芻議政府法律顧問制度的完善

李志強 歐 龍 邱澤龍（金茂凱德律師事務所）

芻議政府法律顧問制度的完善

李志強 歐 龍 邱澤龍（金茂凱德律師事務所）

通過近十年依法行政工作的開展，我國法治政府創建取得了明顯的成效，體現在各級政府常務會議依照法律程序召開已成常規，行政規范性文件會前經法治機構合法性審查已成制度，各級政府法制辦及各單位法治機構均列席政府重要會議和部門辦公會議，政府法律顧問制度基本建立，政府重大決策合法性審查基本得到執行，各級法治機構普遍健全，法治工作人員已基本配齊，法治機構發揮參謀、助手和法律顧問的職能職責正在積極發揮，行政復議已基本成為解決行政爭議的主渠道，高效便民的特點正得以彰顯在每一行政復議案件中①于丙浩：《淺談法治政府建設的現狀和對策》，《工程技術》，2015年第10期。。

但在當下，在建設法治政府的道路上，我們仍面臨著嚴峻的挑戰，需要我們更深入地完善政府法律顧問制度，以此為抓手，進一步推進依法治國進程。

一、完善政府法律顧問制度對建設法治政府意義重大

要建設高效的法治政府，毋庸置疑要有一支高素質的法律顧問隊伍為政府提供法律咨詢。為能順利實現建設法治政府的目標，依據黨的十八屆三中全會關于“普遍建立法律顧問制度”的要求，目前我國絕大部分省市都制定了相關制度。

政府法律顧問包括政府系統內和政府系統外兩種，前者主要指各級政府的法治機構。國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確將政府法治機構定位為政府的法律顧問；后者主要是指聘請的律師和其他法律專家，幫助、配合政府法治機構更好地履行政府法律顧問的職責。律師和其他法律專家充當法律顧問，由于其專業背景、實踐經驗和相對超脫的地位發揮了行政機關工作人員無法發揮的重要作用。民主法治是律師制度創設的前提與基礎，這就決定了律師在法治國家建設過程中不可或缺的作用。實踐表明，律師隊伍已經為我國法治國家建設作出了巨大貢獻，而以擔任政府法律顧問為依托，又是律師推進政府依法行政、服務法治政府建設最重要的方式。

構建社會主義和諧社會，最根本的途徑是通過積極有效的經濟社會政策來解決各種社會問題，通過制度設計來解決發展中遇到的各種問題。其中很重要的一點就是要實現決策主體的多元化。在這個綜合決策機制中，律師和其他法律專家隊伍將發揮重要的作用。建立政府法律顧問制度如同建立一個有豐富法律經驗的專家隊伍信息庫，在必要的時候，將律師和法律專家提供的技術和信息應用到決策的可行性研究以及決策的執行、監督和評估中，增加決策的層次性、合理合法性和全面性②彭丁帶、陳建勇：《政府法律顧問實務全書》，中國法制出版社2016年版，第5～6頁。。

二、當前政府法律顧問制度建設中存在的主要問題

近幾年，我國的政府法律顧問制度得到了空前的發展。但是，在肯定我國政府法律顧問制度建設取得的成就的同時，其存在的問題之大也不容忽視。比如，不少地方為順應形勢要求，為完成政治任務而匆忙建設的政府法律顧問制度大多流于形式，并沒有真正起到政府法律顧問應有的作用③陳周民：《我國政府法律顧問制度研究》，鄭州大學專業碩士學位論文，2015年5月。。

（一）政府法律顧問制度尚未形成統一標準和規范

對于政府法律顧問的任職條件、遴選機制沒有統一的標準和規范。在政府法律顧問的選任上比較隨意，忽視了具有某些領域特長的執業律師。在這種沒有競爭機制和統一規范的選聘規則下，會導致一些具備某些社會領域專長的律師沒有機會進入政府法律顧問隊伍，為我國法治國家、法治政府、法治社會建設獻言獻策。這樣缺少競爭和統一規范機制，也會使我國政府依法行政的推進喪失了很多選聘到優秀的政府法律顧問的機會④陳周民：《我國政府法律顧問制度研究》，鄭州大學專業碩士學位論文，2015年5月。。

總之，在政府法律顧問的選聘上我國缺乏明確的程序規則。法治政府的標志之一就是政府行為都要有明確的規則，一切政府行為都納入法制的軌道。政府法律顧問的選聘也應當有明確的規則，讓政府法律顧問的選聘工作在公開、公正、透明的法律程序指引下依法進行⑤同④。。

（二）缺乏專項經費保障

我國大部分地區的政府法律顧問制度缺少相應的薪酬或者收費指引，給多少報酬隨意性很大。究其原因，很重要的一點就是我國政府財政中沒有設立法律顧問開支的專項經費。雖然也有不同的情況，比如即使政府部門不付費或者酌量付費的前提下仍有一些律師愿意做政府法律顧問，因為從現實的角度來看，政府法律顧問本身就是無形的榮譽。但從長遠來看，設立專項經費，建立起合理的薪酬制度更有利于政府法律顧問制度的健康持續發展。政府法律顧問所處理的政府日常法律事務，往往涉及面比較廣，比較復雜，需要政府法律顧問付出大量的時間和精力，如果律師付出了勞動卻沒有合理的回報，會嚴重影響法律顧問為政府提供高效、優質法律服務的積極性⑥同④。。

（三）法律顧問的獨立性問題

目前，有的律師在參與政府法律顧問工作的過程中，不敢依法發表與政府官員意見相悖的律師意見，并沒有切實遵循“以事實為依據，以法律為準繩”的基本法治原則，沒有充分發揮律師擔任政府法律顧問獨立闡述自己觀點的優勢。這一基本優勢的喪失也就嚴重影響著政府法律顧問工作本身的客觀公正性。因此，堅決維護律師應有的獨立性，才能更好地發揮其法律服務的作用。例如在政府擬制定各項地方政策的過程中，律師可以對此進行有效的法律審查，防止地方政策與上位法律規定發生沖突，并對擬出臺的地方政策的合法性發表獨立意見，增強政策本身的合法性，提高政策的可操作性。

（四）法律顧問參與政府相關決策事務較少

在企業改制、項目引進等政府活動中，由于涉及的法律事務繁雜，且大部分事務關系群眾的切身利益，律師作為政府法律顧問可以圍繞相關項目全程參與其中，對出現的相關法律問題提出法律意見，確保顧問工作依法快速推進，確實維護廣大民眾的合法權益。但現實中，很多部門為了求快求便，很少咨詢法律顧問，法律顧問參與到政府決策的廣度和深度不夠，致使政府的合理、合規決策受到影響⑦彭丁帶、陳建勇：《政府法律顧問實務全書》，中國法制出版社2016年版，第5～6頁。。

三、律師擔任政府法律顧問的工作重點

作為政府法律服務的主力軍，律師行業隨著政府法律顧問制度的全面推進，迎來了難得的發展機遇。作為政府法律顧問的中堅力量，律師必須承擔起更多社會責任，發揮更大的法治建設作用。構建政府法律顧問制度，通過讓政府法律顧問全面介入政府決策、行政、執法領域，積極參與突發事件應對，能夠有效解決依法行政進程中的問題，提高政府依法行政能力，進一步推進法治政府的建設。政府法律顧問是“法治領導”決策的重要參謀。通過政府法律顧問提前介入行政決策，提升決策合法性、科學性。隨著政府法律顧問制度的普遍建立，通過吸收專家和律師參與法律顧問工作，政府法律顧問可以為各級政府決策提供專業法律意見和建議，提升行政決策的合法性和行政的合理性，可以有效降低決策風險和成本，提高決策質量，集中民智、凝聚民力、體現民意⑧萬勇：《律師參與政府法律顧問的思考》，《中國律師》，2015年第4期。。

（一）全面參與重大行政決策

“依法治國”和“依法行政”不僅要求行政機關在行政管理過程中嚴格依照實體和程序法律作出行政行為，更要求行政機關明確其權力范圍和責任范圍。這就需要執業律師基于對國家法律法規系統性知識的掌握，就行政機關權責范圍給予詳細的梳理和分析，協助行政機關做到既杜絕“越界”，又避免“懶政”或不作為。同時，“全面參與”意味著行政機關要確保律師自始至終、公開透明、信息對稱地參與整個行政決策過程，將律師的專業建議和法律意見作為行政決策的依據，而非停留在“座談”“調研”的層面。

（二）指導或代表行政機關參與行政復議或訴訟

隨著司法改革的深入和相關法律法規的修訂，在行政救濟法律領域發生了許多制度創新和改變。以《行政訴訟法》及其司法解釋為例，立案登記制、行政機關負責人出庭應訴等新的規定，都將給行政機關正確應對行政復議或訴訟提出更高的要求。而從筆者過去幾年代理的多起行政復議和訴訟案件來看，許多行政機關對程序合法性已經越來越重視，但由于在基本的證據保留、風險防范、程序細致性方面欠缺經驗或專業的指導，往往會在某些細小環節出現疏忽或紕漏，進而導致整個行政行為違法。

因此，律師擔任政府法律顧問的作用，不僅僅在于代表行政機關參加行政復議或訴訟，更重要地是要“事先介入”，在行政行為作出過程中就程序合法、實體法律適用、證據關聯性、調查及事實認定、法律文書等各項問題給予專業意見，為政府做好“風險控制”。

（三）協助政府加強行政管理標準化建設

“標準化”是提高管理效率和強化風險控制的重要手段，且在許多企業中已獲得廣泛的認可和使用。當下，政府在行政管理方面的改革要求，一方面要“簡政放權”，另一方面是要提高管理效率。如何提高管理效率？最好的方法也就是協助行政機關加強標準化建設。筆者了解，行政機關的標準化應包括內部制度標準化、行政決策流程的標準化、行政審批流程的標準化、行政調查程序的標準化、行政文件及檔案管理的標準化、信訪投訴回復的標準化等等。

行政管理標準化建設過程中，律師可以作為政府法律顧問在制度、流程、文本、規范等各方面建立標準，并借助互聯網信息化手段，使得政府實施行政管理的效率大大提高，更可以避免由于不同工作人員專業和能力的不同造成的差異化甚至是行政違法⑨周晶敏：《律師擔任政府法律顧問的機遇與挑戰》，http://www.law148.net/news/1752.html,2015-6-9.。

結語

完善政府法律顧問制度是促進依法行政、建設法治政府的迫切要求，也是創新社會治理的客觀要求，更是促進轉變政府職能的現實需求。隨著政府法律顧問制度的不斷深入發展，必將有利于增強各級行政機關領導干部及工作人員的法治觀念，有效地推進法治工作的發展與法治隊伍的建設。以政府法治機構為依托，充分整合社會法律專業人才的隊伍建設模式，有利于保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政過程中發揮積極作用。只要積極探索，勇于實踐，我們有充分的理由確信，我國法治政府的建設一定能取得新的更大的成就。

（責任編輯：張文靜）