對完善軍工產業軍民融合運行機制的思考

■ 王文華

對完善軍工產業軍民融合運行機制的思考

■ 王文華

推動軍工產業軍民融合發展，既是一個長期的過程，又是一項緊迫的戰略任務。這種長期性和緊迫性，要求我們必須根據我國國情軍情，制定軍工產業軍民融合發展遠期、中期和近期相結合的戰略規劃。通過科學合理的戰略規劃，明確軍工產業軍民融合發展的遠期、中期和近期目標，并以目標為牽引，加快軍民融合的進程。要保證戰略規劃的合理性和科學性，就必須建立科學合理的軍工產業軍民融合戰略規劃機制。

機制融合是推動軍工產業軍民融合發展的前提和保障。“十三五”時期，要從更高層次、更廣范圍推動軍工產業軍民融合發展，必須本著“軍隊提需求、政府主導、社會參與、市場運作、以法保障”的原則，建立良性運行機制，軍工企業、軍隊與地方政府之間密切配合，加強統籌規劃和綜合協調，完善組織模式和運作方式，促進軍工產業全方位、多層次的軍民融合。

一、建立戰略規劃機制

推動軍工產業軍民融合發展，既是一個長期的過程，又是一項緊迫的戰略任務。這種長期性和緊迫性，要求我們必須根據我國國情軍情，制定軍工產業軍民融合發展遠期、中期和近期相結合的戰略規劃。通過科學合理的戰略規劃，明確軍工產業軍民融合發展的遠期、中期和近期目標，并以目標為牽引，加快軍民融合的進程。要保證戰略規劃的合理性和科學性，就必須建立科學合理的軍工產業軍民融合戰略規劃機制。

軍工產業軍民融合戰略規劃機制的主要目的在于，通過制定遠期、中期和近期相結合的軍民融合戰略規劃，監督和檢查軍民融合戰略規劃的執行情況，對軍民融合戰略規劃的執行情況作出評估和及時調整，保證軍工產業軍民融合發展的順利推進。

二、建立決策論證機制

決策的失誤是最大的失誤，由決策失誤導致的投資誤差是造成國防投資大量浪費的最主要原因。當前相當數量的軍民融合項目的上馬，往往是出于傳統意義上的“雙擁共建”行為，或純粹取決于少數決策者所處的領導地位和個人喜好。由于沒有科學的決策論證機制，使得軍民融合的決策行為容易為領導的權力所代替和決定，容易造成決策的失誤。為最大限度地減少軍民融合項目決策的失誤，必須建立科學的決策論證機制，聘請權威專家參與論證和決策，廣泛征求軍地有關部門的意見，在組織現地勘察的基礎上，廣泛收集資料，搞好借鑒，著眼全局抓規劃，從實用和實效性出發提出需求，切實抓好“零’風險建設，做到既要保障軍事需求，又要促進地區經濟發展。對于重大科研項目，應實行聯審制，由重大項目管理部門、國家發展和改革委員會、總參作戰部等聯合組成國家重大項目審批機構，將重大科研項目體現國防需求作為項目最終審批的基本依據之一，凡是能夠貫徹國防建設需求的，盡可能在立項中予以體現，使國家在重大科研項目規劃和安排上能夠統籌兼顧，保持整體投入，做到規劃中有考慮，計劃上有安排，項目上有反映，投資上有支持，實現一筆投資能夠獲得國防和經濟兩重收益。凡是不能通過軍民融合論證的項目，原則上不批，或修改方案后批準，或嚴格限制項目數量與規模。

三、完善工作協調機制

從目前世界各國的經驗看，在軍民融合規劃計劃的實施過程中，主要是由政府和軍隊管理部門共同組織管理和推動，建立軍地聯合的工作協調機制。目前我國還未形成穩定的軍地協調機制，軍地之間、政府部門之間在國防需求上溝通協調渠道不暢，影響了資源的優化配置。因此，必須構建權責明確、運轉順暢的工作協調機制，不斷提高軍工產業軍民融合的運行效率。為此，要注重計劃機制的合理運用，運用必要的行政手段，制定切實有效的措施，加強軍地雙方的溝通協調，確保軍民融合建設項目的順利實施。健全國務院、軍隊有關部門以及軍工企業集團的工作協調機制，明確相關責任，加強重大事項會商，及時通報工作情況，形成統籌推進合力。各級各部門要加強溝通協調，進一步完善軍隊和政府部門、軍工集團之間的職能分工和運行機制。完善軍地聯席會議制度，通過制度化的聯席會議，架起國家、軍隊高層決策的平臺，定期溝通，密切配合，研究決定重要問題，協調處理相關事宜，形成各司其職、齊抓共管的良好工作局面，真正從項目立項和建設成果“兩頭”把好貫徹軍事需求關口。在重大科研項目立項、審批、監理的過程中，允許軍方介入并賦予必要的一票否決權，逐步建立軍方參與國家和地方重大科研項目的審議制度。

四、完善需求對接機制

軍地雙方的需求是軍工產業軍民融合發展的源頭和導向，也是目標和評判標準，實現需求對接至關重要。一套完整的需求對接機制，至少應包含需求生成提報、需求論證評估、需求執行落實、需求調整反饋等四個環節，它們相互聯系，環環相扣，構成需求的閉環反饋系統。要著眼實現“所需”與“所能”的有機銜接，按照“研究提出、分析論證、歸口上報、綜合平衡、分類對接、落實反饋”的程序，建立分層分級的軍工產業軍地需求對接研究制度，出臺軍工產業軍民融合需求對接辦法。目前，軍工產業某些領域的軍民融合之所以難以深入，一個重要緣由是融合需求改革滯后，需求不開放、需求牽引不利等問題突出。比如，鼓勵優勢民營企業參加武器裝備研制生產的現有舉措，多從供給端發力，需求端松動不大，由此形成民參軍“集結號”不停吹響，但參軍難的“山頭”卻久攻不下。

解決這些問題，首先需要擴大需求信息發布范圍、公開招標采購，加強供求對接，打通從軍事需求-技術創新-產業發展的通道，縮短需求傳導鏈條。建立軍工產業軍民融合的網站和論壇，由國家發展與改革委員會、國防科工局和軍隊作戰部門牽頭，定期發布軍民兼容、融入建設項目的相關信息，開展軍民融合的研討，介紹國外軍民融合發展的有益做法和經驗，定期召開軍地有關部門的協調會和新聞發布會，為政府、軍隊和企業的信息交流與合作提供支撐。同時，堅決打破軍事采購市場壟斷。世界主要國家推進軍民一體化，無不是從改革軍事采購體制、適度開放軍事采購市場破局的。今天，如果我們不能消除軍事采購市場的壟斷，軍民融合發展的動力就會逐漸衰竭。通過軍事采購體制等改革，才能建立起面向國家大工業基礎和各類民口高技術企業的開放型軍事采購市場體系。

五、建立投融資機制

資金投入是推動軍工產業軍民融合發展的重要推動力。軍民融合項目大部分資金需求數量巨大，通常單純依靠國家財政難以完全滿足建設資金的需要。為此，必須完善投融資機制，規范利益關系，使軍工行業吸引和利用社會資源形成良性的利益驅動，為推進軍工產業軍民融合發展提供足夠有效的資金保障。適當增加國家財政性投入力度，應在國民經濟不斷發展的基礎上適當增加國家財政預算中的經費支出，將軍民融合發展要求而增加的建設費用直接列入國家投資主管部門的建設預算。建立軍工產業軍民融合發展的專項資金，保持軍民融合過程中財政資金投入渠道的相對穩定性，又能確保資金投入隨經濟發展水平的提高而穩定增加，有效滿足軍工產業軍民融合發展中日益增長的投資需求；制定轉移支付、財政補貼、政府采購、貸款貼息和稅收減免等優惠政策，減輕軍工產業軍民融合發展的建設負擔，確保承擔軍民融合項目的經濟主體的利益不受損失；加快投融資體制改革步伐，充分發揮資本市場的融資功能，根據項目可市場化程度，有計劃地實行投資主體多元化，通過發行股票、債券，或融資租賃、杠桿租賃以及BOT等形式，為推進軍工產業軍民融合提供可靠的資金來源。

借鑒國外的成功經驗，引入高新技術與現代金融相結合的風險投資模式，可以考慮由各種基金會、企業合資創建風險投資基金，吸收社會閑散資金。對于軍民兩用和具有潛在軍事開發價值的科研項目，通過財政補助、稅收優惠、政府擔保、政府采購、貸款貼息等方式，引導和支持風險投資；培育多元化的風險投資主體，在確保國家軍事秘密的前提下，鼓勵民營企業進入國防投資領域；建立包括政府監管、行業組織監管和內部監控在內的風險投資監管體系，保護投資者的合法利益；健全相關法律法規，明確風險投資的方式、出資額、股權轉讓等，促進風險投資運作的制度化和規范化。

六、健全監督落實機制

對軍工產業軍民融合項目，必須實施全程、實時監控。建立監督評價組織，對軍民融合的決策執行情況、建設效果等方面進行跟蹤調查和評價；完善檢查監督機制，確保決策一旦制定后，能夠不折不扣地執行，防止落實決策的隨意性。對軍工產業軍民融合項目的資金運作，要建立嚴格的項目審計制度。為保證軍工產業軍民融合項目投資的科學性、合理性，建立誰決策、誰負責的制度。對決策后的實施進行全過程監督，密切跟蹤項目資金的走向及其績效，對違背正常運作規程、導致重大損失的，對項目負責人要予以必要的經濟和行政處罰。對評估監督中反映的問題，一經核實，要嚴格依據相關規定進行問責問廉問效。對軍工產業軍民融合項目資金運作的績效，在不違背安全保密原則的前提下，要實行定期發布制度，以使項目資金在“陽光”下透明運作。

王文華，陜西正衡管理咨詢有限責任公司質量標準控制部總監，博士，研究方向：經濟學、國家發展戰略）