有企業改革中的“編制管理”問題，其結論是：不論哪一級的國有企業改革，都存在不同程度的“一刀切”現象，例如，“40、50”員工就屬于當時本來“年富力強、工作經驗豐富”而被強行提前下崗。另外，我國各級政府在機構改革中也存在類似問題，在改革過程中，政府要“瘦身”，一些人員被切到編外，還有一部分人員在分流過程中，沒有分流出去，也成為編外人員。不論企業，還是政府，這部分人員都擁有一個共同的特點，就是還擁有一定的勞動能力，政府本著擁有促進就業的職能，將這些人員以“編外人員”的身份重新招到政府執法部門中，協助完成一些執法工作。第五，政府執法部門中，出現新增加的業務工作。諸如，協助維護交通安全、協助消防、協助城管等工作，這些工作是隨著社會經濟發展的變化而出現的，這些工作屬于在原有執法部門工作的基礎上出現的新增性的、臨時性的、緊急性的工作，而對于新增工作，執法部門往往以聘用協助執法人員的方式來解決（翟校義，2010）[7]。

三、協助執法臨聘人員“違規執法”問題的原因分析

近年來，由于協助執法人員在協助執法的履職中出現了“隨意執法”、“強行執法”、“惡性執法”等諸多問題，被社會公眾所詬病，對政府協助執法人員等非公務執行主體的科學性和規范性管理提出了挑戰。筆者認為，造成協助執法人員“違規執法”問題的原因是多維的。

第一，協助執法人員沒有執法資格，但擁有協助執法資格。從崗位職責來看，協助執法人員崗位職責就是協助執法公務員進行執法，諸如，攔停車輛、檢查證件、酒精測試、現場警戒、控制行為人等，這種協助執法行為不同于其它協助行政行為，增加了違規執法的概率。莫于川，高家偉（2013）[8]則認為“對政府臨時工是否擁有執法權，不能一概而論，要具體情況具體分析，例如，在協警可以幫助交警貼罰單，但是代替交警開罰單，從這個意義上來講，臨時工沒有獨立執法權，但有在執法中的協助權，或者說是協助執法權?！苯?，張水海（2008）[9]從理論上也深入探討了協助執法人員具有法律意義上的協助執法資格。其實，作為非公務員執行主體的協助執法人員參與協助執法與公務執行主體共同構成行政行為，協助執法人員參與行政執法行為所產生的責任具有行政責任，若協助執法人員在協助執法過程中受到傷害，也應受到法律的保護。

第二，沒有得到權益保護的協助執法人員容易產生違規執法問題。有眾多學者（吳江，2013；[10]劉為民、游博，2007[11]）認為，在同一個部門，履行的職責一樣，做得工作一樣，“編內職工”可以在本單位晉升、漲工資、得到相應的福利，而“編外職工”則工資低、福利低、職業歸屬感差、缺乏安全感、行為約束性較差，極容易發生違規協助執法等問題。邱春艷（2013）[12]將協助執法人員履職績效與管理問題緊密結合來思考，認為“協助執法人員”在履職過程中常常出現的越權執法、傷害相對人等違規執法事件，其中一個很重要的原因就是社會安全保障權利的缺失，例如，薪酬、福利和各種社會保險。

第三，缺乏對協助執法人員規范管理是造成違規執法的另一個重要原因。規范管理應該包括兩個重要方面，一個是激勵，另一個是約束。從目前政府對協助執法人員的管理來看，這兩個方面都是缺失的。一是激勵缺失。徐洪濤(2010)[13]從人性的角度來分析協助執法人員，認為協助執法人員也有強烈的需求意識，根據他們從工作中獲得到的薪酬、福利、獎金、晉升、甚至表揚甚少，不足以帶給他們滿足感，沒有形成激勵效用。二是約束不夠。姜書彬（2014）[14]指出了編外人員與用人單位的矛盾，勞動關系不和諧、薪酬體系不健全、社會保障機制不完善、對編外人員規范不到位。李勝藍（2015）[15]認為，根本原因在于薪酬管理體系問題，他全面探討和分析政府編外人員薪酬管理的現狀和存在的問題：(1)薪酬水平偏低且增長偏慢；(2)薪資等級設計不合理；(3)缺乏崗位設置和崗位評價；(4)缺乏績效考核環節；(5)福利執行不到位；(6)不合理制度造成管理缺陷。

第四，工作的消極性導致協助執法人員違規執法問題。宋仕賢（2013）[16]，林雨（2001）[17]認為，政府編制外人員工作缺乏積極性，優秀的編外人員容易流失和整個編外人員隊伍歸屬感不強。有的編外人員應付工作，得過且過，沒有干勁，缺乏動力和激情。這些狀況不利于政府工作的開展，更不利于政府為公眾提供公共服務水平的提升和良好形象的塑造，容易形成違規執法行為。

第五，崗位職責不清晰也是引發協助執法人員違規執法的重要原因。田蘊祥（2013）[18]以定量實證的方法，通過對深圳地區公務員、社區民眾以及臨聘人員進行臨聘人員崗位職責決定因素的問卷調查和實證研究，研究結論顯示：大部分臨聘人員，尤其是協助執法人員認為崗位職責不清晰，但在實際工作中，協助執法人員發現自己履職時，究竟協助執法人員協助到哪一步，應該協助到哪一個環節或流程，自己不清楚，執法人員也不清楚。

三、對協助執法臨聘人員“違規執法”的對策建議

針對前述協助執法臨聘人員“違規執法”問題的分析原因，學者們從政治、社會、經濟、法律、管理等方面對協助執法人員“違規執法”與“合規執法”進行了大量的研究，提出了相關的解決對策和建議。我們把其歸納為三個方面：第一，認可臨聘人員在協助執法方面做出的成績。莫于川（2013）[19]對于協助執法不能因為“臨時工”這個群體要一分為二的看待，這個群體出現了違規執法等事件，但畢竟屬于個別現象，不能因噎廢食，去否定這個群體所做出的工作業績，以消除這個群體。而是應該從法律、法規或政策等方面加以完善，進一步規范“臨時工”的身份、社會地位、職責權限以及相關待遇等問題。許培佳（2012）[20]對編內與編外人員在工作績效、工作態度和工作滿意度方面進行了統計學意義上的比較研究，其結論是，編內人員的組織承諾度高于編外人員，編外人員的工作滿意度則低于編內人員，可是編外人員的任務績效卻高于編內人員，編內人員的關聯績效低于編外人員。徐剛，劉志光，孔小偉（2015）[21]從政府編制管理角度分析了“編外”人員作為政府工作人員應該與政府一同包容性發展，即不論在何種性質的組織中，為了實現組織的發展，各個利益群體需要在組織行為中平等參與、協調發展以及分配公平。同理，在政府執法部門中，協助執法人員的“編外性”與“編制內”人員產生嚴重的差異性，形成人事體制的“二元結構”，這與組織的發展是格格不入的。為消除這種差異性，并回歸組織的良性發展，政府內所有公職人員的權力和待遇都需要均等化，實現政府自身的包容性發展，增強政府自我適應性和內生發展動力。第二，明確崗位權力、細化崗位職責。鮑利華（2015）[22]從法律的角度研究了“編外”人員的背景、現狀、法律地位、職權界定等方面，對其身份進行法律定位，分析了其應當具有的職權。從組織管理的角度看，需要對協助執法人員的崗位，細化崗位職責，尤其是明晰執行公務主體與非執行公務主體的執法行為邊界。第三，從人力資源管理的角度的對協助執法人員進行科學管理，包括激勵與約束。翟校義（2010）[23]認為，在管理方面，提出編外用人政策框架設想，編外人員的范圍、編外人員雇用指標的核定、編外人員指標的使用、編外人員工資和社會保障問題、工勤人員管理問題。從某種意義上，協助執法人員確實以政府的名義為社會提供了公共管理，為公眾提供了公共服務和公共產品，在一定程度上緩解了公眾日益增長的公共服務需求與政府有限供給的矛盾，但是，其從招聘退出、日常管理、薪酬福利、績效管理、職責履行、法律責任都沒有明確的規范。因此，金國坤（2012）[24]，劉莘（2013）[25]建議為進一步規范協助執法人的管理，應通過法律、法規或政策將這一群體規范管理。但在政府實踐中，很多行政執法機關認為有必要對此類人員進行規范管理，但這不僅是一個行政執法部門能夠決定的事情，需要政府從財政、編辦、監察、執法等部門進行綜合治理。

因此，對于我國政府協助執法人員“違規執法”問題應該以國家治理體系視角，以組織管理視角，以人力資源管理的視角來加以解決。

（一）以國家治理體系視角解決協助執法人員的問題

1.明確思想。以黨的十八大報告提出的“加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平，改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設”要求和黨的十八屆三中、四中全會精神為指導，以發揮政府治理的主導作用，增強社會自我調節功能，努力推動管理理念、管理制度、管理手段、管理方法創新。政府雇傭協助執法人員是國家治理體系的重大變革，也是我國政府未來嚴控編制情況下加強公共管理與公共服務的必然趨勢，更是政府確定的一項重要改革創新工作。

2.加強政策管理。我國2012年開始實施的《行政強制法》就明確規定:“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施?！痹邳h的十八屆三中全會的決定中，提到行政執法人員要實行嚴格的持證上崗制度，臨時工、合同工應調離執法崗位，不得進行行政執法。黨的十八屆四中全會則明確地把全面推進依法治國作為一項重要任務，其中要求深入推進依法行政。根據行政法的有關規定，政府“臨時工”是不具備行政執法的主體資格，而行政執法要遵循法無授權不可為，這種名不正言不順的“臨時工”現象，是與依法行政相違背的，必須加快法治建設，制度建設以解決政府的“臨時工”現象（張文風，2012）[26]。2015年底，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要( 2015-2020年)》?！毒V要》中提到，“2016年底前，各地區各部門對行政執法人員進行一次嚴格清理，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動?！迸c此同時，2016年下發的《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，也明確要求協管數量禁超執法人員，協助執法人員“不得從事具體行政執法工作”。從我國各地方黨委和政府開始集中整頓協助執法人員的情況來看，主要有三個渠道，第一，完全取締政府協助執法人員。如四川、吉林、鄭州、武漢等四個地方政府明確提出要完全取締協助執法人員。第二，保留協助執法人員，但取消執法資格。如，北京、廣東、深圳等18個地方政府。第三，在保留沒有執法資格的基礎上，允許優秀的協助執法人員通過嚴格考試轉為擁有執法權的正式公務員?？偟恼f來，限制執法權成為清理整頓的方向。另外，有些地方政府在清理整頓協助執法人員執法權限的同時，改革了其薪酬、福利管理水平，如新疆。

（二）以組織管理視角解決協助執法人員的問題

1.明確職位職責。從以崗位為基礎的現代人力資源管理來看，公務員的執法行為具有程序性、規則性、流程性，而我國執法類公務員的執法行為尚沒有進行具體的工作分析和權威性認定，導致公務員對執法行為只有法律上的授權與認可，并沒有管理上的工作分析，因此，公務員執法的全過程是否必然由公務員“全部包攬”，還是有些具體環節可以委托他人，如臨聘人員，代為完成，這些規制需要在管理上和法律上予以提及、認可和執行。需要對執法人員和協助執法的臨聘人員重新做崗位分析，通過工作再分析，在理論上先厘清哪些執法環節臨聘人員可以履職，再提出法律授權等問題，這是其一。其二，需要關注協助執法臨聘人員的規范性管理問題，從“招聘、管理、退出”等環節設計臨聘人員管理的規范性路徑。其三，在前述研究基礎上，設計對協助執法臨聘人員的“嵌入式”發展路徑方能實現制度上的突破與創新。

2.加強流程管理。北京大學法學院教授，博士生導師姜明安教授針對《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》曾進一步解釋[27]：《意見》確定了編外人員的管理變化：第一，要遵循“適時適量”原則。即根據用人部門實際的用人需求，招聘適量的協助執法人員。第二，從法律法規、政策等制度入手，規范用人標準，尤其在協助執法人員的道德品行方面加以規范，并進行必要的崗位培訓，提升協助執法能力。第三，明確協助執法人員的崗位職責和工作流程，強調協助、配合、幫助的行為特征，輔以宣傳法治、檢查巡視，收集信息、勸阻違法違規等行為。第四，執法人員不得要求其執行與其職責范圍內容不符的行政行為。

3.規范追責問題。需要引起注意的是，關于協助執法人員履職發生問題應該從制度設計和政策制定中規范追責的問題。雖然《行政賠償法》中規定了具有行政權力的行政人員由于違法或過失給當事人造成損失的需要由執法單位進行賠償，但協助執法人員也是協助執法主體開展的執法，因此，首先應該追究執法單位的行政責任或民事賠償責任需要在政策、法規上給予明確規定，而對于協助執法人員的處理，由用人單位根據勞動合同或其他相關制度再進行追責賠償（莫于川，2013）[28]。因此，協助執法人員的過失或過錯造成的他人損失，其所在的行政機關應該承擔相應責任，不能因其行為人的身份是“臨時工”而免責（姜明安，2012）[29]。

（三）以人力資源管理的視角解決協助執法人員的問題

從人力資源的角度來看，目前政府等公共部門有兩支人力資源力量為公眾提供公共服務和產品，一類就是在編的公務員，另一類就是編外的臨聘人員。作為協助執法的臨聘人員，不應該“禁”，而應該“管”。

1.要規范管理，而不是盲目清理。劉為民、游博（2007）[30]研究認為，對協助執法人員應當作為公共部門的特定人群來進行規范是必要的，不能簡單地否定協助執法人員的合理性，甚至不能用“一刀切”的方式予以全部清理，而是應該理性對待。規范管理包括對“進口、日常管理、出口”的規范，政府應當在統籌管理的基礎上，依據各自管理協助執法人員的實際狀況，針對人員的招聘、在崗管理及出口問題制定相應的管理辦法與執行程序。自上而下形成網狀體系，對各單位臨聘人員管理的各個環節加以規范，朝著綜合化、法治化和組織化發展。對“進口、管理、出口”的規范，要明確各階段管理機構；制定科學的、規范的、具備可行性的流程與制度；做好過程的管理與監督，實施調整管理方向與決策等。勞動合同的規范，既屬于入口管理，也屬于日常管理。

2.對協助執法人員進行分層分類管理。研究協助執法人員的“進口、管理、出口”等問題。[31]在定崗定員的基礎上研究聘用管理辦法，確定了誰申請、誰審批、誰審核、誰組織等問題的基礎上，進一步針對協助執法人員的日常流動、日?？荚u、晉升機制、薪酬福利、培訓管理等方面研究并設計不同的管理方案，將臨聘人員的職能、招錄辭退、勞動保障、經費來源、教育管理、收入福利及法律責任等用部門規章制度的形式固定下來，依法建立和完善勞動規章制度。

3.提升人員待遇，建立社會保障機制。因為，社會保障機制的健全會影響到協助執法人員的工作績效，邱春艷（2013）[32]認為協助執法人員履職績效與管理問題有著正相關關系，提出協助執法人員違規執法問題的原因是這個群體的社會保障、安全保障的缺失。對此，余凌云（2013）[33]建議，為保持協助執法人員相對穩定性和工作積極性，福利和待遇的提升應該是必然，建立激勵晉升等人力資源管理機制，保障其合法權益。另外，建立協助執法人員的撫恤保障也是必需的。劉莘（2013）[34]認為，協助執法人員本質屬于弱勢群體，他們沒有公正待遇、沒有保障、沒有權力，而從事的又是執法中的協助工作，執法本身帶有強制性特點，執法對象存在著反抗或抵制的心理或行為，當遇到協助執法人員對其協助執法時，本身就存在不滿意，不配合，甚至反感的心理，極易在正當履職協助執法過程中，遭遇攻擊或傷害。因此，政府及執法部門應當充分預見協助執法人員在履行職責中受到不公正待遇或傷害的可能性，采取辦法保障其正當權益，必要時，可以通過集體談判制度來加以解決[35]。其實，薪酬、社保、福利、撫恤等是臨聘人員最為關注的話題，研究設計薪酬自動增長機制、社保繳存管理辦法、福利發放管理辦法等勢在必行。

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Discussion on “Illegal Enforcement Law ”of the Assist-Enforcement-Law Off i cials in Government

HU Xiaodong
( China University of Labor Relations,Beijing 100048,China )

With China's reform and opening up, China began from the planned economy to market economy, thus need more and more activities of government and other public sector management. Because the employing did not have fl exibility and the workload was bigger, the government the law enforcement departments began to recruit temporary staf f to assist law enforcement. In recent years, there were many problems, such as "law enforcement at random", "forcible enforcement of law" and "vicious execution of law enforcement", which were criticized by the society. Therefore, solving the problem of assisting law enforcement of fi cers in assisting law enforcement would contribute to the inclusive development of the government and stimulate its endogenous power.

assist-law-enforcement; temporary staf f; temporary violations; illegal enforcement law

F241.32；D631.43

A

1673-2375（2017）05-0099-07

［責任編輯：蘇 清］

2017-05-09

本文為中國勞動關系學院院級科研一般項目“我國政府臨聘人員的工作績效研究及其勞動用工制度的完善”（項目編號：17YY012）”的階段性成果。

胡曉東（1976—），男，山西太原人，博士，中國勞動關系學院公共管理系副教授，國家行政學院政府績效評估中心研究員，研究領域：公共管理、人力資源管理、政府與公務員績效管理。