公安邊防部門“三非”外國人管理法律問題研究

李 麗

(公安邊防部隊士官學校，云南 昆明 650214)

公安邊防部門“三非”外國人管理法律問題研究

李 麗

(公安邊防部隊士官學校，云南 昆明 650214)

當前，外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)現(xiàn)象日益突出，以部分周邊國家人員為主的“三非”外國人數(shù)量逐年增長，并由我國沿邊沿海地區(qū)向內(nèi)地擴散，對公安邊防管理的影響越來越大。針對公安邊防部門“三非”外國人管理工作存在的執(zhí)法依據(jù)內(nèi)容滯后、處罰力度偏輕、執(zhí)法效率低、打擊處理難等問題，提出完善法律依據(jù)、加大執(zhí)法力度、加強執(zhí)法建設(shè)、完善執(zhí)法合作的應(yīng)對措施。

公安邊防部門；“三非”外國人；邊境管理

改革開放以來，我國對外開放程度不斷加大，綜合國力持續(xù)上升，舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展成就引發(fā)了外籍人員入境潮，中國已成為亞洲地區(qū)最受外國人歡迎的國家之一。國際移民組織發(fā)布的《世界移民報告2015：移民和城市——管理人口流動的新合作》指出，作為新的國際移民目的地，中國的國際移民總量在2000—2013年期間，增長了超過50%。與此同時，由于大部分邊界線缺少天然屏障，邊境地區(qū)跨境民族多，我國勞動力市場出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺等原因，沿邊沿海地區(qū)外國人的非法入境、非法居留、非法就業(yè)(以下簡稱“三非”)現(xiàn)象也日益突出，呈現(xiàn)出數(shù)量逐年增長、來源以周邊國家人員為主、范圍由沿邊沿海地區(qū)向內(nèi)地滲入等新特點，對我國出入境秩序和社會治安等方面造成了很大影響，引發(fā)了社會各界的高度關(guān)注。

公安邊防部門處在打擊、管理“三非”外國人的第一線，在解決“三非”外國人問題方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。但由于我國邊界線長、對外開放口岸多，公安邊防部門難以全線設(shè)防，相關(guān)法律法規(guī)也存在不少問題和缺陷，“三非”外國人管理仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，形勢不容樂觀。

一、我國沿邊沿海地區(qū)“三非”外國人概況

依據(jù)“推拉”理論和新古典經(jīng)濟均衡理論，國家之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡是移民產(chǎn)生的根源。我國14個毗鄰國家多為政局動蕩或經(jīng)濟欠發(fā)達國家，而我國社會環(huán)境安定、經(jīng)濟高速發(fā)展，吸引大量周邊國家人員入境并在沿邊沿海省份非法滯留。東北三省是朝鮮籍非法入境人員主要聚集地，云南、廣西的“三非”外國人主要來自毗鄰的緬甸、越南，廣東、福建、江蘇、浙江、山東等沿海地區(qū)以越南籍“三非”人員為主。沿邊沿海地區(qū)“三非”外國人主要特點有：(1)我國“三非”外國人數(shù)量逐年增長。據(jù)出入境管理部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2001—2005年，全國公安機關(guān)共查處“三非”外國人12萬余人；2006—2009年，全國公安機關(guān)共查處“三非”外國人14萬5千余人，39 420人被遣返出境?！叭恰蓖鈬艘晕覈苓厙胰藛T為主，“三非”案件涉案人員以與我國接壤的朝鮮、越南、緬甸等國家人員居多。2016年2月至2017年7月，廣東、廣西、云南、新疆等地公安邊防和出入境管理部門在公安部部署下開展了打擊粵港邊界偷渡活動專項行動，截止2017年2月，累計查處外籍非法入境者超過4萬人，其中絕大部分為越南、緬甸籍人員[1]。(2)“三非”外國人逐漸滲入內(nèi)地。以往“三非”外國人主要集中在吉林、云南、廣東、廣西等沿邊沿海地區(qū)和北京、上海等一線城市，近年來，這些地區(qū)和城市的“三非”外國人在數(shù)量增長的同時，還呈現(xiàn)出向內(nèi)地滲入的勢頭。以云南省保山市為例，長期以來，邊境跨國婚姻導致的非法居留主要發(fā)生在保山市所轄邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同一跨境民族之間，但近年來，遠離邊界線地區(qū)的跨國婚姻數(shù)量急劇增長，覆蓋范圍變得更廣泛。目前，保山市所轄的五個縣區(qū)都有分布，尤其是騰沖和龍陵兩縣，而且兩縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)中邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨國婚姻的數(shù)量還沒有其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)多，通婚雙方也由同一民族發(fā)展為越來越多的不同民族之間的通婚[2]。

二、“三非”外國人引發(fā)的公安邊防管理主要問題

當前，在出入境邊防檢查和邊境管理領(lǐng)域，“三非”外國人管理問題日益凸顯。

(一)破壞出入境管理秩序

外國人必須持有合法有效的護照、簽證或其他入境許可，如邊民證、海員證等，經(jīng)公安邊防檢查機關(guān)查驗，加蓋驗訖章之后，才能進入我國境內(nèi)。很多“三非”外國人不持合法、有效證件，逃避檢查，為了經(jīng)邊境小道非法進入我國境內(nèi)，破壞了國家正常的出入境管理秩序。

(二)危害邊境治安秩序

一些“三非”外國人由于沒有謀生技能，為了維持生計，在邊境地區(qū)從事賣淫、盜竊、搶劫、販毒、拐賣人口等違法犯罪活動，對沿邊沿海地區(qū)群眾的生命財產(chǎn)安全和社會治安秩序造成了嚴重的危害。例如緬甸自2011年以來，先后通過大赦釋放了數(shù)萬名服刑人員，每次大赦之后云南德宏邊境地區(qū)的治安案件和刑事案件發(fā)案率都會呈現(xiàn)上升趨勢，主要原因就是其中一部分人出獄后流竄至中國境內(nèi)從事違法犯罪活動。根據(jù)德宏某公安邊防派出所統(tǒng)計，該所接處警案件中有將近一半涉及“三非”外國人，可見“三非”外國人對邊境地區(qū)社會治安秩序的影響不容忽視。

(三)帶來人口管理難題

在公安邊防轄區(qū)居留的“三非”外國人不按法律規(guī)定到公安機關(guān)辦理、交驗居留證件，散居于出租屋、賓館、單位宿舍或親戚朋友家中。公安邊防派出所對于外國人的居留管理比較被動，民警對轄區(qū)“三非”外國人情況，底數(shù)不清，情況不明，失控漏管，致使很多外國人在公安邊防轄區(qū)得以長期非法居留。而很多與中國邊民通婚的鄰國人員，由于不能提供有效證件，無法辦理婚姻登記手續(xù)和準生證，所生子女也因為其沒有結(jié)婚證和準生證無法落戶。這些情況長期大量存在，給公安邊防派出所的人口管理帶來巨大難題，難以及時準確掌握轄區(qū)實有人口情況。

三、公安邊防部門“三非”外國人管理的執(zhí)法難點

公安邊防部門是國家部署在對外開放口岸和沿邊沿海地區(qū)的一支重要武裝執(zhí)法力量，預防、減少和消除“三非”外國人問題，是公安邊防部門依據(jù)職能管轄和地域管轄必須承擔的法定職責。然而，在“三非”外國人管理過程中，由于相關(guān)法律體系建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)相對滯后,使公安邊防部門的執(zhí)法實務(wù)面臨很多障礙。

(一)法律法規(guī)未成體系，內(nèi)容普遍滯后

我國“三非”外國人管理的法律依據(jù)除在《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)中較為集中外，更多散見于其他法律法規(guī)和部門規(guī)章中，松散的立法結(jié)構(gòu)削弱了“三非”外國人管理法律制度的嚴肅性和統(tǒng)一性。且在《出境入境管理法》實施之后，除了《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，一直沒有配套的實施細則出臺?！对颇鲜≈芯掃吘车貐^(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》《云南省中越、中老邊境地區(qū)人員出入境管理規(guī)定》和《廣西壯族自治區(qū)中越邊境地區(qū)人員入境出境暫行規(guī)定》等地方部門規(guī)章，缺乏上位法依據(jù)。當前我國的“三非”外國人管理出現(xiàn)了很多新情況、新問題，以上這些法律法規(guī)、部門規(guī)章在某些方面，已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實需要，法律滯后性問題日益突出。

(二)法律規(guī)范沖突明顯，處罰力度偏輕

《中華人民共和國刑法》《出境入境管理法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等都對外國人非法入境、非法居留和非法就業(yè)等行為進行了規(guī)制，但對同一行為處罰的規(guī)定各不相同，且普遍較輕[3]。以同與越南接壤的廣西、云南兩省的規(guī)定為例，對非法入境的外國人，廣西規(guī)定的最低罰款數(shù)額是一千元以上，云南的規(guī)定區(qū)分了非法進入邊境縣(市)和非法進入內(nèi)地兩種情況，罰款的最低數(shù)額分別是十元以上和五百元以上。處罰幅度相差如此之大，各地的公安邊防部門在執(zhí)法中必然出現(xiàn)“同事不同罰、同事不同辦”的現(xiàn)象。此外，《出境入境管理法》第80條確立了外國人非法就業(yè)方面的法律責任，處罰力度相較于1994年《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》有所提高，但如果考慮到通貨膨脹、物價提高等因素，其實處罰力度并不算大。在日本，非法就業(yè)會被判罰不超過3年的勞役或有期徒刑，或不超過300萬日元的罰款；加拿大對非法移民組織者的處罰是罰金1 000萬加元或終身監(jiān)禁；而非法移民在英國會被處200英鎊罰金或半年以下的監(jiān)禁，或并處[4]。與這些國家相比較，我國對外國人非法居留、非法就業(yè)行為只規(guī)定了罰款和拘留，僅針對部分情節(jié)嚴重的偷越國(邊)境行為規(guī)定了刑罰處罰，使得“三非”外國人有恃無恐，不惜以身試法。

(三)執(zhí)法建設(shè)參差不齊，制約執(zhí)法效率

1．執(zhí)法人員水平參差不齊

一方面由于崗位輪換流動性較大，人員的頻繁更替使執(zhí)法工作的延續(xù)性受到影響；另一方面由于部隊沒有建立健全系統(tǒng)的法律學習和培訓機制，導致部分官兵對“三非”外國人管理和出入境邊防檢查相關(guān)法律法規(guī)的理解把握不夠全面和深入，一線檢查員在情報收集、調(diào)查取證等方面能力相對薄弱，甚至不能滿足執(zhí)法工作的實際需要。

2．硬件建設(shè)水平有待提高

近年來，公安邊防部門大力推進“四項建設(shè)”，但在硬件建設(shè)方面還有很多不足。第一是邊界隔離設(shè)施和監(jiān)控設(shè)施缺乏，很多邊界線沒有明顯標志，隔離設(shè)施簡陋甚至沒有隔離設(shè)施，如部分中緬邊界部分地段僅用竹籬笆隔開，非法越界人員能夠輕易從竹籬笆上打開缺口進入我國境內(nèi)。第二是執(zhí)法信息化建設(shè)水平不一，制約工作質(zhì)量提升。出入境邊防檢查過程中查控工作和邊檢行政案件的辦理主要依托“梅沙系統(tǒng)”完成。但該系統(tǒng)沒有與各省、自治區(qū)和直轄市的警務(wù)綜合平臺聯(lián)網(wǎng)，對非法出入境人員行政處罰和對“三非”外國人治安處罰等新案(事)件發(fā)生后，出入境邊防檢查機關(guān)和公安機關(guān)相關(guān)部門及其他外國人管理職能部門無法實現(xiàn)信息共享，在人員身份、違法記錄核查、案件性質(zhì)類型研判、案件延伸、整合執(zhí)法力量協(xié)同辦案等方面難以形成合力。

(四)合作機制不健全，打擊處理難

1．拘留執(zhí)行難

雖然《出境入境管理法》中已經(jīng)明確規(guī)定對涉嫌違反出入境管理人員，可以拘留審查，情節(jié)嚴重的可處以行政拘留，但在實際工作中，公安邊防部門很少采用。一方面是由于公安邊防部門每天查獲的“三非”外國人數(shù)量很大，一次性查獲數(shù)十人甚至上百人的情況并不鮮見，拘留很可能造成場所不夠、經(jīng)費短缺的問題。另一方面根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第228條的規(guī)定，對外國人做出行政拘留、拘留審查或者其他限制人身自由以及限制活動范圍的決定后，有一系列請示報告、內(nèi)部通報、對外通知等制度[5]，辦案時間長、成本高，執(zhí)法效果卻微乎其微。因此，實際工作中，公安邊防部門更愿意采用警告或罰款的處罰手段。

2．移交遣返難

公安邊防部門遣返“三非”外國人難度較大。第一，雖然《出境入境管理法》確立了“三非”外國人的遣返制度，但對于遣送出境的具體程序和相關(guān)內(nèi)容沒有明確的規(guī)定，公安邊防部門要負責全國公安機關(guān)查獲的“三非”外國人的遣返工作，而被遣返人員的費用承擔、執(zhí)行期限、出境口岸、遣返程序的中止等一系列問題在《出境入境管理法》中都沒有涉及，影響了遣返制度在實際工作中的操作性。第二，很多“三非”外國人被查獲后拒絕提供真實身份信息，難以通過正規(guī)途徑移交遣返，只能從邊境小道、便道送出境外。但由于邊界線缺少天然屏障，來往十分便利，就出現(xiàn)了屢遣屢返的尷尬現(xiàn)象。第三，很多老百姓甚至地方政府認為“三非”外國人能夠緩解部分地區(qū)的用工荒和結(jié)婚難等經(jīng)濟和社會問題，不應(yīng)該被嚴厲打擊處理，公安邊防部門要進行遣返，執(zhí)法阻力大，如果處置不當，極易引發(fā)群體性事件。

四、公安邊防部門“三非”外國人管理的法律思考

隨著我國“一帶一路”建設(shè)的實施和對外開放程度不斷加深，必然會有越來越多的外國人來華，公安邊防部門在“三非”外國人的管理工作中面臨的形勢會更加復雜和嚴峻。只有順應(yīng)形勢，創(chuàng)新思路，不斷依法改進和強化管理措施，才能適應(yīng)管理要求，更好地維護正常出入境秩序，保證沿邊沿海地區(qū)社會安全穩(wěn)定。

(一)完善法律依據(jù)

世界上很多發(fā)達國家如美國、日本、澳大利亞、德國等都制定了自己獨立的移民法，我國也應(yīng)當建立符合國情的移民法律體系，解決伴隨國際移民而來的“三非”外國人問題，與國際通行的移民法律制度接軌和統(tǒng)一。但鑒于我國的立法實際，目前還不具備制定統(tǒng)一移民法的條件。如果要制定統(tǒng)一的移民法，必然要引入“移民”的概念，現(xiàn)行的諸多相關(guān)法律法規(guī)就要面臨大面積的修改，立法成本太高。當務(wù)之急應(yīng)當盡快推進完善與《出境入境管理法》相配套的實施細則和相關(guān)解釋等出臺，逐步實現(xiàn)由《出境入境管理法》向“移民法”的過渡。在此過程中，既要借鑒發(fā)達國家的移民立法經(jīng)驗，也要充分考慮我國的實際情況，避免不切實際的簡單移植。

(二)強化剛性執(zhí)法，兼顧政策柔性適用

1．借鑒國外經(jīng)驗，加大處罰力度

違法成本低是公安邊防部門打擊“三非”外國人效果不佳的重要原因。在修改立法的時候，可借鑒其他國家的立法經(jīng)驗，使處罰力度與違法成本和社會危害相稱，并降低偷越國(邊)境罪、組織他人偷越國(邊)境罪和運送他人偷越國(邊)境罪入罪門檻。同時，可以將雇用非法入境外國人和介紹非法入境外國人工作等行為作為刑事案件處理，在立法上做出減少或消除“三非”外國人滋生環(huán)境的有效設(shè)計。

2．出臺變通政策，合理化解矛盾

云南、廣西等邊疆民族省區(qū)，可根據(jù)《出境入境管理法》第90條的授權(quán)，結(jié)合本地“三非”外國人管理工作和經(jīng)濟發(fā)展狀況實際，制定新的地方法規(guī)、部門規(guī)章，增強公安邊防部門對“三非”外國人打擊處理的可操作性[6]。同時，由于《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》規(guī)定毗鄰國邊民與中國邊民在中國邊境地區(qū)辦理婚姻登記需提供的材料很多且難以辦理，對于很多非法入境的毗鄰國家邊民來說根本無法提供，造成了大量事實婚姻及由此帶來的子女難以落戶問題，如果不采取變通的政策，必然導致更多的社會問題。因此，應(yīng)考慮制定符合各邊境地區(qū)實際情況的政策規(guī)定，逐步解決邊民非法通婚帶來的非法居留等問題。在這方面，云南省已開始了有益嘗試，先后出臺了《云南省人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》和《云南省公安機關(guān)進一步推進戶籍制度改革的實施細則(試行)》，解決了跨國婚姻所生子女的戶口登記問題。對通婚的外方人員，現(xiàn)行的基本做法是由公安機關(guān)辦理“境外邊民臨時居留證”，或由其所在村委會出具證明，公安邊防派出所將其納入常住人口管理。與此同時，對非邊民之間的非法通婚及非法居留，堅決依法予以遣返，避免管理失控。

(三)加強軟硬件建設(shè)，夯實規(guī)范執(zhí)法基礎(chǔ)

1．提高官兵執(zhí)法水平

加強執(zhí)法骨干的培養(yǎng)、保留與使用是執(zhí)法隊伍建設(shè)的應(yīng)有之義。針對辦理“三非”外國人案件中可能遇到的辦案人員語言不通，法律法規(guī)應(yīng)用不熟悉，審查效率不高等問題，應(yīng)加強辦案人才隊伍建設(shè)，建立辦理“三非”外國人案件人才庫，制定入庫人才崗位任職、晉級調(diào)銜、薪酬津貼等方面的優(yōu)待政策。在培養(yǎng)、保留入庫人才的同時，依托公安網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)，讓他們在案件辦理和競賽比武、案件巡查、案例講評、經(jīng)驗交流等活動中充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，引導廣大官兵提高執(zhí)法規(guī)范化、精細化、標準化水平，切實為辦理“三非”外國人案件提供人才支持與智力支持。

2．加強執(zhí)法信息化建設(shè)

第一，針對我國邊界線長的實際，可借鑒美國構(gòu)筑邊界物理柵欄、裝配高科技電子設(shè)備等邊境執(zhí)法措施，在口岸和兩側(cè)便道、渡口、繞關(guān)避卡路段及勤務(wù)開展不便的區(qū)域安裝紅外夜視儀、移動電子眼、熱成像儀、監(jiān)控探頭等設(shè)備，全方位、無盲區(qū)地進行監(jiān)控，達到全線設(shè)防的效果。第二，應(yīng)當建立公安邊防部門和地方公安機關(guān)之間的信息渠道，提升執(zhí)法辦案效能。第三，探索在公安機關(guān)警務(wù)綜合平臺內(nèi)部開發(fā)邊檢行政案件辦理模塊。一方面可以實現(xiàn)邊檢行政案件的網(wǎng)上辦理，另一方面，可以與梅沙系統(tǒng)進行對接，留存入境外國人的指紋等生物信息，進一步實現(xiàn)信息的交流、融合。通過對查獲的“三非”外國人進行信息比對，提高身份核查效率，使執(zhí)法工作真正實現(xiàn)流程化、標準化、規(guī)范化、高效化。

(四)完善合作機制，不斷優(yōu)化執(zhí)法效果

1．加強與地方公安機關(guān)的溝通協(xié)作

“三非”外國人管理涉及到公安機關(guān)多個部門，公安邊防部門有必要加強與其他公安機關(guān)、出入境管理機關(guān)的溝通協(xié)作，互通信息，實現(xiàn)情報的共享，這是公安邊防部門高效打擊“三非”外國人的重要條件。辦案中發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪的行為時，及時將案件移交主管機關(guān)。對于邊檢機關(guān)行政拘留執(zhí)行難的問題，應(yīng)加強與公安機關(guān)的協(xié)調(diào)，形成良好的移交、接收工作機制，確保邊檢行政拘留處罰的決定、執(zhí)行正常實施，維護法律權(quán)威。

2．加強與國外邊防部門的溝通合作

“三非”外國人問題具有涉外性，要想有效解決此難題，就離不開與國外邊防部門的協(xié)作與配合。公安邊防部門應(yīng)當鞏固深化與國外邊防管理部門的合作機制，聯(lián)合開展整治“三非”外國人行動。例如，2013年中越簽署三級邊防合作機制后，廣西公安邊防總隊充分利用現(xiàn)有會談會晤機制，及時向越南邊防部隊通報非法入境活動情況，使越方逐步認識到打擊非法出入境活動面臨的嚴峻形勢。按照《中越陸地邊界管理制度的協(xié)定》和《中越陸地邊境口岸及其管理制度的協(xié)定》，越方與中方密切執(zhí)法協(xié)作，不斷加大對非法出入境活動的打擊力度，進一步優(yōu)化人員核查遣返機制：一方面大大縮短了非法入境人員的身份核查時限，由原來的42天縮短為7天；另一方面提高了口岸遣返比例，由原來的不足20%上升到現(xiàn)在的35%[7]。

[1] 粵港聯(lián)合反偷渡行動成效明顯 將繼續(xù)緊密合作聯(lián)合打擊[EB/OL]．(2017-02-28)[2017-05-20]．http://news.xinhuanet.com/gangao/2017-02/28/c_1120546243.htm．

[2] 楊文英．中緬邊境跨國婚姻現(xiàn)狀分析：以云南保山市為例[J]．云南財經(jīng)大學學報，2011，26(3)：47-48．

[3] 羅剛.云南邊境民族地區(qū)非法移民問題及其治理研究[M].北京:法律出版社，2012.

[4] 宋培培．外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問題的法律分析[D]．沈陽：遼寧師范大學，2014：29．

[5] 公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定[EB/OL]．(2012-12-25)[2016-12-15]．http://www.mps.gov.cn/n2254314/n2254409/n2254443/n2254452/c3708279/content.html．

[6] 國務(wù)院法制辦公室政法司，中國人民武裝警察部隊學院.《中華人民共和國出境入境管理法》釋義[M].北京:中國人民公安大學出版社，2012：249-250．

[7] 跨越國界的“握手”[EB/OL]．(2013-11-05)[2016-12-18]．http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2013-11/05/content_4990804_2.htm．

ResearchonLegalIssuesonManagingForeignersEngagingin“ThreeKindsofIllegalActivities”

LI Li

(NoncommissionedOfficerAcademyofBorderControlForce，Kunming，YunnanProvince650214，China)

Nowadays， there are more and more foreigners engaging in illegal entry， illegal residence and illegal employment in China.With the number of foreigners engaging in these illegal activities increasing and this phenomenon spreading from coastal areas to the inland， its impact on border management is becoming bigger and bigger.There are some problems concerning border control department’s management of foreigners engaging in “three kinds of illegal activities”， such as the outdated legal basis of law enforcement， light punishment， low efficiency of law enforcement， difficulty in cracking down.To solve these problems， this paper puts forward suggestions of consummating legal basis， intensifying law enforcement， strengthening the construction of law enforcement， and perfecting the law enforcement cooperation.

border control department; foreigners engaging in “three kinds of illegal activities”; border management

2017-04-20

李麗(1986— )，女(白族)，云南大理人，講師。

D631.46

A

1008-2077(2017)11-0009-05

(責任編輯杜彬)