城鎮化背景下新形態城市社區治理問題研究*
——以南京市T社區為例

畢鴻昌

(東南大學馬克思主義學院 江蘇 南京 210096)

城鎮化背景下新形態城市社區治理問題研究*
——以南京市T社區為例

畢鴻昌

(東南大學馬克思主義學院 江蘇 南京 210096)

城鎮化不僅加快了人口的流動和聚集，還加劇了聚集人口的異質化和利益分化現象。隨著城市老居民與新移入農民共住同個社區的情況愈發普遍，混居的城市社區由于人口復雜、文化差異與心理對抗等因素，給城市社區的治理帶來了新的挑戰。以南京市T社區為例，分析新時期城市社區治理面臨的困境，提出加強基層意識形態建設、構建和諧社區文化、厘清機構職責權限和完善社區安保體制等對策，以期為解決城鎮化過程中新型城市社區的治理問題提供有意義的探索。

城市社區；異質化；社區文化；社區安全；基層組織結構

一、引言

改革開放以來，中國的城鎮化進程取得了飛速的發展。時至2015年，我國的城鎮化率達到56.71%，相當于中等發達國家的水平。[1]城市治理在國家治理的地位愈發凸顯，而社區作為城市社會結構的基礎單位，其重要性不言而喻。習近平總書記指出，“社會治理的重心必須落實到城鄉、社區，基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉社區。”[2]

在快速的城鎮化進程中，城市規模逐漸擴大，農村和農民的空間被進一步壓縮，大量失地農民被迫進入城市。為了讓進城農民盡快適應城市生活，許多城市在城鄉結合部建設了許多過渡型社區。這些過渡型社區在初期發揮了重要的作用，保障了城鎮化進程的順利推進。但是，由于城市的擴張和人口的集聚等客觀因素，新入城農民和城市原居民之間有了更多的交集，他們生活的空間和場所逐漸重疊，并由此產生了一系列新的治理難題，成為我國建設和諧穩定的城市秩序的隱患。

二、城鎮化背景下新型城市社區的特點

在過去很長一段時期內，我國實行的是城鄉二元對立機制，城市社區和農村社區各自形成了相對固定的社會關系，具有較高的封閉性。隨著單位制和城鄉二元對立機制被打破，封閉空間發生了結構性變化，城市與農村的交流日益頻繁，城市原居民與農村新移民共同生活的社區數量快速增長。作為一種新的城市社區形式，這部分城市社區呈現出以下特點：

一方面，社區居民數量增加且結構復雜。過渡型社區作為一種人為的不成熟的社區，與完善成熟的社區具有較大的差異。“意味著這類社區具有過渡性特征，是中國特色城鎮化進程中的特定社區演進形態，這類社區既包含著城市社區空間形態的特征，又延續著一定的農村社區屬性。”[3]雖然過渡型社區的規模差異較大，但是其人口構成絕大多數是在“村改居”的改造過程中失去了土地的農民。部分社區人數較少，人員數量大約在一萬人左右，而有些城市出現了一些超大型的小區，如蘇州最大的農民安置小區陽山花苑可容納五萬人居住；無錫最大的農民安置小區可容納兩萬七千多人。[4]隨著人口的流動和城市規模的擴大，城市新老居民之間的壁壘被逐漸打破，城市新的混合社區不僅涵蓋了失地農民，還包括原本就生活在社區的城市居民。從社區治理的角度來看，居民數量增長以及居民來源多樣，加大了管理的幅度，治理的成本和難度也會隨之增加。

另一方面，混合型社區的文化呈現出多元化和對抗強的特征。新老居民在生活習慣、價值觀念和人際交往等方面的異質性，導致混合型社區在治理過程中潛藏著更為復雜的矛盾亟待解決。首先，老居民對社區產生了較強的領地意識，對外來人群帶有一定的抵觸心理。而且，新遷入的人群大多是失地農民，他們普遍處于經濟實力較弱、受教育水平不高等現狀，致使部分社區原住民形成了心理優越感，并通過一些行動表現出來，進一步加深了新老居民之間的隔閡。其次，“農轉非”的新居民自身確實存在著一些不符合城市生活規律的行為，給原居民的生活帶來負面影響。同時，新居民的“自我矮化”非常嚴重，且因他者的標簽定義和公開描述而根深蒂固，使得轉非居民難以形成身份認同感與歸屬感，不愿也不敢去跨越“心理鴻溝”，與城市人平等交往。[5]

總而言之，由于我國城鎮化進程中人的城鎮化普遍滯后于城市的城鎮化，導致失地農民難以在短時間內完成市民化的轉變，新進城農民與城市原居民之間存在的諸多差異，客觀上進一步加大了新型城市社區善治的難度。但是，鑒于城鎮化的進程是不可逆的，而這部分新型城市社區具有過渡性和融合性并重的特征，勢必在未來的城鎮化進程中發揮著非常重要的作用，所以更需要重視此類社區的治理問題，真正做到協同治理。

三、以南京市T社區為例分析混合型社區的治理困境

筆者援引南京市T社區為例的主要出發點在于，從中剖析新型城市社區治理面臨的困難，這對破解這類社區治理難題無疑是大有裨益的。此外，T社區反映的問題實際上也是在城鎮化背景下其他社區所面臨困境的真實寫照。雖然問題具有普遍性，但是由于不同的社區的獨特性，要求我們在解決具體問題的時候仍需因地制宜地制定解決方略。

1.T社區的簡要介紹。T社區屬于Q街道下轄的一個主要社區，位于南京市Y區南郊，轄區面積27平方公里。下轄3個行政村、3個居委會、2個社區。共有人口3.2萬人，其中在籍農業人口7250人。T擁有悠久的歷史，轄區內擁有豐富的歷史文化資源和宗教資源，比如觀音寺和龍泉寺等。

2.T社區治理的主要問題。經過調研之后，筆者發現T社區需要處理的問題十分復雜繁瑣，導致治理面臨著巨大的壓力，問題大致可以歸納為以下四個方面：

第一、政治文化建設不足，宗教信仰情況復雜。首先，社區基層組織需要處理的問題種類復雜、數量繁多，解決這些問題消耗了管理人員的大部分精力和時間。其次，T社區部分原居民對城鎮化導致的人口大范圍流動和環境巨大變化普遍抱有懷疑和憂慮的態度，拒絕與新居民交流。學界認為城鎮化和現代化導致社會中個體忙于追逐各種利益，而淡化或漠視了鄰里敦睦的共同體情感。[6]新入居民由于未來生活的不確定性和自身的自卑心理，很少參與社區活動并且逃避溝通。所以，新老社區居民為了增加安全感和歸屬感，都選擇通過各種宗教儀式和宗教活動來尋求心理安慰。T社區擁有豐富的宗教資源為其提供了便利，觀音寺、龍泉寺和花神廟等宗教場所歷史悠久，香火旺盛，原本就擁有堅實的信眾基礎。由于社區中新老居民都面臨一定的心理壓力，社區內信教人數在短時期內迅速增長。此外，經過管理人員的走訪摸查還發現，許多信眾在自家內私設簡易教堂，吸納其他居民信教，進一步復雜了社區居民宗教信仰情況。

第二、基層組織結構不清，機構權責關系混亂。政府在安置失地農民的時候，考慮到農村的人際關系，通常會采取整體搬遷的策略。雖然有其合理性，但導致農民依舊封閉在舊有的“組織體系”和“人際關系”里，不信任新環境內周遭的人和組織。當社區生活出現問題的時候，仍然第一時間去找同一個村的相關負責人或者村民。經過村干部和居委會多次教導，仍舊難以更改。而且農民本身對不同基層組織的職能規劃、人員編制等認識不足，尋求幫助的時候帶有很強的盲目性和隨意性，不僅降低了解決問題的效率，還影響了基層組織的正常運行。此外，基層組織之間職責劃分模糊，影響了治理效率。據了解，社區內有吸毒人員在沒有毒資后選擇躺在街道辦事處的門口，并讓街道辦事處出錢為其購買毒品。街道辦事人員報警后，這些吸毒人員被短暫地送至強制戒毒所。但是，被放回后仍然繼續吸毒，陷入困境后又來到街道辦事處。數次后，公安部門以吸毒人員安全狀況為由，拒絕出警。最后，街道辦只能消極處理，等其自行離去。基層組織職責劃分模糊，相互推諉的情況既影響政府形象，還導致社區居民產生了不信任的心態。

第三、歷史記憶傳承缺失，社區文化事業亟待拓展。社區文化作為城市整體文化的重要組成部分，在社區治理的過程中發揮著舉足輕重的作用，但這也正是我國目前社區治理過程中最容易被忽視的內容。T社區文化建設存在的問題主要表現在以下三個方面。一是感情記憶的保護不到位。在拆遷過程中，拆除了承載著老居民大量歷史記憶的建筑和外景，近半數老居民表示對發生了巨大變化的社區產生了陌生感與距離感。二是社區文化傳承受重視程度不高。基層政府傾向于安置新居民和發展經濟等工作，忽視了文化傳承的工作，不僅降低了老居民的榮譽感，也難以培育新居民的歸屬感。三是社區文化經費投入不足。T社區現有的文化場所面積狹小，配備設施落后，難以滿足社區人口增長的文化需求。缺乏載體與動力的單調社區文化活動，導致社區集體文化的吸引力不強，居民寧愿選擇打牌和參與宗教活動等，也不愿意加社區集體文化活動。文化這一重要的“粘合劑”未能發揮預期效用，所以社區內新老居民之間的心理鴻溝始終難以填平。

第四、安保措施與安全意識匱乏，社區安全形勢不容樂觀。一方面，因為地方政府在拆遷舊有建筑和修建新的安置住房已經投入了大量資金，所以在社區后期維護和治安管理等方面存在著一定的資金缺口，而在社區的治理過程中并未能吸收外來資金注入，導致雖然社區擁有閉路電視、監控攝像頭和保安崗位等安保措施，但是基本上都處于停用狀態。其次，失地農民尚未完全轉變農村生活習慣，農村分散式居住環境和相互熟悉的人際關系使得農民缺乏足夠的安全防范意識。在城市社區的生活中，依舊常出現“人不在屋內，門窗卻大開”、私自挪用電線充當晾衣繩等情況，加大了安全風險。另外，失地農民雖然已經生活在社區內，但并未將自己劃歸為社區的一員。在走訪過程中，部分入住農民甚至不能準確報出自己所在社區的地址和名稱。所以，他們對社區缺乏基本的認同感，沒有意識到自身對社區安全的責任。另一方面，失地農民并未接受過系統的職業技能培訓，缺乏相應的謀生手段，容易陷入貧困，誘發犯罪。新社區由于流動人口的管理機制存在漏洞，以及物業安保的缺失和居民安全意識的薄弱，使其成為社會治安問題或犯罪發生的溫床，入室偷竊和盜竊電動車(摩托車)成為主要的犯罪形式。[7]

四、城市新型社區未來治理的方向及對策

城鎮化是人類發展的必然趨勢，美國、日本等先發國家的專家學者對城市社區治理進行了大量研究，證明了社區治理已經成為世界范圍內的治理難題與實踐重點。筆者基于南京市T社區的調研，認為城市新型社區的治理需要從以下四個角度出發。

第一，重視意識形態建設，穩固基層思想陣地。習近平總書記強調：“經濟建設是黨的中心工作，意識形態工作是黨的一項極端重要的工作。”[8]只有了解和掌握基層意識形態的實際情況，才能在社區治理工作中體現時代性、把握規律性、增強創造性。一方面，基層領導干部自身需要通過學習會議精神等方式加強思想政治教育，提高對社區意識形態建設工作的重要性和必要性的認知，始終保持對社區意識形態的高度重視。其次，鼓勵社區黨組織爭先創優，充分發揮黨組織和黨員的模范帶頭作用，積極開展社區思想教育相關活動。加強社區黨組織學習能力、服務能力和創新能力建設，以基層黨組織為基點，推動社區治理現代化。另一方面，重視與高校、科研院所等機構的合作。通過舉辦專家講座和建設學生工作站等途徑，建立牢靠的合作關系。相關領域的專家學者可以從專業角度出發為社區建設獻言獻策，大學生志愿者不僅能夠為社區治理和社區發展注入新活力，而且也在社區服務中提高了實踐能力，積極回饋社會。充分利用好專家學者和大學生志愿者的力量，以解決社區面臨的文化斷層等問題為導向，努力形成發展合力，使社區治理走出一條適合新社區建設與發展的新道路。

第二，厘清機構職責權限，構建多元治理機制。日本社區治理已經形成了較完善的體系，“日本社區治理以準自治、服務、責任、理性為基本原則,在政府的主導下,依賴于社區居民、町內會以及社區民間組織的參與。”[9]日本成功的社區治理經驗表明，厘清社區不同組織的相互關系，實現組織配置最優化是實現社區善治的重點。協調處理好不同組織在社區中扮演的角色，需要通過法律法規的形式明確規定它們的職責權限。一方面，基層政府要打破傳統思維方式與管理理念，清楚認識到傳統方式與社區各項工作的深入開展之間的矛盾，提供基層民主自治的空間，同時提供資金投入和政策支持，聘請專職社區工作者開展公民教育，促進公民的參與，盡快構建多元化的城市基層管理體制。另外，基層政府要放松對社區自治組織的行政干預，增強它們的活力，允許其在依法自治的前提下，開展豐富多彩的活動，爭取打造品牌化和專業化的社區自治組織。另一方面，以平等自愿參與為前提，鼓勵居民與社區組織參與社區治理工作，發揚主人翁精神，盡快擺脫“半城鎮化”狀態，形成良性互動、深度合作的多元主體治理機制，構建“小政府、大社會”的格局，讓善治成為我國社區治理的新常態。

第三，合理利用多方力量，培育和諧社區文化。良好的社區文化作為提高社區生活質量的催化劑，對于消弭社區新老居民之間的心理隔閡與及營造和諧的社區具有積極的意義。對此，需要認真分析不同社區面臨的基本條件和環境，充分挖掘社區優勢。培育和諧的社區文化，首先要深入挖掘社區本身的文化資源，學習成都的“社區記憶”項目的成功經驗，以獨特的景觀比如社區記憶墻或者能承載記憶的地上圖案等形式展現社區的歷史底蘊。此外，通過舉辦社區閱覽室、社區文藝晚會和節日文化活動等形式，加大社區自身文化的宣傳力度，發揮社區育人的基地重要作用，不斷豐富社區居民的文化生活，培育居民對社區的榮譽感和歸屬感，拉近新老居民的心理距離。其次，針對社區文化事業發展面臨資金不足，設施落后的情況，應該歡迎文化企業、自治組織等第三方力量參與社區文化建設，利用企業的資金和技術，將社區文化按照市場的方式經營，不僅可以提升社區文化的創造力與生命力，還可以增加社區就業機會，提高新居民的就業能力，加速實現市民化。最后，囿于行政化管理模式的弊端，不少社區文化建設內容空洞乏味、缺乏衡量的標準和具體的實踐路徑，成為當下社區公共文化發展的“短板”。今后，應在社區公共文化發展過程中完善社區公共文化評價指標體系，以進一步加強對社區公共文化活動的引導、規范與整合。

第四，完善社區安保模式，共建安全舒心社區。社區安全問題與社區居民生活質量的高低息息相關，解決社區安全隱患需要實現居民、組織和設備的有機統一。一方面，新入城農民轉變了自身的社會屬性，成為新的市民階層。但是，隨著土地的流轉和身份的轉變，他們也失去了原先體制的管理與約束。當現行的社區管理機制未能發揮作用的時候，原子化的農民個體就成為構建安全社區的隱患。[10]因此，如何實現這些個體的再組織化成為社區安全治理的關鍵。社區應該大力扶植和培育社會組織，比如社區文化藝術小組、治安巡邏小隊和垃圾清理流動站等組織，幫助他們實現自身的再組織化，讓他們充分意識到自己屬于集體的一份子，并且能為社區的發展獻一份力。同時，社區要轉變原先的社區治安模式，以合作共治為理念，立足社區、預防為主、警民合作，積極構建社區安全治理的新機制。充分利用社區現有資源，如社區宣傳欄、社區小報和社區廣播等，加大安全知識宣傳力度，提高居民的安全防范意識。另一方面，社區要著重解決社區安保經費不足的難題，基層政府不僅需要從上級政府撥款，還可以嘗試自籌經費的新方法，鼓勵社區居民根據所在社區的具體情況捐款，用以購置實用設備或者招聘安保人員，共同打造安全社區。

目前，我國的城鎮化水平已經達到了中等發達國家水平，表明我國業已走出了以農村為社會重心的時代，正式步入城市社會時代。[11]因此，社會治理的核心自然而然變成了城市。社區作為城市的基本單位，是良好的社會治理模式的基礎。社區治理需要因地制宜，深化改革。只有始終堅持以人為本的新型城鎮化核心理念，厘清多元治理主體之間的關系，營造和諧健康的社區文化氛圍，構建高效可靠的社區治安模式，才使得城市治理的善治常態成為可能。

[1]國家發展和改革委員會．國家新型城鎮化報告2015[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-04/19/c_1118672856.htm，2015-4-19．

[2]習近平：社會治理的重心必須落實到城鄉、社區[EB/OL]．http://politics.people.com.cn/n1/2016/0305/c1024-28174494.html，2016-3-5.

[3]張晨．城市化進程中的“過渡型社區”：空間生成、結構屬性與演進前景[J]．蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2011，(6).

[4]林莉、張勁松，過渡與協同：城鎮化發展中城鄉結合部新型社區治理[J].福州大學學報(哲學社會科學版)，2015，(1).

[5]鄭秩、吳金沙，“征地農轉非”居民的城市生活融入及社會工作介入研究——以重慶市嘉興社區為例[J].廣東行政學院學報，2015，(3).

[6]陳秋，女神信仰民俗和轉型社區生活共同體重塑——以溫州S村為例[J].中央民族大學學報(哲學社會科學版)，2016，(1).

[7]王馳、孫曉鳳，城鎮化進程中農民集中居住社區安全治理研究[J].常州大學學報(社會科學版)，2013，(4).

[8]習近平：意識形態工作是黨的一項極端重要的工作http://news.xinhuanet.com/politics/2013-08/20/c_117021464.htm，2013-8-20．

[9]宋雪峰，日本社區治理及其啟示[J].中共南京市委黨校學報，2009，(3).

[10]朱仁顯，鄔文英.從網格管理到合作共治——轉型期我國社區治理模式路徑演進分析[J].廈門大學學報(哲學社科版)，2014，(1)．

[11]潘家華，魏后凱．中國城市發展報告(2012)[M]．北京:社會科學文獻出版社，2012．1．

(責任編輯：悠 然)

2017-02-22

畢鴻昌(1994- ),男，江西九江人，東南大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：中國城鎮化與社區治理。

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1672-1071(2017)02-0073-05