重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見制度研究
——以某市B區人民檢察院偵查監督環節為樣本

文◎戴 萍 趙 靖

“重大疑難案件公安機關聽取檢察機關意見”是公安機關在偵查重大疑難案件的過程中，商請檢察機關介入偵查并對案件的證據收集、事實認定、法律適用和辦案程序等提供意見和建議。為什么司法實踐中已經建立了檢察提前介入偵查制度，現在又提出要建立重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見制度?最高人民檢察院為了全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，貫徹落實中央有關改革決策部署，回應當前刑事執法辦案中的實踐需要，進一步完善已有的檢警協作配合機制,在制定《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》時提出，“完善介入偵查、引導取證機制，建立重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度，從源頭上提高報捕案件質量，推動建立新型良性互動檢警關系”。可見，“重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見制度”不是憑空想象的一種新制度，它與檢察提前介入偵查、引導取證機制有一定的關聯，是在當前全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下，對既有的“檢察提前介入偵查制度”有關的立法、司法實踐及其相關理論研究成果的繼受和傳承，也是進一步完善和發展。

一、某市B區人民檢察院對重大疑難案件提前介入偵查的實踐考察

重大疑難案件檢察提前介入偵查是指，對于未正式進入檢察階段的某些重大疑難案件，由檢察機關提前獲悉案情，并參與公安機關的偵查活動，為案件的偵查取證提出相關建議。提前介入偵查的案件，不僅在辦案質量上相對較高，而且有效地縮短了辦案周期，實現了質量和效益的“雙提升”。實踐證明，重大疑難案件中，檢察機關提前介入偵查，引導公安機關取證，對于提高案件質效、增強打擊效果具有明顯的促進作用。

（一）基本情況

2013年，某市B區人民檢察院共受理偵查機關提請批準逮捕的各類刑事案件499件587人。其中批準逮捕逮捕467件554人，批捕率94.38%；不批準逮捕32件33人，不捕率為5.62%。499件審查逮捕案件中，檢察機關偵查監督部門提前介人、引導偵查重大疑難案件19件（主動介入4件，公安機關要求提前介入15件）,占比3.81%；介入后批捕18件，占比94.74%。

2014年，某市B區人民檢察院共受理偵查機關提請批準逮捕的各類刑事案件427件521人。其中批準逮捕382件464人，批捕率89.46%；不批準逮捕45件57人，不捕率為10.54%。427件審查逮捕案件中，檢察機關偵查監督部門提前介人、引導偵查重大疑難案件16件（主動介入5件，公安機關要求提前介入11件）,占比3.75%；介入后批捕16件，占比100%。

2015年，某市B區人民檢察院共受理偵查機關提請批準逮捕的各類刑事案件451件551人。其中批準逮捕368件442人，批捕率80.22%；不批捕83件109人，不捕率為19.78%。451件審查逮捕案件中，檢察機關偵查監督部門提前介人、引導偵查重大疑難案件11件（主動介入2件，公安機關要求提前介入9件）,占比2.44%；介入后批捕10件，占比90.91%。

2016年，某市B區人民檢察院共受理偵查機關提請批準逮捕的各類刑事案件461件560人。其中批準逮捕356件421人，批捕率75.18%；不批捕105件139人，不捕率為24.82%。461件審查逮捕案件中，檢察機關偵查監督部門提前介人、引導偵查重大疑難案件14件（主動介入3件，公安機關要求提前介入11件）,占比3.04%；介入后批捕14件，占比100%。

（二）典型案例

某市B區人民檢察院提前介入涉及的案件主要集中在毒品犯罪案件如販賣毒品案件、在本轄區有重大影響的破壞公共秩序的案件，如尋釁滋事案件等等，主要解決公安機關在立案前后對適用法律和證據收集方向有爭議、確定打擊范圍、是否提捕的問題。

如，劉某、肖某、何某涉嫌尋釁滋事罪一案，因此案涉及人數多、案情復雜、敏感度高、定性認識分歧大，且屬于本市第一例非個人單獨行為而是有組織、有策劃的群體性非法上訪的案件，公安機關在辦理該案過程中法律適用、證據收集和行為定性都有認識分歧，該院偵查監督部門在公安機關立案三天后就派檢察官辦案組提前介入偵查，在提捕前先后召開6次案件討論會，梳理證據，分析案情，圈定取證方向，共計提出18條偵查建議，引導公安機關圍繞犯罪構成取證。由于提前介入及時，成功瓦解了這個在全市都盛名在外的職業信訪團體。由于事實清楚，證據充分，雖然書證龐雜、言詞證據繁多，但該院快速批捕。

又如，胡某、黃某運輸毒品案，該案涉案毒品數公斤，采用單線聯系、人貨分離方式進行交易，犯罪嫌疑人到案后拒不認罪，證據收集難度大，該院偵查監督部門及時派出檢察官介入偵查，聽取案發經過及偵查情況介紹，審查梳理分析已有的證據，11次參與案件討論，共計提出25條偵查建議，引導公安機關圍繞犯罪構成取證。雖然該案主犯胡某零口供，但公安機關根據檢察機關提出的偵查建議，及時收集、固定了犯罪嫌疑人胡某、黃某涉嫌運輸毒品罪的其他證據材料，并將該案犯罪嫌疑人胡某、黃某提請批準逮捕，該院及時依法批捕了胡某、黃某。

（三）工作方法

某市B區人民檢察院對重大疑難案件提前介入偵查引導取證的主要工作方法：

1.提前介入偵查引導取證過程中嚴格把握三原則。即分工負責、互相配合、互相制約的原則；客觀、公正、效率的原則；保守秘密、嚴守紀律的原則。

2.嚴格限定提前介入偵查引導取證的案件范圍。具體包括六種案件：一是有重大社會影響的故意殺人、故意傷害、搶劫、綁架、強奸等嚴重暴力犯罪致人死亡案件；二是嚴重危害國家安全和嚴重危害公共安全的暴力犯罪案件；三是恐怖組織、黑社會性質組織等有組織犯罪案件；四是嚴重破壞社會主義市場經濟秩序或者嚴重擾亂社會秩序的涉眾型犯罪案件；五是有重大社會影響、人民群眾或媒體較為關注的案件；六是其他重大疑難案件。

3.加強與公安機關的聯系溝通，及時介入。公安機關擬商請檢察機關提前介入偵查引導取證的案件，由辦案部門制作呈請提前介入偵查報告書，報經公安機關負責人批準，向檢察機關發出《提前介入商請函》，檢察機關在接到商請函后，認為有必要提前介入的案件，經檢察機關負責人同意，及時指派檢察官介入偵查活動。檢察機關認為不需要提前介入偵查的案件，應當在2日內向公安機關作出書面回復，說明不提前介入的理由。

4.明確限定提前介入偵查的檢察官應當履行的具體職責。具體包括四種職責：一是了解案件的發案、立案情況及主要案情等基本情況；二是必要時旁聽公安機關辦理案件的首次訊問，參與公安機關的現場勘驗、檢查、復驗、復查，履行法律監督職責；三是認真聽取案情介紹，查閱證據材料，參加案件討論，對進一步收集、固定、完善證據提出建議；四是對偵查活動是否合法進行監督，發現違法行為，及時提出糾正意見。

5.對復雜敏感的大要案件，務必做到“三同時”。即嚴格按照辦理復雜敏感大要案件的要求，同時做好案件質量風險把控、輿情引導、社會面管控三個方面的工作。

（四）工作成效

某市B區人民檢察院對重大疑難案件提前介入偵查工作取得的成效：

1.提高了提捕案件質量。通過對重大疑難案件的提前介入，加強了檢察機關與公安機關在偵查活動中的協作配合，從源頭上保證報捕案件質量如劉某等人涉嫌尋釁滋事一案因為我院成功的提前介入，案件批捕后的法律效果和社會效果都較好，還得到了北碚區政法委領導的認可和表揚。

2.提高了檢察官的偵查監督能力。檢察官直接面向辦案一線，可以直接監督和指導辦案民警證據收集、固定方面出現的問題，及時引導，給出解決建議，從最前沿杜絕非法證據的出現。同時，檢察官了解了監督對象的具體辦案流程和標準要求，也提高了發現問題的能力，提升了監督能力，避免了外行監督內行，不懂裝懂，瞎指揮、亂監督的行為發生。

3.為順利起訴、審判打下了堅實的證據基礎。通過個案的提前介入，加強了公安刑偵民警和檢察官之間的業務交流，針對性更強的、整體概念更清晰的去搜集證據，不僅提高了工作效率還節約了司法成本。在偵查階段提前介入的案件，起訴、審判階段退回補充偵查、延期審理的比例遠遠低于未提前介入的案件。真正為以審判為中心的司法制度的落實打好了堅實的基礎。

二、重大疑難案件檢察機關提前介入偵查存在的主要問題

（一）實踐創新舉措沒有上升為立法制度

檢察機關提前介入偵查這一實踐創新舉措并沒有上升為立法上的一項具體制度。最高人民檢察院雖然明確并肯定了檢察機關適時介入偵查的做法，但并不具有法律的效力。檢察機關提前介入偵查仍然只是一項試點展開的實踐探索和改革嘗試。

（二）各地實踐存在偏差

不同地方的實踐做法差異巨大，即使同一地方的不同檢察機關在具體操作也有不同。具體而言，檢察機關提前介入偵查的實踐偏差表現在幾個方面：一是介入偵查的介入主體不同；二是介入偵查的啟動程序不同；三是介入偵查的介入方式不同；四是介入偵查的介入時間不同；五是介入偵查后的權利義務不同。［1］

（三）檢察機關提前介入偵查的重大疑難案件數量少且罪名集中

1.從案件數量來看,檢察機關介入偵查的重大疑難案件比例普遍不高。以某市B區人民檢察院為例，2013年、2014年、2015年、2016年檢察機關偵查監督部門提前介人偵查的重大疑難案件占當年受理案件總數的比例分別為3.81%、3.75%、2.44%、3.04%。

2.從案件罪名來看,檢察機關提前介入偵查的重大疑難案件罪名相對集中。罪名主要集中在下列案件上：故意殺人、綁架等嚴重暴力犯罪案件，嚴重危害國家安全和嚴重危害公共安全的暴力犯罪案件，恐怖組織、黑社會性質組織等有組織犯罪案件，嚴重破壞社會主義市場經濟秩序或者嚴重擾亂社會秩序的涉眾型犯罪案件，有重大社會影響案件等案件。

（四）將介入偵查與偵查監督相混淆

檢察機關提前介入偵查中，偵查機關與檢察機關之間的關系是相互協調、相互合作，兩者共同為增強控訴合力而發揮各自職能。而檢察機關的偵查監督則強調檢察機關須保持中立性，對偵查過程的合法性和規范性進行監督。在實踐中，檢察機關提前介入偵查常被誤讀為與偵查監督的涵義等同。

（五）制約偵查權的力度有限

雖然檢察機關提前介入偵查在一定程度上可強化檢察機關的制約職能，但由于檢察機關并不控制偵查權的行使，更多的作用在于引導偵查、對偵查取證提出建議，偵查機關也并非必須聽取檢察機關的相關意見。由此，檢察機關制約偵查權的力度依然有限。

三、構建重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見制度的設想

司法實踐證明，重大疑難案件中，檢察機關引導偵查取證，對于提高案件質效、增強打擊效果具有明顯的促進作用。我們調查發現，隨著當前以審判為中心的訴訟制度改革的推進，偵查機關對于重大疑難案件聽取檢察機關意見有很熱切的需求和期盼。因此，我們應當突破過去檢察提前介入偵查在立法及實踐中遭遇的困境，在立法上明確該制度的法律地位，同時最高人民檢察院應盡快制定相關司法解釋，細化該制度的具體工作內容。

（一）建立新型良性互動檢警關系

十八屆四中全會將以審判為核心的訴訟制度改革作為新一輪司法改革的首要議題。因此應借司法改革之機，以提高偵查取證質量和實現有效控訴為雙重價值目標，在刑事訴訟法中明確構建檢察引導偵查的相關立法，突破檢察引導偵查的實踐困境，推動建立新型良性互動檢警關系。［2］

（二）明確“重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見制度”的法律地位

重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見制度是檢察引導偵查取證的一種重要方式，因此在刑事訴訟法中應當明確建立該制度。同時，最高人民檢察院應盡快制定出臺 《重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見工作的規定》，進一步細化該制度的具體工作內容。

（三）明確“重大疑難案件”具體范圍

1.重大案件的類型：（1）危害國家安全犯罪案件；（2）恐怖組織、邪教組織、黑社會性質組織等犯罪的案件；（3）嚴重危害公共安全、公民人身安全的暴力犯罪案件；（4）涉及食品藥品、環境資源、金融安全、個人信息、網絡安全、非法集資、公共秩序等方面的重大犯罪案件；（5）其他可能判處10年有期徒刑以上刑罰的重大案件；（6）立案監督案件、退回補充偵查案件；（7）上級檢察機關、公安機關掛牌督辦的案件；（8）社會廣泛關注的熱點敏感案件。

2.疑難案件的類型：（1）法律、司法解釋不明確的案件；（2）定性或者法律適用爭議較大的案件；（3）取證及程序等方面存在重大爭議的疑難案件；（4）檢警雙方均認為有必要介入的其他疑難案件。

（四）聽取意見的主體

偵查機關法制部門負責聽取意見工作的統籌協調和對口聯系。檢察機關偵查監督部門負責擬提請逮捕的案件，公訴部門負責已批準逮捕或者擬直訴的案件。設有未成年人檢察部門的，由其負責未成年人犯罪案件。

在聽取意見時，偵查機關法制部門的法制審核員、案偵部門的主辦偵查員應當參加，檢察機關相關業務部門的檢察官應當參加，公安機關的現場勘查人員、鑒定人員可以參加。案件特別重大疑難的，公安機關法制部門、案偵部門負責人及檢察機關的相關業務部門負責人也應當參加。

（五）聽取意見的時間

一方面，時間過早既可能浪費檢察機關的司法資源，還可能因情況不明而無法提供有價值的意見和建議，甚至可能讓偵查機關產生依賴性。另一方面，時間過晚則可能喪失聽取意見和建議的必要性，可能導致錯過引導偵查的最佳時機，難以實現通過聽取意見有效引導偵查取證和促進規范偵查的目的。因此，偵查機關聽取檢察機關意見，一般應當在案件立案后進行。對是否涉嫌犯罪、能否立案偵查等存在較大爭議的，可在立案前聽取檢察機關的意見。擬提請逮捕的，應在提請逮捕7日前聽取意見；擬移送審查起訴的，應在移送審查起訴15日前聽取意見。

（六）聽取意見的啟動

1.偵查機關主動邀請聽取意見。偵查機關擬主動聽取意見的，由法制部門向檢察機關偵查監督、公訴部門、未成年人檢察部門發書面邀請函，同時介紹基本案情、疑難問題等內容。情況緊急的，可以先口頭邀請，并補辦書面手續。檢察機關應當及時回復偵查機關，擬不派員介入的，應當說明理由。

2.檢察機關認為有必要提出意見。檢察機關認為有必要對重大疑難案件提出意見的，可以在偵查機關提請批準逮捕或移送起訴之前，經檢察長批準后以書面形式建議偵查機關聽取意見。偵查機關應當及時書面回復。擬不同意介入的，應當說明理由。

（七）聽取意見的工作方式

引導偵查取證的檢察官可以下列方式開展工作：

1.查閱訊問犯罪嫌疑人筆錄、詢問證人筆錄等證據材料，必要時旁聽偵查人員的訊問、詢問。

2.查閱物證、書證及現場勘查筆錄、尸體檢驗報告、鑒定意見、電子數據等證據材料。

3.查看案發現場、監控視頻，必要時參與現場勘查等勘查檢驗活動。

4.與偵查人員、檢驗鑒定人員進行咨詢交流，必要時參與偵查機關的案情研究。

（八）聽取意見的工作職責

1.引導偵查取證的檢察官應當履行下列職責：（1）了解案件的發案、立案情況、主要證據及案情等基本情況，參與案件討論；（2）對案件是否構成犯罪、涉嫌何種罪名、有無遺漏犯罪嫌疑人等定性及法律適用問題發表初步意見；（3）對證據的收集、固定、保全、鑒定提出意見，對案件取證方向和范圍提出建議；（4）對偵查機關在立案、證據收集、強制措施及偵查措施使用、犯罪嫌疑人及其辯護人權利保障等方面存在的問題提出意見，及時糾正違法行為；（5）對案件可能引起的法律風險及防控提出意見和建議。

2.偵查機關應當履行下列職責：（1）偵查機關應當對引導偵查取證的檢察官開展工作提供必要的支持與便利；（2）偵查機關對于檢察機關提出的意見、建議，應當認真研究，并在偵查取證活動中予以落實。有異議的，應當及時向介入的檢察官進行反饋說明，必要時可以由法制部門負責人向檢察機關偵監、公訴部門、未檢部門負責人進行溝通處理；（3）后續偵查中，案件情況發生變化或者對案件作撤案、終止偵查等處理的，偵查機關應當及時向檢察機關通報；（4）對于聽取了檢察機關意見的重大疑難案件，偵查機關在提請逮捕、移送審查起訴時，應當對聽取意見后的偵查取證情況進行書面說明，并隨全案證據材料一并移送。