關于加快北京城市副中心公共法律服務體系建設的思考與實踐

甄 朋（北京市通州區司法局局長）

關于加快北京城市副中心公共法律服務體系建設的思考與實踐

甄 朋（北京市通州區司法局局長）

黨的十八屆四中全會提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”的要求。近年來，北京市通州區司法局積極推進公共法律服務供給側改革，認真落實國務院政務服務“放管服”要求，依據《司法部關于推進公共法律服務體系建設的意見》，按照“整合、擴容、提質、增效”工作思路，大力創建“智慧司法、活力司法、幸福司法”，有效整合公共法律服務資源，大力拓展公共法律服務領域，不斷提高公共法律服務能力和水平，加快健全和完善適應北京城市副中心建設需要的公共法律服務體系，努力為北京城市副中心建設提供良好的法治軟環境和文化軟實力。

一、形勢與任務

2016年5月27日，習近平總書記主持召開中央政治局會議，研究部署規劃建設北京城市副中心和進一步推動京津冀協同發展有關工作。2017年2月24日，時隔一年不到，習近平總書記視察通州時又提出“站在當前這個時間節點建設北京城市副中心，要落實世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求,增強城市吸引力”。作為“北京發展新磁極、首都功能新載體”，通州成為北京中心區之外最重要的要素集聚地。如何提升通州法治城市國際影響力，打造布局合理、功能完備、覆蓋廣泛和可持續發展的公共法律服務體系，為北京城市副中心建設提供優質高效的法律服務和法律保障，我們既面臨難得的歷史機遇,也需要應對諸多挑戰。

健全和完善公共法律服務體系是維護北京城市副中心和諧穩定的政治需要。北京城市副中心建設是國家戰略、千年大計，被提到中央政治局會議討論史無前例，吸引了世界目光。積極營造和諧穩定的社會氛圍和良好的法治軟環境，全力保障群眾的合法權益，依法化解各類矛盾糾紛，有效穩控“兩類”人員，最大限度地規避和削減群體性、突發性、極端惡性等事件的發生，是順利推進北京城市副中心建設的前提和基礎，這不僅是一項工作任務，更是一項政治任務。加強公共法律服務體系建設，首先要牢固樹立“首都無小事”“通州無小事”和“民生無小事”意識，將和諧穩定作為公共法律服務體系的首要功能，主動做北京城市副中心的建設者、推動者和捍衛者。

健全和完善公共法律服務體系是服務北京城市副中心經濟轉型升級的客觀需要。伴隨著北京城市副中心的建設進程，規劃建設中的環渤海總部基地和商務中心區將吸附越來越多的高端企業總部落戶通州。通州將承載起北京面向環渤海經濟圈“內聚外聯”的戰略功能。隨著北京城市副中心經濟向高端提升，產業結構不斷換擋升級，勢必增加以國際間項目合作、國際貿易、融資活動以及公司兼并收購為代表的國際資本流動類法律服務需求，這將有力擴增高端法律服務市場。相應地，也要求法律服務必須向高層次發展。目前，通州法律服務市場仍處于低端市場供大于求、高端市場供小于求的狀態，急需提升整體發展層次和水平，以滿足經濟轉型升級產生的高端法律服務需求。

健全和完善公共法律服務體系是加強北京城市副中心社會治理的迫切需要。隨著2017年市屬行政事業單位陸續遷入通州，人口剛性增加是必然趨勢，通州即將處于一個急劇社會轉型期。這一時期的特點是各種社會矛盾糾紛錯綜復雜,并呈主體多元化、成因復雜化、處理關聯化與形態對抗化等特點,成為影響社會治理創新的一個重要制約因素。而現有的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制等還不能滿足北京城市副中心建設需要。建設法治城市、打造和諧宜居示范區是北京城市副中心最鮮明的城市特質和最核心的競爭優勢。如何營造良好的法治軟環境和文化軟實力，提升公民法律素養，增強城市吸引力和群眾幸福感;如何運用法律手段進行社會關系調整和利益格局調整，來緩解就業崗位大量釋放，人口總量持續增大，階層群體沖突不斷增加等給社會治理帶來的壓力和挑戰，是我們亟待破解的重要課題。

健全和完善公共法律服務體系是推動北京城市副中心融入京津冀協同發展的必然需要。通州處于北京東西發展軸和東部發展帶的節點位置，是北京參與京津冀和環渤海區域合作的重要樞紐。作為京津冀協同發展的“橋頭堡”，通州具有與天津武清、河北廊坊接壤的獨特區位優勢。構建“通武廊”公共法律服務體系一體化大格局，打通法律服務、法治宣傳、人民調解、法律援助、公證服務“綠色通道”，建立以“通武廊”法律服務機構為主體的高端法律服務高地，并輻射帶動周邊區域法律服務機構協調配合，形成法律服務集群，滿足“通武廊”地區重大戰略實施、重點區域開發、重點領域改革、重點項目推進法律服務需求，是通州服務京津冀一體化國家戰略的歷史使命和神圣職責。

二、思考與實踐

近年來，通州區司法局著眼北京城市副中心“綠色城市、森林城市、海綿城市、智慧城市”功能定位，在頂層設計、資源整合、供需對接、機制創新和投入保障等方面多點發力，全區公共法律服務體系建設取得一定成效。截至目前，全區各級人民調解委員會642個，專(兼)職人民調解員3339名；普法成員單位75家，普法志愿者隊伍1399名；“法律服務村居行”服務點586個，公益律師104名；法律援助聯系點629個，法律援助志愿者614名，基本形成了供給充分、保障有力、管理規范、運行高效、覆蓋城鄉的“1+5”公共法律服務體系模式。經過不斷實踐摸索，基層群眾對通州區公共法律服務的滿意度和知曉率大幅提升。

（一）“1”即一張網

建立區、鎮（街）、村（居）三級公共法律服務網絡。區級層面：建立區公共法律服務中心，與區人民調解指導中心、區法律援助中心、公證處合署辦公，并設置心理咨詢室和訴前調解室，形成信息互聯、資源共享、集中受理、一站式解決問題的綜合性公共法律服務實體平臺。已建成并運行的通州區公共法律服務中心，接待窗口較以前擴容一倍，為適應未來5到10年北京城市副中心公共法律服務需求增量預留了空間。2016年12月，通州區公共法律服務中心被北京市司法局列為2017全市重點工作項目。鎮（街）層面：建立公共法律服務分中心，由律師、司法助理員、基層法律服務工作者、專職人民調解員輪流值班，提供法律咨詢、人民調解和法律服務。2017年，計劃建成臺湖鎮、馬駒橋鎮、于家務鄉公共法律服務分中心，再利用2至3年時間，拓展至全區剩余8個鄉鎮。村（居）層面：建立公共法律服務室，聘任公共法律服務協理員。公共法律服務室設置村居法律服務公示欄，公示法律服務人員信息、法律服務產品目錄、法律服務操作流程、法律服務政策規定、法律服務監督電話等，并采取“巡診”“問診”“坐診”“會診”等服務方式，方便群眾就近接受法律服務。

（二）“+”即“互聯網+”

深入貫徹落實《司法部關于進一步加強司法行政信息化建設的意見》，在公共法律服務實體平臺基礎上，以“通州法治APP”建設為抓手，打造區公共法律服務網絡平臺，通過一網聯通、流程再造和創新應用，消除信息孤島，實現資源共享，將互聯網與公共法律服務深度融合，構建智慧法務，最終實現智慧服務，推動公共法律服務乃至整體司法行政業務換擋升級。未來2至3年，分步驟實現以下工作目標：第一步，實現區、鎮（街）村（居）網絡全面貫通，通過線下公共法律服務中心與線上網絡服務有效銜接，打造融合性法律服務體系。第二步，打造“通州法治APP”“法律服務包”，推出“互聯網+遠程人民調解”“互聯網+遠程法律援助”“互聯網+遠程公證服務”“互聯網+遠程法律宣傳”“互聯網+遠程社區矯正”5大項28子項服務項目，并正式上線運行。第三步，推動公共法律服務大數據信息共建共享，除在司法行政系統內部共享外，逐步與政法委、公安、檢察、法院、信訪等部門形成共享，產生幾何倍數生產力。

（三）“5”即五個子體系

打造“小網格、大普法”法治宣傳體系。法治宣傳體系的主要功能是整體提升公民法律素養。籌建中的“小網格、大普法”體系將分四個階段實施：第一階段，按照全區行政村（社區）自然分布，細化出586個法治宣傳“小網格”，村（居）公共法律服務協理員為網格管理員，履行“聯絡員、宣傳員、信息員、監督員”等職責，努力實現法治宣傳“水流到邊、精準滴灌”。計劃2018年年底前，完成網格組織架構體系搭建。第二階段，根據村（居）人口分布、地理位置、民俗鄉情等因素，給“小網格”添加個性化法治元素，努力打造以玉橋街道東里南社區“法護民生”和于家務鄉仇莊村“法德共治”為代表的通州法治文化品牌。2017年春節，仇莊村黨支部書記王書信受到習近平總書記親切接見。計劃到2020年，每個鎮（街）至少打造2個以上法治文化精品村（社區）；到2025年，法治文化精品村（社區）占比不低于30%。第三階段，用“小網格”構建“大普法”格局。待網格布局完成后，對網格進行信息化升級。屆時，網格管理員將通過普法微信公眾號互動交流，形成信息化平臺支撐、網格管理員帶動、全社會廣泛參與的“大普法”網絡，實現普法主體與客體的同頻共振。第四階段，持續激發“小網格”活力。計劃2018年年底前，在城區4個街道率先打造一批特色“法治小屋”；在萬達廣場、羅斯福廣場、運河文化廣場、北京ONE、地鐵站等熱點地區新建一批普法站點，吸引群眾互動、體驗和參與。再利用3到5年時間，在每個鎮（街）至少打造1個特色鮮明的法治文化主題廣場，通過文化熏陶、感性共鳴、理性思考，讓群眾認真學法、自覺守法、積極用法,最終實現“法在心中、法在身邊”目標。

打造“一綜多專”人民調解工作體系。人民調解是化解社會矛盾糾紛的第一道防線，是社會和諧發展的“穩定器”。“一綜”，即建立區人民調解指導中心。人民調解指導中心將建成縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的在線矛盾糾紛化解信息系統，對矛盾糾紛受理、統計、督辦、反饋等環節進行一體化管理，同時集成信息采集、智能研判、督查督辦、應急處置等多項功能，實現人民調解信息由碎片化向系統化轉變，由孤島化向融合化轉變，由初步數據統計向智能分析轉變，對區域矛盾糾紛傾向性問題和苗頭性問題進行預警分析和處理，大力提升人民調解工作的質量和水平。“多專”，即推進行業性、專業性人民調解組織建設。通過建立矛盾糾紛綜合協調化解機制，完善訴調、訪調、勞調對接工作機制，最大限度地預防化解不穩定因素和各類社會矛盾糾紛。比如，2014年5月成立的北京城市副中心調解室，直接服務副中心重大項目和重要工程。在潞城棚戶區改造項目中，累計提供法律咨詢3994余人次，制作調解書146份，為潞城棚改一期、二期簽約率實現100%提供了強力支撐。司法前置、調解先行做法被北京電視臺和司法部《人民調解》雜志報道。截至目前，全區已建成衛生、交通、物業等行業性、專業性調解組織40個，計劃到2020年增至60個。為從源頭上解決基層人民調解組織活力不足、能力不足的問題，我們正在協調相關部門，為全區每個鎮（街）至少配備兩名專職人民調解員，并在馬駒橋鎮、永順鎮、張家灣鎮探索建立“專職+專業”“預約+合約”人民調解工作機制，推進行業性、專業性調解組織建設向縱深發展。

打造“半小時”法律援助服務圈。通過創新法律援助“點、線、面”工作機制，積極構建以法律援助中心為樞紐，以法律援助工作站為基點，以法律援助聯絡員為基礎的法律援助網絡，初步形成了“半小時”法律援助圈。“布點”，即在工會、人力社保、婦聯、殘聯、民政、交通隊、法院、檢察院、律師所、駐軍單位等組建一批法律援助工作站，給法律援助工作注入新鮮血液。目前，全區法律援助工作站共43個。“連線”，即通過信息技術手段，將北京市法律援助信息管理系統功能下移，使法律援助中心實現對案件的統一調度和精準把控。申請法律援助的當事人只需在基層站點申請，經過法律援助信息管理系統在線服務功能，即可完成在法律援助工作站初審和在法律援助中心終審等后續環節。屆時，法律援助案件得到快速流轉，將真正實現讓數據多跑路，讓群眾少跑腿。“拓面”，即通過建立合作交流機制，開辟殘疾人、老年人、未成年人等特殊困難群體法律援助“綠色通道”，形成與公、檢、法、民政、信訪等政府部門、社會團體的“協調配合面”。通過常態與非常態相結合、常住人口與流動人口相結合、城區與農村相結合、普通人群與特殊人群相結合的方式，開展法律援助宣傳，形成轄區群眾對法律援助認知和認同的“社會面”。2016年，法律援助中心發放群眾滿意度調查問卷300余份，對承辦的法律援助案件進行了跟蹤回訪，群眾滿意度100%，社會知曉率也大幅提升。通過創新“點、線、面”工作機制，2016年法律援助案件數量較2015年增長107%，計劃2017年比2016年再翻一番。

打造“一核帶動、多點輻射”公證服務體系。公證具有服務經濟建設、提高社會信用、預防矛盾糾紛、防控金融風險等職能。“一核”，即以區屬潞洲公證處為核心。“多點”，即將公證服務的功能向下和向外延伸，在人口密集、公證業務需求大、區域面積廣的區域，設立多個公證業務受理室，形成“分散受理、集中辦理”的服務模式。計劃到2020年，在全區條件成熟的鄉鎮設立多個公證業務受理室，形成“一核帶動、多點輻射”的公證服務體系。為強化輻射效應，還將建立巡回辦證、蹲點辦證、集中辦證等多種形式，在基層村（居）實現“一站式”服務。為完備公證服務體系功能，已與區金融辦聯動開展“金證合作”，在全區29家金融機構推出5000元以下小額金融公證免費服務項目，為北京城市副中心經濟發展起到了積極的促進作用。下一步，計劃與區法院建立協同服務機制，發揮公證在民商事領域糾紛分流化解的職能，由公證機構對那些不存在爭議，或者爭議較小的家事財產糾紛進行訴前分流，及時分流化解社會矛盾糾紛，降低司法成本。

打造“一鎮（街）一律師所、一村（居）一律師”法律服務體系。積極構建功能完備的法律顧問體系，打通法律惠民服務“最后一公里”。區級層面：建立區級法律顧問團，積極參與區政府和顧問單位法律文書審查、法律事務代理，提供法律意見建議等，發揮法律顧問在促進依法行政和加快法治政府、法治社會建設中的作用。2016年以來，我們不斷加強與重點行業和領域等顧問單位的協調合作，與區屬相關單位建立了法律服務“綠色通道”，對北京城市副中心重大項目、重點項目、重要工作的法律服務實現了全面提速。鎮（街）層面：建立駐鎮律師事務所制度，一個鎮（街）一個律師事務所，采取政府購買服務的方式，律師事務所直接在鎮（街）設點，為村（居）提供全方位法律服務。推動建立駐鎮律師事務所與轄區司法所共建機制。在司法所建立法律咨詢室，以及以律師名義冠名的人民調解室，通過開展會商研判、業務培訓等，在服務發展、保障民生、安全維穩等重點領域，實現兩所聯建、資源共享、多方共贏。村（居）層面：推動法律顧問服務向村(居)延伸，固化法律服務村居行“一村一居一法律顧問”模式，每個村(居)設立公共法律服務公告欄，公示村居行律師的專業特長、服務項目、聯系方式等，讓群眾在家門口即可享受優質高效的法律服務。計劃2017年年底前，實現村(居)法律顧問全覆蓋。另外，還將充分利用信息化手段，鼓勵村居行律師建立微博微信，推行“掌上法律顧問”服務。

三、前景與展望

（一）推動公共法律服務體系功能轉型升級，主動適應北京城市副中心產業布局

完善法律服務與高端產業的銜接機制，提升通州為世界500強企業和中國500強企業提供法律事務與風險管理的能力，形成與總部經濟和現代服務業相配套的法律服務產業布局。完善公共法律服務中心職能，建設能夠承載市場化法律服務、公益法律服務、法治教育培訓、社會矛盾調處應急指揮等多種功能的法律服務綜合功能體。開展“百名律師聯百企”活動，建立優秀律師與通州跨國企業、涉外企業、上市企業的合作機制，提供國際投資糾紛、知識產權糾紛、反傾銷訴訟、組建合資企業等非訴訟涉外法律服務。

（二）構建“通武廊”公共法律服務大格局，積極服務京津冀一體化國家戰略

通州作為京津冀協同發展的“橋頭堡”，要主動推動“通武廊”公共法律服務深度融入京津冀一體化國家戰略。通過采取“組團服務”“強強聯合”“重點幫扶”等方式，著力打造“通武廊”公共法律服務一體化大格局，輻射出一個目標同向、措施一體、優勢互補、互利共贏、服務均質的“通武廊”公共法律服務圈，為北京東部發展帶實現經濟互補、產業共融、生態共建、安全共享提供法律保障。

（三）整合公共法律服務優勢資源，打造高端法律服務人才聚集區

全力打造高端法律服務人才聚集區，直接服務北京城市副中心經濟社會轉型發展。建立“通州區博士聯誼會”律師分會，通過開展聯建、聯創、聯誼活動，推動會員學術成果的產業化。舉辦以“金融創新與法律風險防范、涉外貿易投資與法律風險防范”為主題的“高端法律服務人才論壇”，搭建市場主體和法律服務機構之間的銜接平臺。啟動“千名高端法律服務人才培訓工程”，培育1000名律師、公證等法律服務領域的國際化領軍人才。引進全國知名的綜合型法律服務機構，提升通州服務涉外業務的國際化能力。

（四）優化公共法律服務產品結構，提升通州公共法律服務核心競爭力

按照“規劃一批、推出一批、提升一批”的思路，量身定制公共法律服務產品，免費提供給社會民眾。首批公共法律服務產品有：“政府（部門）法律顧問”“流動法律服務團”“法律服務村居行”“法治小屋”“青春船長、法治起航”“法治文化精品村（社區）”“金證合作”“法律援助青少年維權崗”“‘12348’法律援助服務熱線”“殘疾人法律服務溫馨家園”“北京城市副中心調解室”等,群眾可按需“看單點菜”。未來2至3年，重點推動法律服務產品向高端化、國際化邁進，為北京城市副中心高端經濟產業結構服務。

（責任編輯：張文靜）