人民監督員制度的創新發展與改革完善
—— 以司法行政機關人民監督員選任管理制度為中心

郭 華（中央財經大學法學院教授）

人民監督員制度的創新發展與改革完善
—— 以司法行政機關人民監督員選任管理制度為中心

郭 華（中央財經大學法學院教授）

我國的監督制度包括黨的領導、人大權力監督、政協民主監督、新聞輿論監督、檢察機關法律監督、監察委員會執法監督和人民群眾的社會監督等制度。其中，我國檢察機關作為憲法確定的“國家的法律監督機關”在辦理刑事案件過程中還會接受上一級檢察機關的領導監督以及公安機關和審判機關的制約，同時還接受人民監督員的監督。人民監督員作為一項制度是根據我國的政治體制、司法體制以及國情等探索與創建的針對檢察權行使的一項外部監督，是繼人民陪審員制度和人民調解員制度之后建立起來的又一充分體現人民性的創新制度，也是推進司法體制改革的重要制度新探索。這一制度不僅外國未曾有過，中國歷史上也從未出現過，屬于我國的一項制度創新和獨有的制度建設。人民監督員制度作為人民群眾有效參與國家管理、參與國家事務的一種方式，也是履行反腐職能的機關聽取人民群眾意見、接受群眾監督的一種渠道、一種途徑，更是查處司法腐敗機關需要主動表現出來的一種積極接受監督的政治姿態。這種中國獨有的制度在我國政治改革中具有特別的意義。

隨著我國“重大政治改革”的監察委員會在北京、浙江、山西三省市的試點，特別是試點中的檢察機關反腐職能的轉隸，對肇起檢察機關尤其是“自偵案件”監察權的人民監督員制度是否還有存在之必要產生了疑問？同時對行政監察機關整合到監察委員會后，其建立的特邀監察員制度是否隨之整合也存在疑惑？人民監督員制度和特邀監察員制度作為我國獨有的制度是否因其衍生“母體”的職能轉隸或者整合就此“終結”，抑或是保持“制度自信”，按照十八屆四中全會“完善人民監督員制度”繼續“前行”？因人民監督員選任管理由司法行政部門負責，司法行政改革對此作何謀劃？對于正在試點的監察委員會制度所存在的檢察機關未實行人民監督員制度之前存在的“誰來監督監督者”疑問如何在“保持制度自信”基礎上通過司法行政創新選任管理制度來妥善解決，將成為目前“司法行政改革創新”的新議題，也是司法行政改革如何處理好與公安機關、檢察機關、審判機關以及監察委員會之間關系需要關注的重要問題之一。

一、人民監督員制度的發展歷程與考察

人民監督員制度是按照黨的十六大關于推進司法體制和工作機制改革的要求，根據《憲法》關于一切國家機關必須傾聽人民的意見、接受人民監督的規定，最高人民檢察院經報告全國人民代表大會常委會并經中央同意進行試行的一項重要司法改革。這項改革旨在通過選任的公民有序參與司法活動，強化對人民檢察院查辦職務犯罪等工作的監督，促進其提高執法水平和辦案質量，有效加快檢察隊伍建設，增強檢察機關辦理案件的權威性。基于以上的要求與目標，2003年8月，最高人民檢察院部署在遼寧、內蒙古、天津等10個省、自治區、直轄市檢察機關啟動人民監督員試點工作。2003年10月15日，最高人民檢察院頒布了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》。該規定第六條規定：“人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發證書。”從2003年8月人民監督員制度試點開始，截至2004年5月底，全國625個試行人民監督員制度的人民檢察院，共選任人民監督員6240名，每個檢察院平均10名左右。這些成員既有廣泛的社會性和群眾基礎，其監督司法體現民眾對司法的參與性，又有相當的群眾代表性，代表著不同層面的民眾對執法行為予以監督并作出評價。這一制度的實施，不僅規范了檢察權的有效運行，提高了檢察機關司法水平與辦案質量，而且還降低了實踐中辦案不文明、不規范的投訴數量，強化了人們對司法公正性的獲得感，其意義不可低估。

2004年《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》指出：“人民檢察院辦理職務犯罪案件實行人民監督員制度，可繼續進行試點工作。研究相關法律問題，依法規范并不斷完善人民監督員制度。”黨的十七大提出深化司法體制改革的要求后，最高人民檢察院根據中央司法體制改革的統一部署安排會同有關機關就深化人民監督員制度改革問題進行廣泛深入的調研論證，對試點工作進行了全面系統的認真總結，針對試點中存在的問題提出了改革和完善措施，形成的改革具體實施意見向中央政法委作了匯報。2010年9月，中央政法委第十五次全體會議暨司法體制改革第七次專題匯報會，專門聽取了最高人民檢察院關于深化人民監督員制度改革有關情況的匯報，同意檢察機關從2010年10月起全面推行人民監督員制度。2010年10月，根據中央要求，最高人民檢察院決定在全國檢察機關全面實行人民監督員制度，頒布了《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》，并決定在全國檢察機關全面推行人民監督員制度，將人民監督員的監督范圍擴大到檢察機關查辦職務犯罪案件工作中具有終局性決定權的主要環節，同時將人民監督員的選任方式改為由上一級檢察院統一選任。截至2010年9月，全國共有3137個人民檢察院開展了人民監督員試點工作，占人民檢察院總數的86.5%。試點的人民檢察院先后選任人民監督員3萬多人次。其中，工人、農民、軍人、企業職員和少數民族公民、婦女等各占一定比例，具有充分的廣泛性、代表性和民主性。在試點期間，人民監督員共監督檢察機關擬撤銷案件、擬不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕等“三類案件”32304件。其中不同意檢察機關擬處理意見的1635件，檢察機關采納1054件。對檢察機關應當立案而不立案或者不應當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結的，應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等“五種情形”提出監督意見1000余件。2004年至2010年的全國“兩會”在審議最高人民檢察院工作報告時，人大代表和政協委員對人民監督員制度高度關注并給予充分肯定，提出人民監督員制度立法的議案20項、提案4項和建議8項，并要求將人民監督員制度納入國家法律規范。2007年，有200多名全國人大代表提出議案和建議，建議將人民監督員制度寫入人民檢察院組織法①歐旭東、董華潔：《人民監督員制度急需健全法律規定》，《工人日報》， 2008年6月16日。，用法律形式將人民監督員制度固定下來，以便增強其權威性，滿足實踐對其的訴求。

盡管人民監督員制度的試點得到了普遍的社會認同，呈現出蓬勃發展的生機，但在理論上還存在一些疑慮。如人民監督員制度的憲法和法律依據在何；人民監督員作為檢察機關控制下的外部監督是否能真正發揮作用；在職務犯罪查辦這樣一種需要專門法律知識和技能的活動中，人民監督員的“外行監督”是否能發揮很好的作用。在人民監督員制度上也存在一些迷思。如在人民監督員制度設計上是否有其他更優的選擇；其制度的投入和產出是否成比例；人民監督員制度與人民陪審員制度在司法原理上是否具有可類比性；人民監督員制度的引入是簡單嵌入還是要涉及相關組織程序的復雜調整，等等。其中，最為關鍵的問題是，選任程序或者選任方式的正當性問題。既然人民監督員制度是一種外部監督，檢察機關就不應當直接參與人民監督員的選任工作，人民監督員應當獨立于檢察機關之外，而不應由檢察院自己選任管理。為此，最高人民檢察院在試點中將最初的人民監督員由本級檢察機關選任改為上一級檢察機關選任。這種人民監督員的選任盡管與由本級檢察機關選任相比具有一定的積極意義，但仍未擺脫檢察機關對人民監督員選任的束縛，也未能脫離人民檢察院的內部控制，監督有效性依然受到懷疑。以至于被認為，這種“主動要求他人來監督自己是一種反邏輯的行為”。其結果不僅使人民監督員的公信度受到一定削弱，也降低了公眾對人民監督員監督效果的認同感，推進人民監督員選任的“外部化”已經成為解決困局的基本出路。

理論上對如何“外部化”及如何選任人民監督員主要存在兩種解決方案：一是由權力機關的人大及其常委會來選任和管理人民監督員；二是由司法行政機關選任和管理人民監督員。前一種方案較為理想，也符合我國《憲法》規定和憲政體制，有利于保障人民監督員制度的權威性。后一種方案較為現實，不僅能夠實現選任和管理權從檢察機關剝離的目標，也有利于保障人民監督員監督的獨立性和公正性。因此，司法行政機關選任和管理人民監督員以及建立司法行政機關選任管理人民監督員制度也就成為實踐的一種必然抉擇。

基于人民監督員制度發展的需要， 2013年黨的十八屆三中全會提出“廣泛實行人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”。十八屆四中全會要求“完善人民監督員制度，重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動”。2014年9月5日，最高人民檢察院下發了《人民監督員監督范圍和監督程序改革試點工作方案》，要求進一步探索健全和完善人民監督員制度。2014年9月10日，最高人民檢察院、司法部印發《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》。該意見明確了司法行政機關負責選任管理人民監督員工作，并啟動改革試點，從源頭上保證制度的公信力和監督的實效。2015年2月27日中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過的 《深化人民監督員制度改革方案》（以下簡稱《方案》）指出：“實行人民監督員制度，引入外部監督力量，改變了檢察機關查辦職務犯罪案件的具體程序和要求，健全了對犯罪嫌疑人、被告人的權利保護機制，是對司法權力制約機制的重大改革和完善。”該《方案》對人民監督員的選任機關作出了創新性的實質性變革，即由司法行政機關對人民監督員進行選任管理。選任管理模式的改變，解決了檢察機關“自己選人監督自己”所謂違反邏輯的困境。2015年12月21日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十六次會議通過了《關于人民監督員監督工作的規定》（以下簡稱《規定》）；2016 年7月5日，根據中央全面深化改革領導小組審議通過的《深化人民監督員制度改革方案》，在認真總結試點經驗的基礎上，最高人民檢察院、司法部研究制定并頒布《人民監督員選任管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。司法行政機關對人民監督員的選任管理不僅拉開了監督者與被監督者應當保持的距離也是人民監督員制度發展的重大突破，具有里程碑式的意義。自2016年7月全國全面推進人民監督員選任管理方式改革工作以來，各地在前期試點工作的基礎上全面深入推進改革工作。據司法部統計，截至2016年11月底，全國已選任人民監督員13490名，監督評議案件2097件，改革工作取得了良好成效②李豪：《人民監督員選任管理改革全面推進》，《法制日報》，2017年2月27日。。可以說，建立司法行政部門選任管理制度，實現了人民監督員的監督從體制內向體制外的轉變，使得人民監督員制度更富有制度的意義。

二、人民監督員制度發展中的理論應對與制度建設

人民監督員制度從2003年試點至今已有十四年的歷程，彰顯出制度的強大生命力，在實踐中發揮著越來越重要的作用，相繼被寫入《2004年中國人權事業的進展》、2005年《中國的民主政治建設》、《2006年中國的國防白皮書》和2008年《中國的法治建設》、《國家人權行動計劃（2009－2010年）》、2010年《中國反腐敗和廉政建設》等白皮書。由于在此方面的理論研究不夠深入，對一些疑問未能作出有說服力的回應和合理的解釋，以至于影響了人民監督員制度的快速發展。如《方案》的規定操作性不強，在“參與具體案件監督的人民監督員，由組織案件監督的人民檢察院會同司法行政機關從人民監督員信息庫中隨機抽選產生”制度安排下，司法行政機關與檢察機關的職責如何劃分，如何最大限度地保證人民監督員徹底擺脫檢察機關的影響等問題，需要理論予以回答。再如，人民監督員的選任是否能做到開放、客觀、透明，如何看待在目前兩萬多人民監督員中有約64%的人大代表和政協委員的構成情況，如何針對試點中提出的問題、在厘定問題性質的基礎上對該制度作出進一步的規范和完善等③張志銘：《放言人民監督員制度》，《法制日報》，2006年3月16日。。目前，我國人民監督員選任按照“建設一支具備較高政治素質，具有廣泛代表性和扎實群眾基礎的人民監督員隊伍”的要求，嚴把選任條件，優化隊伍結構，同時控制公職人員所占比重，確保具有公務員或事業單位在編工作人員身份的人員不超過選任名額50%。而且還注重吸收一定比例的人大代表、政協委員、民主黨派以及法學專家、律師等專業人員，以及具有一定社會閱歷和相關工作經歷的人員，確保人民監督員素質能力符合監督工作需要④李豪：《人民監督員選任管理改革全面推進》，《法制日報》，2017年2月27日。。司法行政機關在選任管理人民監督員制度上的這些改革，又進一步推動了人民監督員選任管理工作向制度化發展。

在理論層面，有人認為，當人民檢察院對“誰來監督監督者”的問題作出了回答后，似乎又制造了新的“誰來監督監督者”的問題。循環監督的制度設計將永遠沒有止境，因而也就永遠不可能為這一連續的追問提供一個確定性⑤趙洪濤：《與法治相悖的人民監督員制度》，《時代中國》，2007年第7期。。同時還產生了人民監督員的監督是否能夠代表“人民”的疑慮。特別是《規定》要求“人民監督員應當有一定的文化水平和政策、法律知識。”如果“人民監督員不具有法律知識的，人民檢察院應當建議確認單位解除其職務”，更加劇了人民監督員是否體現“人民性”的疑惑，在一定程度上困擾著人民監督員制度的運行與發展⑥汪燕、謝波：《人民監督員的人民性及其實現》，《領導科學論壇》，2015年第2期。。對于人民監督員監督的性質，學界也存在不同觀點。有學者從監督分類的角度將人民監督員制度定位為權力監督、外部監督和對人民檢察院自偵案件進行的事后監督⑦黃河：《人民監督員制度的定位——從法律監督分類的角度》，《行政與法》，2006年第4期。。也有學者在論述了人民監督員制度的實施基礎和特點，將人民監督員制度與人大監督、人民陪審員制度、廉政監督員制度加以對比之后，把人民監督員制度定位為具有獨立的法律地位的外部監督，是權利對權力的社會監督，具有集社會監督、民主監督和外部監督“三位一體”的性質⑧周永年：《關于人民監督員制度法律定位的思考》，《法學》，2006年第6期。。

那么，對人民監督員監督制度的性質應當如何認識呢？既需要從人民監督員制度的起源來觀察，也需要從其解決的問題來思考。我國人民監督員制度最初主要是解決人民檢察院自偵業務沒有監督而誕生的，旨在通過人民監督員的監督使人民檢察院的工作獲得社會的公信力。人民監督員的監督主要是解決“誰來監督監督者”詰問。人民監督員制度是權利監督還是權力監督，前者為我國多數學者所贊同，因為它體現了制約公權、保障人權、促進公眾參與司法的基本趨勢。因此，人民監督員制度定位為新型社會監督、外部監督和有權監督。《方案》將人民監督員的選任管理機關規定為司法行政機關不僅促使了人民監督員制度由“體制內”向“體制外”轉變，而且還表明我國的人民監督員制度是一種獨立于檢察機關的外部監督。人民監督員由司法行政機關選任產生，依照一定的規范和程序，對檢察機關的自由裁量權進行監督，從而維護社會公平正義的新型社會監督，屬于我國社會監督制度的創新⑨郭華：《改革拓寬公民參與司法渠道》，《法制日報》，2017年2月27日。。這種定性在一定程度上可以解決以上疑問。但就其解決的問題而言，不宜簡單地套用“誰來監督監督者”邏輯，否則，監督制度的設計就會疊層架屋，致使人民監督員制度建設陷入一個無限循環的怪圈，最終將人民監督員制度的成效希冀于監督者的道德品格，依賴于監督者的“道德自律”，使得人民監督員制度的監督方式走向非法治化的設計，以至于人民監督員制度的悖論不僅沒有得到解決，還會日益凸現。基于此，我們對人民監督員制度應從我國政治體制、司法體制以及監督制度的架構下予以重新認識與全面理解，不宜也不得依靠國外三權分立的監督或者制約理論作為衡量其制度是否完備的標準。

由于我國試點監察委員會是由原行政監察部門、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合和轉隸而成，且形成了黨的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公模式，對于監察委員會更需要人民監督員制度的“外部監督”，不能僅僅依靠其內部監督，以便體現監察委員會由人大產生的“人民性”。

三、人民監督員制度的重組創新與規范發展

人民監督員制度的衍生主要是針對檢察機關“自偵”職務犯罪的監督，在其不斷推進與完善進程中，因檢察機關反腐職能轉隸以及行政監察機關整合到監察委員會，出現了一些新的情況和遇到了一些新問題。黨的十八屆六中全會強調，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。”2016年11月8日，中共中央辦公廳印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》。《方案》規定了省(市)監察委員會由省(市)人民代表大會產生，作為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織架構，明確監察委員會職能職責，建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，強化對監察委員會自身的監督制約。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。然而，“黨內監督是自律，人民群眾的外部監督是他律。只有推動黨內監督和人民群眾監督有效銜接，才能促進自律和他律相結合，構建起科學嚴密的監督體系，永葆黨的先進性和純潔性”⑩孟建柱：《堅持黨內監督與人民監督相結合》，《人民日報》，2016年11月11日。。特別是當下《國家監察法》修改與監察委員會架構之際，更需要在原有人民監督員制度的基礎上進行調整創新與完善發展，以保證我國人民監督員制度在現有的監察委員會調查腐敗案件以及檢察機關偵查監督與公訴程序中體現出監督制度的優勢。《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規劃（2014—2020年）》要求“實現人民監督員制度法制化”。基于此，司法行政機關應當通過人民監督員的選任管理創新來完善發展人民監督員制度。

一是司法行政機關創新完善人民監督員選任管理制度，整合人民監督員制度和行政監察的特邀監察員制度，建立新型的人民監督員制度。特邀監察員制度源于1989年5月監察部《關于聘請特邀監察員的幾點意見》。根據該意見，監察機關初步建立了特邀監察員制度，繼后在全國各級監察機關推開。1991年12月24日，監察部制定了《監察部聘請特邀監察員辦法》，以此替代上述意見并對聘請特邀監察員的各項工作進行了規范。2013年11月1日，中紀委監察部發布了《〈監察機關特邀監察員工作辦法〉指導規范特邀監察員工作》，規定特邀監察員擁有“參與行政監察法律法規的研究制定工作，參加監察機關開展的執法監察、效能監察等工作，反映、轉遞人民群眾對監察對象違反行政紀律行為的檢舉、控告，了解、反映有關行業、領域廉政勤政和作風建設情況，參與宣傳監察工作的方針政策，對監察機關及其工作人員履行職責情況進行監督”。特邀監察員制度作為監察工作的重要組成部分，是依靠人民群眾開展反腐倡廉工作的重要途徑，附之行政監察之上的特邀監督員制度應當在其被整合到監察委員會中予以同步完善；基于人民監督員制度監督人民檢察院“自偵”反腐職權的轉隸，附之其上的人民監督員制度也應當一并隨之轉移。另外，由于檢察機關仍然存在需要人民監督員監督的事項，如偵查監督、提起公訴等，其原有的人民監督員對檢察機關的監督應當予以保留。基于人民監督員選任制度的完善和特邀監察員發展的需要，特別是人民監督員選任管理制度與特邀監察員制度相比相對成熟，司法行政部門在當下有必要會同試點的監察委員會、人民檢察院將特邀監察員制度整合到人民監督員制度之中，創新完善監督監察委員會和人民檢察院的人民監督員選任管理制度，為建立新型人民監督員制度奠定基礎。

二是完善人民監督員制度的相關立法。人民監督員制度是對查辦案件權力制約機制的重大改革，而不是簡單地對檢察制度和行政監察制度的技術性變革，對此制度的完善應當按照法治精神和原則，發揮立法的引領作用，通過國家層面的立法來保證其在法治軌道上進行。因此，創新與完善人民監督員制度在立法方面需要在以下幾個方面進行：

1.在制定《國家監察法》時，應當增加有關人民監督員制度的有關規定，監察委員會應當接受人民監督員的監督，人民監督員對監察委員會“履行監督、調查、處置職責”實行監督。

2.修訂《人民檢察院組織法》時，應當增加人民監督員制度的規定，即“人民檢察院按照法律規定進行檢察監督時，應當依法接受人民監督員的監督”“犯罪嫌疑人對逮捕決定不服或人民檢察院在偵查終結后擬作出不起訴或者撤銷案件的處理意見時，人民監督員有權進行監督”等相關規定。

3.在修改《刑事訴訟法》時，可以增加“對于人民檢察院檢察監督和監察委員會辦理的案件，依照本法實行人民監督員監督制度”，為未來的《人民監督員法》的制定提供相關依據，并保持其與《人民檢察院組織法》和《國家監察法》之間的相互銜接。

4.在開展人民監督員制度試點工作取得經驗和實效的基礎上，適時制定《人民監督員法》。對人民監督員的地位、條件、產生程序，人民監督員的權責及其保障、制約機制，人民監督員監督案件的范圍、程序及效力等方面作出全方位的規定?盧均曉：《論人民監督員制度的保障機制》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=31844&listType=0訪問時間：2016年12月6日。。

結語

中央提出了促進人民監督員制度規范化、法制化的任務，學界也出現了“人民監督員制度迫切需要進行立法的增補和完善工作”?卞建林、田心則：《人民監督員制度立法芻議》，《人民檢察（上）》，2006年第15期。的觀點，實務界還表達了“促進人民監督員制度法制化，就是貫徹黨的主張和落實黨中央指示的一項具體要求”?邱學強：《人民監督員制度立法的可行性和必要性》，《法制日報》，2008年1月7日。的意見。況且，人民監督員制度作為一項制度尤其是司法行政部門選任管理制度在實踐中業已取得了成效和獲得了較為成熟經驗，將其作為一項司法行政改革內容予以繼續推進尤為關鍵。否則，這種解決中國監督問題的中國獨有制度就會因此失去發展的機遇，成為曇花一現的“云煙”。我們認為，在司法體制改革進程中，需要堅持人民監督員制度的“制度自信”，通過創新完善人民監督員的司法行政機關選任管理制度，推進我國人民監督員制度的發展，繼而凸顯這一制度的優勢，彰顯我國自有制度的制度意義。

（責任編輯：張文靜）