美國國防科技協同創新的經驗啟示

■ 吳亞菲 舒本耀

美國國防科技協同創新的經驗啟示

■ 吳亞菲 舒本耀

為完善國防科技協同創新體制機制，文章梳理了美國國防科技協同創新的典型做法，總結出制定戰略規劃文件、設置科研管理機構、改革協同創新模式、構建協同創新環境4點重要經驗，并結合我國國防科技創新發展現狀，提出出臺健全完善的戰略規劃體系、建立開放靈活的科研管理部門、開展形式多樣的協同創新模式、建設和諧穩定的協同創新環境4點建議對策。

21世紀是科技革命與產業革命交叉并行，戰爭模式由機械化轉變為信息化、立體化、平臺化的關鍵時期。隨著變革的深入發展，科技創新交叉融合特征日益突出，為應對新軍事變革、發展顛覆性技術、突破國防科技創新發展瓶頸，美國在國防科技協同創新方面進行大量探索，形成了一系列重要的經驗做法。梳理借鑒美國國防科技協同創新做法，進一步完善我國國防科技協同創新體制機制，對于當前深入實施軍民融合戰略和創新驅動戰略具有重要價值意義。

1.制定戰略規劃文件，繪制協同創新藍圖

1.1以國家戰略為引領

制定符合國防工業建設需求、契合科技發展趨勢的國家頂層戰略規劃，能夠指引協同創新方向，更大程度驅動國防科技創新發展。自2009年起，美國政府每兩年發布一版《美國創新戰略》，提出國家創新發展的總體構想和政策措施。為落實奧巴馬政府2015年提出的《美國創新戰略》，美國國家科學技術委員會于2016年發布《21世紀美國國家安全科技與創新戰略》報告，總結美國科技研發重點領域，指出科技創新對于維護國家領導地位、支撐國家安全戰略的關鍵性作用。同時報告通過分析美國目前國際形勢和軍事方面存在的安全威脅，提出了國家創新戰略的具體領域和重點目標，有利于加強部際間、軍地間人員交流和協同創新，有利于推動技術成果轉移轉化，有利于促進技術成果和設施設備共建共享，有利于吸引高校、企業、科研機構、軍方科研部門等的優秀人才投身國防建設，為深化國防科技協同創新指明方向。

1.2以國防部規劃為抓手

國防部在國家戰略的頂層指導下，通過發布針對性規劃計劃，指導協同創新項目，設置技術研發優先級別，吸引相關技術領域參與協同創新。例如，美國國防部建立“一個戰略、三項規劃”，即《國防科技戰略》《聯合作戰科技規劃》《國防技術領域規劃》和《國防基礎研究規劃》，三項規劃對《國防科技戰略》起支撐作用，對處于不同發展階段和壽命周期的重大科研項目的目標、進度、管理等提出了具體可行的構思和組織實施方式，闡明了國防基礎研究、應用研究、先期技術發展的具體要求和任務重點。2014年，美國先后提出第三次“抵消戰略”和以該戰略為核心內涵的《國防創新倡議》，針對計算機、人工智能、3D打印等核心技術探索能夠改變未來作戰方式，使其他國家國防力量“長板不長、短板更短”的顛覆性技術創新。該戰略將持續指導未來幾十年美國國防科技發展方向，為國防科技協同創新鎖定目標、凝聚共識、制定方案、指明方向。

1.3以軍種計劃為支撐

軍種通過制定詳細的計劃規劃文件，指導軍民、部際間進行有效的協同創新。以海軍為例，美國海軍研究局幾乎每兩年發布一版《海軍科學技術戰略》，明確海軍科技發展的重點領域和戰斗力需求的關鍵方向，規劃海軍科技創新的優先層級，平衡海軍軍費投入和戰斗力生成的關鍵性問題，能夠有效引導海軍根據各項科技規劃制定詳細的科研項目，運用招投標等方式實現顛覆性技術的創新創造。例如，2015年《海軍科學技術戰略》明確了自主系統和無人系統、制信息權、力量投送與綜合防御等9大領域的科技研發目標規劃。隨后發布的《水下戰科學技術戰略2016》，為海軍未來30年研發顛覆性技術提供“國防創新說明書”，進行了長遠謀劃和頂層設計。

2.設置科研管理機構，加強協同創新協調

2.1發揮高層部門的決策統管作用

為有效解決國防科技創新項目存在的重復建設資源浪費問題，美國建立國家頂層決策機構和集中統管部門。美國的頂層決策機構主要分為總統和國會兩大體系。在總統和國會兩條主線下分立各自的決策機構，統一決策制定聯邦政府科技政策指南和聯邦政府科技計劃，同時通過審議監督機制對總統決策層制定的各類科技計劃進行審查。二者分別從國家層面了解具體需求，制定切合國家發展重心的科技研發項目計劃，形成權力制衡和互相監督的決策體系，保證科技計劃制定的合理性和可操作性。同時國防部作為高科技項目集中統管部門，下設負責研究與工程的助理部長，任命為國防部首席技術官（CTO），致力于謀求作用于國家戰略的非對稱技術優勢。美國根據國家安全形勢制定頂層決策，同時根據軍地、部際間的資源稟賦、技術優勢等，合理分配創新資源和科研項目，搭建國家頂層決策部門和各軍兵種、部際間計劃傳遞和組織實施的橋梁，有效解決了資源重復利用、項目多頭建設問題。

2.2發揮職能機構的統籌協調作用

為了實現管理層面上的協同創新，美國以項目為牽引，構建了專業化的跨部門、跨軍兵種聯合管理機構。例如，陸海空三軍將軍主持建立研究所聯合指導小組，定期召開三軍研究所所長工作會議，討論科研計劃項目。國防部和國家航空航天局聯合成立了負責航空航天技術采辦的“航空航天技術委員會”，國防部和能源部成立了協調核武器采辦的“核武器委員會”，國防部與能源部、商務部成立了“技術轉移辦公室”及負責研究項目在軍民有關科研單位之間合理分配的“國防高級研究計劃局（DARPA）”。協調機構各司其職，使計劃規劃的管理實施進程提質增效。在執行層面上，國防部通過建立項目管理辦公室，對項目實施的全系統全壽命過程進行管理。三軍每個研究所均成立研究與技術應用辦公室(ORTA)，實現軍方與其他協同創新主體之間的協調。國防部還專門發布4165.61號指令等，對政府部門、軍兵種間合作的規程進行了具體說明和規范，使溝通協調部門有法可依，處于政府部門的實時監督之下。

2.3發揮創新機構的動力引擎作用

美國專門設置創新機構，以機構管理模式為依托，以任務需求為導向，針對項目分階段進行動態研發和調整，從而提升戰斗力生成效率，促進國防科技協同創新。美國主要創新機構：一是美國國防高級研究計劃局（DARPA）。自1958年創立至今，DARPA作為美國科技創新的動力引擎，在美國國防科技原始創新領域地位舉足輕重。DARPA的項目承包商主要來自于軍工企業、高校、聯邦資助的科研機構以及私有企業科研部門，各個領域專家定期參與會議推動項目實施進程。同時該組織始終關注顛覆性技術項目，整合科技資源能源和力量要素，與各軍兵種、政府部門、民間科研團體進行大量交流協作，搭建起基礎研究向應用研究轉移的橋梁，對軍中聯合作戰能力提升有巨大推動作用，是美國實施國防科技協同創新的重要機構之一。二是美國國防部戰略能力辦公室（SCO）。2012年8月，以“應對高端威脅，提供顛覆性能力”為使命，SCO應運而生。SCO主要是針對“高風險、高回報”的軍事技術，以集成創新為主要創新方式，探索現有系統新的任務，將系統集成為編隊，積極引進吸收商業先進技術，通過不同領域交叉互融，實現國防科技協同創新。是國防科技協同創新的核心實踐部門。三是國防科技創新試驗小組(DIUx)。2015年7月至今，美國在硅谷、波士頓、奧斯汀三地建立DIUx，運用風險投資的商業模式為國防科研項目吸引了大量資金投入。2016年3月，國防部設立國防創新咨詢委員會，并醞釀設立國防部首席創新官等，極大推動了國防科技創新發展，發揮了引擎推動作用。

3.改革協同創新模式，強化主體協同力度

3.1運用先進商業理念牽引協同創新

引進先進商業理念能夠打破當前創新壁壘，提高民企參軍積極性，實現創新能力全面提升。其中，運用先進商業理念推動協同創新的代表機構即國防科技創新試驗小組(DIUx)。在硅谷、波士頓等集聚企業、大學、研究機構、行業協會的“聯合創新網絡”中組建DIUx，運用風險投資基金對具備軍民通用性且轉化利用價值高的技術進行投資，簽訂投資協議，實現各參與主體短期、高效的技術研發。實踐證明，該模式在國防創新方面效果顯著，試點已經從一個迅速增加到了三個。除此以外，美軍還以互聯網為平臺開展“眾包”嘗試，群策群力支撐協同創新。2015年，美海軍針對目前重點研發的網絡戰技術平臺啟動了“孵化”眾包創意平臺，以眾包合同形式將相關科研項目分包給各個有創新科研能力的團體。同年，美國國防部發起“熔爐”項目，志愿參與技術轉化的創新型公司在某項技術牽引下形成管理團隊，與軍兵種司令部緊密合作，通過提出并評估商業化建議，利用專業運作手段實施技術向作戰部門和商業部門轉化相關工作。2016年4月，陸軍研究實驗室透露正在美國西海岸建立辦公室，尋求將商業領域的先進成果快速整合到軍事領域。

3.2開展技術交流活動支撐協同創新

為了實現信息互聯互通，美國防部和各創新團體開展多種技術交流活動征集創意。一是專家咨詢。專家咨詢貫穿項目探索、預研、研制、生產整個環節，在國防科技創新和成果轉化方面作用巨大。自項目立項階段起，軍政產學研各方力量就開始發揮自己的特長優勢。DARPA等科研機構組織軍方人員和高校、科研機構、企業相關領域專家探討科研項目可行性和項目預期，評估項目進展和轉化情況，最終實施可行性高、軍事價值高、附加值高的項目研發。二是舉辦技術研討會、論壇、挑戰賽等。從2015年11月起，美國陸軍每季度舉辦一次創新峰會，聚焦創新障礙進行甄別和技術開發，突破技術瓶頸。DIUx于2016年3月31日舉辦了陸軍網絡戰挑戰賽，激發大學生的創新潛力，從而獲取網絡戰相關技術成果信息，為網絡戰奠定技術基礎。同時軍方、政府、企業、高校和科研院所可以合理利用電子網絡、可視電話會議中心、聯機管理信息系統、日常的電話交流等公開交流科技信息。三是舉行各類演示日和賣場活動，展示軍內科研成果，從而向來自國防或更廣市場的潛在投資者展示軍方項目，獲取進一步開發的資金支持。四是開展創新試點計劃。國防部與風投公司合作開展創新試點，借助社會資金和科技資源，孵化軍民兩用技術。

3.3搭建信息交互平臺推動協同創新

美國通過搭建信息交互平臺，有效實現了軍地信息交流，推動了國防科技協同創新進程。一是在軍方和政府實施層面、協會、大學專設技術轉移辦公室，為協同創新主體參與國防科技建設打通渠道，提高國防工業體系的整體創新能力。國防部成立“軍備合作指導委員會”，專門指導管理國防科技合作的相關事宜。聯邦技術轉移法和史蒂文森一懷特勒技術創新法對此提供法律支持。二是設置專門激勵機構催化信息互通。軍方專門派遣聯絡人員入駐企業和科研院所，在國防部總部、各軍兵種設立“競爭倡議人”，專門負責培養同領域的競爭對手，通過信息的交流、必要的法律法規保障、相關領域的機構人員、充分的經費支持等手段，采取正確的評價監督方式，有意識地培養競爭對手。三是構建網絡信息發布和轉化平臺。軍方需求信息的封閉性、保密性是制約協同高效運作的主要因素。為了實現科研團隊的信息互通和資源對接，美軍專門設置DoDTechMatch、TechLinkCenter、FirstLink等網站數據庫，集中發布軍方技術需求信息，最大限度擴大國防科技計劃的公開程度，推動項目競爭力度。同時匯集企業技術成果信息，實現軍地間的信息交互。

4.構建協同創新環境，保障協同創新運行

4.1知識產權保護

在國防科技協同創新過程中，各創新主體研發的科研成果歸屬問題如若不解決，就像是合作中的一枚定時炸彈，不利于科研人員的參與積極性和歸屬感。為此，美國一方面靈活運用《美國法典》中關于保護知識產權的條款，以國防安全為前提，適當考慮計劃項目順利開展和后續進行為基本原則，規定合作項目的發明權一般由發明者選擇自己保留或者轉讓給政府，但政府始終有免費使用權。對于其他類型的知識產權以合作協議為主，但政府擁有“插手權”，在違背原則和國家安全時可合理使用。另一方面，針對協同創新過程中“會員”共享技術和知識，美國還鼓勵技術供給主體在融入過程中根據自身具體情況提出知識產權的保護、共享和發布計劃，團體對此達成共識，執行計劃要求，避免產生權益糾紛。條款規定的法律和計劃規范，可以降低創新主體對于科技研發和專利使用的后顧之憂，從而全身心投入創新過程中來。

4.2創新資源支持

資金、設施設備、人員等創新資源的共建、供給是實現國防科技協同創新的基本保障，能夠有效解決國防科技創新過程中存在的重復建設、資源浪費、資金供應不足等問題。為此，美國從以下幾個方面進行保障。一是機構共建。美國國防部、軍方和高校、企業等合作共建管理機構、科研機構，促進軍地雙方的信息交流和知識集群。軍方還支持組建大學與企業科研聯合體或科技園區，發展高新技術。二是設施共用。美國國防部頒布第3202.1號指令，強調軍內研究所的研究設施若處于閑置狀態，可鼓勵學術機構和其他非營利組織進行使用。為了加強與高校協同創新力度，軍方將研究所建在大學附近，從而實現知識集群和交流協作。例如陸軍工程兵的嚴寒地區研究所建在達特茅斯學院，可以方便軍方和高校的合作。三是人員交流。美國制定“工程與科學教育計劃”，舉辦各種各樣的活動與高校師生直接交流。例如在暑假接納研究生和大學教員到三軍研究所工作，將高校活潑的學術氛圍帶入研究所。四是創新資金支持。美國直接投資于協同創新參與主體，尤其是中小企業，推動其參軍積極性。作為顛覆性技術研發的重要單元，美國制定小企業創新研究計劃（SBIR），資助小企業參與先期技術開發工作，推進其研究成果的轉換應用，同時運用貸款擔保、信用及風險擔保、設立風險投資基金、設立小企業技術創新把持資金等方式強化小企業參軍力度。同時聯邦法典第26卷稅法規定，根據企業所在洲的要求建立的非營利機構享受免稅待遇，通過稅收減免方式降低協同創新成本。

4.3中介機構孵化

在軍地間建立信息溝通橋梁，牽引創新主體進行有效協作是目前亟待解決的協同創新難題。美國科技中介機構抓住機遇應運而生。目前美國國家支持的中介機構主要有國家技術轉移中心(NTTC)、聯邦實驗室技術轉讓聯合體(FLC)和國家技術信息中心(NTIS)，在技術轉移轉讓和國防信息發布方面發揮巨大功效。除了國家支持建立的中介機構，美國還有大量私營中介機構。例如，專門發現有經濟價值的科研項目，并通過風險投資方式進行營利的風險投資中介機構，獲取優勢民企大量技術成果信息并致力于尋找需求用戶的中介機構等等。美國完備的中介服務體系主要發揮以下幾點作用：一是信息交互，通過掌握大量的國家需求信息和科研成果供給信息，為用戶尋找技術，幫助技術單位與用戶建立合作，有效減少尋找協同伙伴過程中耗損的交易費用。二是風險攻關，通過市場評估和經濟可行性研究，降低科研風險，推動創新成果轉移轉化。三是資金支撐，通過風險投資方式支持高風險科研項目。中介機構在利益驅動下，極大推動了國防科技協同創新進程。

5.幾點啟示

5.1 出臺健全完善的戰略規劃體系

只有構建符合國防工業建設需求、切合科技發展趨勢的戰略規劃體系，繪制協同創新發展藍圖，注重戰略規劃落地，才能牢牢抓住國防科技創新方向，指引協同創新節奏步伐。目前我國國防科技協同創新發展未成體系，與大國差距比較大，國防工業基礎相對薄弱，在科技創新方面優勢不明顯。因此，在這種情況下我國應當做到：一是在國家層面根據中國國防軍事力量、防務力量、面對的國際國內安全威脅、存在的技術瓶頸系統制定國防科技戰略，明確科技創新領域，指明科技創新方向；二是在工信部層面制定滿足國家發展需求的科研計劃規劃，指引優勢資源匯聚到國防科技協同創新中，牽引科技成果供給用戶積極參與國防建設；三是在軍隊層面頒布滿足戰斗力生成需要的計劃文件，指引軍地間、部際間在計劃文件的指導下補足國防領域技術短板。三者在國家層面、工信部和各軍兵種層次上針對國防科技創新頒布戰略規劃文件，從頂層戰略角度制定能夠滿足國家安全需求、補足國防科技協同創新短板、打造具有中國特色的不對稱科技優勢、提高軍隊戰斗力和國際地位的科技戰略。

5.2 建立開放靈活的科研管理部門

國防科技協同創新是一個高層次、復雜性的系統工程，在國家戰略的頂層規劃下，離不開科研管理部門的集中決策、統籌協調、積極部署。總體上看，我軍裝備建設大都能在部門內部協同起來，但是橫向上（軍政產學研）和縱向上（探索、預研、研制、生產）卻無法形成合力，體系內一應俱全，體系外各自為營，軍工集團體系建設“大而全、小而全”，片面追求完整的工業體系，不考慮自身的資源稟賦優勢，導致軍工企業固封自守，自成體系，科研和企業之間形成分散的、各自為戰的封閉狀態，沒有進行技術創新的責任感和動力壓力，無法有效形成體系作戰能力。同時國防科研項目管理模式僵化、融合管理成本高，已經成為軍民科技融合發展的一大障礙。針對目前的狀況，一要細化機構設置、明確部門權責，即明確部門管理范圍，規范部門管理程序，實現統一決策和統籌協調的有效性；二要在軍方主導下，建立軍兵種間、部際間、大學、企業科研機構的協調機制，實現信息、人才、知識、設施、資金等的順暢協調；三是形成“自下而上匯總、軍地對接論證、自上而下分解”的需求管理機制，運用國防科技協同創新督促項目落地；四是完善科技部管理模式，靈活借鑒美國科研部門管理模式，整合各職能部門資源，降低管理成本，支撐國防科技創新體系高效運行和戰略計劃的有效落實。

5.3開展形式多樣的協同創新模式

開展形式多樣的協同創新模式，能夠使協同創新主體選擇、協同創新運行更加便捷高效。目前，部分民企的科技成果已經超越了國防領域科技研發水平，然而軍民工業體系仍然存在明顯的界限，民企和地方高校、科研院所的技術成果與國防需求無法實現有效對接。因此我國應在以下幾方面做出努力：一是運用先進商業理念開展協同合作，運用風險投資、眾包分包等新模式降低選擇創新伙伴損耗的交易成本，推動企業、高校、科研機構參軍熱情。二是開展多種多樣的技術交流活動。例如組織挑戰賽、論壇、專題會議，實現軍方信息和民用技術信息的有效交流。三是搭建信息交互平臺。我國應建立發布軍方需求和地方科研成果的公共服務平臺，協同創新主體按照各自權限進行信息的查詢利用，實現地方科研成果“上得去”，軍方需求“下得來”，二者有效對接的良好局面。同時我國應專設激勵機構或者委派軍方人員駐校、駐廠，實現信息的高效交流。

5.4建設和諧穩定的協同創新環境

目前我國尚未有效建立維護創新主體協同合作權益、降低參軍風險、推動成果轉化、提高創新效率的協同創新環境。主要表現在國防知識產權規范未成體系；創新資源整合力度有限；創新資金鏈條欠缺；科技中介服務體系不完整。借鑒美國經驗我國應當做到：一是鼓勵創新主體在協同創新過程中根據自身技術特殊性要求制定知識產權保護、共享、發布計劃，并從整體角度制定國防知識產權法，從法律角度對參與主體進行保護；二是有效利用資源能源和設施設備，政府、軍隊與企業、高校合作建立科技研發中心，共享閑置的設施設備，實現創新資源共享共建和人員交流；三是對創新主體尤其是中小型企業運用直接投資、貸款擔保、信用及風險擔保、設立風險投資基金、設立促進計劃等方式，解決資金鏈短缺問題，保障主體參軍積極性；四是健全中介服務體系，一方面要利用好現有中介機構，另一方面要加快當前急需的信息發布、風險投資、成果轉化等中介機構建設。

6.結束語

國防科技協同創新，是落實軍民融合國家戰略和創新驅動發展戰略的重要改革內容，是推動國防建設和經濟建設融合發展，增強國家綜合國力和軍隊戰斗力的關鍵環節，事關國家武器裝備現代化建設和自主創新能力跨越發展進程。因此，我國應從國家戰略高度健全完善戰略規劃體系，建立開放靈活的科研管理和執行機構，通過開展形式多樣的創新模式，構建知識產權保護、資源共享、資金鏈支持的協同創新環境，完善科技中介服務體系，整合軍民科技資源力量，努力實現國防科技與民用科技互通、互動、互補，形成充滿活力的科技管理和運行機制，充分發揮國防科技對于國防建設和經濟建設的強大牽引力，最大程度將創新成果轉化為軍隊戰斗力和社會生產力。

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吳亞菲，碩士研究生，主要研究方向為裝備技術經濟分析；舒本耀，副教授，碩士生導師）