美國參謀長聯席會議知多少

仕濤

美國參謀長聯席會議是總統、國會、國家安全委員會及國防部長領導的武裝力量咨詢機構和實施指揮的執行機構。該機構在美軍指揮體系中占有相當重要的地位。近期，美國以改革為主基調的《2017財年國防授權法案》進入關鍵質詢期，美軍新一輪指揮體制改革即將展開。參聯會作為美軍指揮體制的關鍵一環，勢必會成為此次改革的聚焦點。

歷史沿革

美國參謀長聯席會議正式誕生于1947年，其前身可以追溯到20世紀初組建的陸海軍聯合委員會。1899年美西戰爭中，美軍的內部缺陷大量暴露，尤其是陸軍、海軍缺乏協調導致兩軍各自為戰。進入20世紀，美軍進行聯合作戰指揮體系的摸索實踐，首次創立了陸海軍聯合委員會，但該委員會作為一個咨詢機構，在美軍事史上發揮的作用極其有限。

珍珠港事件后，美國作為同盟國參戰，然而美軍此時的狀況并未因陸海軍聯合委員會的創立得到改觀。為了協調統一英美兩國軍隊，兩國創立了英美聯合參謀會議，負責指揮兩國軍隊協同作戰。與此同時，美軍內部參照英國的參謀長委員會創立了參謀長聯席會議，重點協調陸軍、海軍的軍事行動，并為總統提供軍事咨詢建議。二戰結束后，該機構的廢存曾成為美國軍政界的討論熱點，最終在1947年的《國家安全法》中，參聯會作為總統、國防部長、國家安全委員會的軍事咨詢顧問被永久保留了下來。

近40年來，參聯會一直指揮著美國軍隊。1952年，海軍陸戰隊司令被批準參加參聯會的大部分會議，1978年成為參聯會的正式成員；2012年根據國防授權法案的規定，國民警衛隊局長成為參聯會的正式成員，奧巴馬總統于同年12月31日簽署法令生效。

機構設置及其職責

當前，美軍參聯會由主席、副主席、陸軍參謀長、海軍作戰部長、空軍參謀長和海軍陸戰隊司令以及國民警衛隊局長組成。所有任命均由總統提名并經參議院批準。

參聯會主席由軍隊高級將領擔任，是美國總統、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問。參聯會其他成員是各軍種中軍銜最高的現役軍人，接受國防部和各軍種的雙重領導：一方面他們是總統、國家安全委員會和國防部長在某些特定問題上的軍事顧問；另一方面他們又負責本軍種的行政管理，對本軍種部長負責。海岸警衛隊隸屬美國國土安全部，不同于四大軍種處于國防部之下，所以參聯會成員不包括海岸警衛隊司令，然而，海岸警衛隊始終是一個軍事部門，并在戰時歸海軍部管轄，所以海岸警衛隊司令亦可列席參謀長聯席會議，享受參聯會成員待遇。

聯合參謀部是參聯會的常設機構，由參聯會主席全權領導，其總部設在五角大樓，由國防部四大軍種的人員組成。聯合參謀部主任由參聯會主席征求參聯會其他成員的意見后提名，經國防部長同意后任命，其職責是協助參聯會主席管理聯合參謀部。聯合參謀部共設1個管理部和8個職能部。

管理部由聯合參謀部秘書辦公室、審計辦公室、支援勤務辦公室、保密辦公室和信息資源管理辦公室組成。其職責是通過計劃、管理和指導有關支援活動，協助參聯會主席和聯合參謀部進行日常工作。

人力人事部由部長辦公室、軍事秘書處、人事戰備處、人事勤務處、聯合人力管理處和牧師辦公室組成。其職責是向參聯會主席提供人力人事建議，確保美國武裝力量保持最高程度的戰備水平和持續作戰能力。

情報部由部長辦公室、行政支援參謀部、副部長辦公室及所屬處組成。其職責是向參聯會、國防部長辦公室、聯合參謀部和各聯合司令部提供全源情報。

作戰部由部長辦公室、軍事秘書處、5個副部長及所屬處組成。其職責是把聯合參謀部的計劃、政策、情報、人力、通信和后勤功能轉化為行動。它負責調動部隊，向國家領導層詳細介紹作戰情況，是各戰區作戰司令部司令與國家指揮當局聯系的紐帶。

后勤部由部長辦公室、軍事秘書處、后勤戰備與需求副部長辦公室及醫療戰備處、美國運輸司令部司令聯絡辦公室、海事管理局聯絡辦公室、后勤戰備中心、機動處、發展處等組成。其職責是進行聯合后勤部署與物資的快速分發，建立靈活的基礎設施，綜合后勤需求信息，指導聯合戰區后勤管理，協調多國后勤保障和開辟聯合后勤保障途徑。

戰略計劃與政策部由部長辦公室、管理處/軍事秘書處、政策計劃組、歐洲安全問題美國代表、歐洲盟軍最高司令部美國軍事代表、6個副部長辦公室及所屬處組成。其職責是協助參聯會主席制定當前的和未來的軍事戰略、計劃指南和政策，提供政治、軍事建議，確定國際談判中的軍方立場和進行機構間協調。

指揮、控制、通信與計算機系統部由部長辦公室、項目與預管辦公室、C4評估處、軍事通信—電子委員會、軍事秘書處、3個副部長辦公室及所屬處組成。其職責是向參聯會主席提供有關指揮、控制、通信和計算機方面的意見和建議；保障從戰區司令到武器發射平臺的C4需求；領導指揮、控制、通信和計算機部門；負責保障國家軍事指揮系統；識別和解決國家級信息中有關軍事方面的問題。

作戰計劃與聯合部隊發展部由部長辦公室、軍事秘書辦公室等組成。其職責是構想、發展和評估當前與將來的聯合作戰理論，完成聯合部隊與多國部隊的訓練和演習，幫助參聯會主席、各戰區聯合司令部司令和軍種指揮官做好聯合作戰與多國作戰的準備。

部隊結構、資源與評估部由部長辦公室、軍事秘書處、聯合戰區空中與導彈防御組織、資源與采購管理辦公室、戰斗識別與評估處、3個副部長辦公室及所屬處組成。其職責是向參聯會主席和參聯會提供有關資源和部隊結構方面的評估、分析和建議。

此外，聯合參謀部下設諸多職能委員會：聯合需求監督委員會、聯合物資優先調配委員會、軍事通信—電子委員會、聯合國軍事參謀委員會美國代表團、北約軍事委員會美國代表團、美加永久防務委員會、美加軍事合作委員會、美洲國家防務委員會美國代表團、美墨聯合防務委員會和國家圖像測繪局國防部用戶管理委員會。這些委員會主要由將級軍官組成，委員會主席大多為中將或少將。

參聯會的主要職責是：在平時向總統、國家安全委員會和國防部長提出關于軍隊建設、國防發展項目與預算、采購需求評估、聯合作戰條令、聯合訓練政策等方面的建議；在戰時制定軍事戰略、戰略訓令，制定后勤保障計劃和軍訓動員計劃；就軍事預算、軍事科研和武器裝備發展提出建議，組織諸軍兵種大規模聯合演習等。

運行中的主要問題

美軍現行的聯合作戰指揮體制以1986年通過的《戈德華特-尼科爾斯法》為基礎，歷經海灣戰爭、阿富汗戰爭等近幾場局部戰爭的檢驗，暴露出許多缺陷：頂層指揮機構缺乏統籌、決策遲緩、效率低下。其中，參聯會在提供建議、參與指揮的過程中也暴露出一些問題，這些問題直接影響到美軍在大國競爭時代的戰爭反應和應對能力。

第一，參聯會沒有作戰指揮權，難以有效組織和指揮聯合作戰。從1947年《美國國家安全法》到1986年《戈德華特-尼科爾斯法》，參聯會成員無論集體還是單獨都沒有作戰指揮權，無法有效組織各軍種開展聯合作戰行動，僅僅充當總統、國防部長以及各作戰司令官之間的指揮鏈接，負責擬制軍隊建設長遠規劃、開發聯合條令、制定聯合教育訓練政策等。

第二，雙重領導體制限制了參聯會成員客觀地參與聯席會議。除參聯會主席外，參聯會成員都來自相關軍種，出于為本軍種謀利益的本位主義，他們都為力保自身利益而工作，像陸軍、海軍之間常常為各自在戰場上的主動權以及軍費問題爭權奪利。這種各軍種之間的激烈競爭嚴重阻礙了一致意見的形成，削弱了參聯會集中領導整個武裝力量的權威。

第三，協商一致的決策模式降低了參聯會的工作效率與質量。參聯會有責任向總統和國防部長提供軍事方面的建議和意見，但這必須是參謀長們一致的看法。眾多的參謀長要達成一致，惟一的途徑幾乎是內部成員之間的建議妥協、折衷、相互遷就，最終導致決策的效率下降，質量不高。

責任編輯：張傳良