國有土地使用權收回中的房屋征收補償問題研究

□ 程 琥

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國有土地使用權收回中的房屋征收補償問題研究

□ 程 琥

由于國有土地使用權收回與房屋征收在法律性質、適用條件、適用程序、適用范圍等方面存在較大差異，而《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關法律法規對國有土地使用權收回與房屋征收補償規定又過于原則，導致國有土地使用權收回實踐中面臨諸多困難。探討國有土地使用權收回與房屋征收補償制度的銜接，對于厘清當前城鎮化進程中收回國有土地使用權與房屋征收補償的法律關系，充分保障土地使用權人以及房屋所有權人的合法權益，意義重大。

國有土地；土地使用權收回；房屋征收；補償；制度銜接

在城鎮化進程中，依照法律法規規定收回國有土地使用權，是政府及其土地行政主管部門的一項法定職責，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進行。收回國有土地使用權涉及諸多的法律法規，如《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《國有土地上房屋征收與補償條例》以及省、自治區、直轄市的土地管理地方性法規、行政規章等。依照現有的法律法規，國有土地使用權無論是有償或者無償收回，都可能會遇到房屋征收補償問題。現行法律法規對于收回國有土地使用權與征收房屋所有權的制度銜接過于原則，迫切需要研究并加以完善。

一、國有土地使用權收回的主要類型和法律依據

根據1982年《憲法》第10條規定，城市的土地屬于國家所有。因此，在保證城市土地所有權屬于國家的前提下，國家通過劃撥、出讓方式將土地所有權的部分權能(比如規定期限內的占有權、使用權、收益權)讓渡給他人，并受到土地所有權人自始自終的監督和制約。國家作為國有土地所有權人可以在一定期限內有條件地讓渡土地使用權，當然也可以依法收回土地使用權。“土地使用權收回，簡而言之就是指依據法律、行政法規的規定或土地使用權出讓合同的約定，收回國有或集體土地使用權的行為。它既可能存在于兩方主體即土地使用權出讓人和受讓人、土地行政管理主體和相對人之間，也可能發生在土地使用權出讓人、受讓人和土地行政管理主體三方法律關系之中。”*湛中樂：《我國土地使用權收回類型化研究》，《中國法學》，2012年第2期。由于收回土地使用權涉及法律關系極為復雜，可以按照標準進行分類。

(一)根據收回土地使用權時是否給予適當補償為標準，可以將收回國有土地使用權分為有償收回和無償收回。

1.有償收回。顧名思義，有償收回土地使用權是政府及其土地行政主管部門在依法收回土地使用權時應當給予土地使用權人適當補償的法律制度。有償收回的法律依據主要體現在《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中。《土地管理法》第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；……依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”《城市房地產管理法》第19條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。”上述收回土地使用權均有關于“公共利益”的規定，這里有必要對其加以明確。在2011年1月國務院公布施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條對公共利益作出規定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：(一)國防和外交的需要；(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。第8條主要針對國有土地上房屋征收補償作出的有關公共利益的限定，收回國有土地時所要滿足的公共利益情形可以參照上述標準。”

2.無償收回。無償收回土地使用權是指政府及其土地行政主管部門在依法收回土地使用權時對土地使用權人不給予適當補償的法律制度。無償收回土地使用權主要包括《土地管理法》第58條第1款第(三)(四)(五)項、《土地管理法》第37條第1款、《城市房地產管理法》第21條及第25條、《基本農田保護條例》第18條第1款等情形。具體而言，主要包括土地使用權出讓合同規定的期限屆滿，或雖申請續期但未獲批準，土地使用權由國家無償收回；因土地使用者違反了法律禁止性規定，被政府或土地行政主管部門依照法律法規的規定收回土地使用權；土地使用者在沒有違反法律法規禁止性規定的情況下，因發生某種法律法規規定應當收回土地使用權的事件(如單位遷移、解散、撤銷、破產等，因自然人使用權人死亡而無繼承人，以及公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢等)而被收回土地使用權。

(二)根據收回土地使用權時是否依法強制收回為標準，可以將收回土地使用權分為強制收回土地使用權和協議收回土地使用權。

1.強制收回土地使用權。強制收回土地使用權屬于公法上的土地使用權收回，即各級政府及其土地主管部門作為土地行政管理主體，基于公共利益的需要、制裁違法違規用地、明確土地產權等理由，行使公權力收回土地使用權的行為。*湛中樂：《我國土地使用權收回類型化研究》，《中國法學》，2012年第2期。原國家土地管理局1997年頒布的《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》規定，收回土地使用權是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，主要采取行政處罰決定和行政處理決定兩種方式進行。

處罰性收回是指土地使用者違反了法律法規禁止性規定，被政府或土地行政主管部門依照法律法規的規定收回土地使用權。這種“收回”，首先是因為土地使用者發生了法律法規禁止的行為，對這種行為必須給予無償收回土地使用權的懲處。這種“收回”是一種行政處罰行為，主要規定在《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規中。《城市房地產管理法》第25條規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿2年未動工開發的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權。《土地管理法》第37條第1款規定，已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，連續2年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條第1款規定，土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條第2款規定，未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。《土地管理法》其他一些條款中對于強制收回土地使用權也作了類似規定。這種強制收回土地使用權的行為主要表現為政府或土地行政主管部門作出行政處罰決定強制收回土地使用權，因此要嚴格按照《行政處罰法》規定的程序和要求進行，否則就屬于違法處罰，應當承擔行政法律責任。

處理性收回是指政府或土地行政主管部門基于法定事由作出行政處理決定，收回土地使用權。《城市房地產管理法》第21條第2款和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規定，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期依照法律有關規定未或批準的，由人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條第1款規定，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回國有土地使用權的，屬于行政處理決定。依照該條例第47條第2款規定，根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，市、縣人民政府無償收回國有劃撥土地使用權的，也屬于行政處理決定。屬于行政處理性質的收回國有土地使用權決定行為，在《城市房地產管理法》等法律法規中也有類似規定。

2.協議收回土地使用權。政府或土地行政主管部門除了可以依職權強制收回土地使用權外，還可以依據土地使用權出讓合同約定收回土地使用權。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第14條規定：“土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后60日內，支付全部土地使用權出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，并可請求違約賠償。”同時，第15條規定：“出讓方應當按照合同規定，提供出讓的土地使用權。未按合同規定提供土地使用權的，土地使用者有權解除合同，并可請求違約賠償。”而對于此類行為性質長期以來一直存有較大爭議。有學者認為，土地使用權期滿后的收回具有民事性質，而非行政性質，無需采取行政處理決定方式。同樣，對于違反出讓合同約定，在規定的2年開發期內未開發使用土地而被政府收回土地使用權的，其性質應該是民事性質，而非行政處罰性質。*金儉：《國有土地使用權收回制度重構》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)，2013年第1期。對此也有觀點認為，此類行為屬于行政行為，而非民事性質。原國家土地管理局1997年頒布的《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》則把此類行為性質確定為行政處理決定。

二、國有土地使用權出讓合同的性質判定

當前理論界和實務界對于國有土地使用權出讓合同的性質，主要有兩種觀點：一種觀點認為土地管理部門作為出讓方與受讓方簽署的國有土地使用權出讓合同系民事合同，出讓方解除與受讓方之間的國有土地使用權出讓合同屬民事法律行為，應當適用我國民商事的法律規定。甚至有學者認為，“在《物權法》這樣一部基本民事法律中規定建設用地使用權，非常清楚地確認了該權利屬于民事權利，代表國家出讓建設用地使用權的政府有關部門與取得建設用地使用權的權利人之間是平等的民事主體，二者之間是民事權利義務關系。”*程嘯：《從物權角度看“無權收回土地使用權”性質》，《中國國土資源報》，2007年11月22日，第5版。特別是2005年《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條規定：“本解釋所稱的土地使用權出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門作為出讓方將國有土地使用權在一定年限內讓與受讓方，受讓方支付土地使用權出讓金的協議。”2008年《民事訴訟案由規定》明確將建設用地使用權出讓合同糾紛作為民事訴訟案由。據此，有觀點認為此類國有土地使用權合同糾紛應當納入民事管轄范圍。另一種觀點則認為國有土地使用權出讓合同本質上屬行政合同，應當納入行政訴訟受案范圍。對于上述兩種觀點而言，應當說第二種觀點更符合國有土地出讓合同作為行政合同的本質特性。之所以把國有土地使用權出讓合同認定為行政合同，應當納入行政訴訟受案范圍，主要有以下原因：

1.從出讓合同的目的來看，國有土地使用權出讓方與受讓方簽訂國有土地使用權出讓合同是行政機關為了實現行政目的，與公民、法人或者其他組織之間，經雙方意思表示一致所達成的協議。行政目的完全不同于民事合同目的。

2.從合同雙方主體地位看，政府或者土地行政管理部門與土地使用者作為土地使用權出讓方簽訂合同，在合同中具有雙重身份，既是土地使用權出讓方、合同當事一方，又是行政機關、監督方。因此，決定了其既有依據行政職責的權利、義務，又有甲方的權利、義務。而受讓人在合同中也具有雙重角色，既是行政管理相對人，又是合同當事一方，因此既有作為行政管理相對人的權利、義務，又有作為乙方的權利、義務。可見，在合同中，出讓方與受讓方在合同簽訂、履行、解除中并不具有平等的法律地位。而且，政府或土地行政管理部門在合同的履行、變更或解除中具有優益權，對于土地使用者未按合同規定開發利用土地的，有權予以糾正，并可進行行政處罰。政府或者土地管理部門甚至可以為了公共利益需要隨時解除土地出讓合同。這與民事合同相比有著明顯區別。

3.從合同糾紛救濟來看，按民事合同或者行政合同救濟對土地受讓方合法權益保障力度完全不同。如果按照民事合同糾紛處理，在案件審理中遵循原告訴什么、法院審什么的審理思路，法院一般審查原告訴訟請求是否符合法律規定，而對于政府或者土地管理部門收回行為合法性問題不予審查，這就容易造成對于一些解除土地使用權出讓合同性質的案件，法院會完全基于對原告訴訟請求審查支持政府或土地管理部門的收回行為，但這恰恰不利于保障土地使用者的合法權益。而此類糾紛如果按照行政合同糾紛處理，法院在案件審理中主要審查被訴行政行為的合法性，換言之，法院會對政府或者土地管理部門收回土地行政行為進行合法性審查，并且這種合法性審查是全面審查，不管原告的訴訟請求、理由有沒有提到的問題，法院都要進行審查。因此，法院在行政合同審查中，對政府或者土地管理部門的審查監督是全面的，對作為土地使用者的原告的保障也是全面的。因此，從大量審判實例來說，恰恰因為一些地方把國有土地出讓合同作為民事合同處理，在訴訟中政府或者土地管理部門借助裁判侵犯土地使用者的合法權益。

4.從對行政權監督看，把國有土地出讓合同作為民事合同根本不利于對行政權的監督。實踐中，如果把國有土地使用權出讓合同作為民事合同對待，政府或者土地管理部門經常以民事上的解除合同來代替行政處罰，剝奪了土地使用者獲得合法救濟的權益，程序違法。作為土地出讓方的政府或者土地管理部門形式上行使了收回土地使用權行為，實質上卻行使了行政處罰權，而又以民事合同為由不允許當事人獲得救濟，行政機關放棄執法權而運用民事合同規避可能遇到的行政復議、行政訴訟，就很難讓當事人獲得行政或者司法救濟，這不符合現代法治理念要求，也不符合法律規定。*欒秀芳、王磊：《收回土地使用權的行政行為不應適用合同法》，《山東審判》，2009年第3期。因此，用解除合同代替行政處罰既不合法，也不公正，應當認定為程序違法。把國有土地使用權出讓合同作為民事合同的觀點，僅僅從合同形式角度追求意思自治和違約責任承擔，并沒有真正從實質上關注如何監督政府或者土地管理部門的行政權、保障土地使用者合法權益，從而讓土地使用者經常陷入不利境地。

5.從法律依據來看，新行政訴訟法第12條第1款第(十一)項規定，人民法院應當受理公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的案件。因此，行政協議已經納入行政訴訟受案范圍。并且，原國家土地管理局1997年頒布的《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》規定，收回土地使用權是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為。而作為2005年《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》和2008年《民事訴訟案由規定》應當及時修訂，把國有土地出讓合同糾紛案件排除在民事訴訟受案范圍之外，否則就存在與新行政訴訟法以及其它相關規定沖突的風險。

三、國有土地使用權收回與房屋征收補償的制度銜接

在城鎮化進程中，房屋與土地之間屬于相互依存關系，我國房地關系無論是“房隨地走”還是“地隨房走”，都可以簡單概括為“房地同時走”。因此，在收回國有土地使用權時需要考慮一并征收該國有土地上的房屋并給予補償，在國有土地上房屋征收補償中，要一并收回國有土地使用權。

(一)房屋與土地之間的法律關系

在我國，土地和房屋都屬于不動產，不動產所有權人對自己的不動產依法享有占有、使用、收益、處分的權利。土地所有權專屬于國家所有和集體所有，而房屋所有權則可以由公民個人享有。《物權法》第41條規定，法律規定專屬于國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。《物權法》第59條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。從上述規定可以看出，除了國家和集體可以對土地享有所有權外，其他任何單位和個人都不得對土地享有所有權。由于土地所有權可以與其使用權相分離，土地使用權人可以根據出讓、轉讓合同以及行政劃撥的方式取得土地使用權。在民法上，土地使用權屬于用益物權，即在他人之物上得以使用收益而設立的他物權。《物權法》第117條規定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”。《物權法》第118條規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益”。土地使用權作為用益物權，其主體不是所有權人而是使用人，其客體具有永久的不可移動性，其權利經登記公示具有排他性。根據《擔保法》的規定，土地所有權不得抵押，土地使用人可以將自己有權處分的國有的土地使用權設定抵押權。并且，在一般情況下，除法律規定的抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。而房屋作為不動產，房屋所有權人可以依法對自己的房屋享有占有、使用、收益、處分的權利。因此，房屋所有權人有權對自己房屋的所有權進行抵押。房屋所有權屬于民法上的自物權，其權利主體是房屋所有人，其客體具有永久的不可移動性，其權利經登記公示具有排他性。因此，“土地使用權和房屋所有權是兩種不同性質、不能相互替代的、各具價值的物權”。*何志：《房屋產權和土地使用權分別抵押的效力研究——兼談對〈擔保法〉第36條的質疑和完善》，《法律適用》，2006年第6期。

由于房屋總是建立在一定范圍土地上的，土地無疑是任何房產的基礎。并且，我國土地使用權是取得建設工程施工許可證、規劃許可證的前提，而建設工程施工許可證、規劃許可證又是取得房屋所有權的必要條件。因此，土地使用者只有在取得土地使用權的前提下，才能申請行政許可在該土地上建房，從而依法取得房屋所有權。土地使用權和房屋所有權存在著依附關系。正是基于房屋具有依附土地存在的特性，房屋所有權依法轉讓必然會帶來土地使用權是否一并轉讓的問題；同樣，土地使用權依法轉讓，也會帶來該土地上的建筑物是否一并轉讓的問題。由于房地產的不可分性，我國在處理房地產關系時的一個重要原則就是房地產權利主體一致的原則，即“房隨地走”或“地隨房走”。所謂“房隨地走”，就是轉讓土地使用權時，該土地上的房屋應一并轉讓。所謂“地隨房走”，就是轉讓房屋的所有權或者使用權時，土地使用權同時轉讓。

(二)國有土地使用權收回中的房屋征收補償

按照《物權法》、《土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《土地管理法實施條例》的規定，在國有土地上，新的建設項目需要使用土地的，其基本順序是先獲得建設項目立項批準、建設項目用地規劃許可，再在獲得建設用地批準后獲得房屋拆遷許可。這種土地審批程序允許在尚未改變原土地使用權人、房屋所有權人的情況下，先確立建設項目和建設單位，由國家收回原土地使用權人的土地使用權，再將土地使用權劃撥、協議出讓或租賃給特定的土地使用權人，其基本邏輯關系建立在國家調撥土地的傳統用地方式的基礎上。*龔靖：《從土地管理制度分析房屋征收條例》，《上海房地》，2015年第1期。《物權法》第42條規定：“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”該法第148條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。”《城市房地產管理法》第6條規定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”《土地管理法》第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的……依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償”。從上述規定看，收回國有土地使用權事實上是為了對土地進行再開發，必然要求對原有房屋進行拆除，也就是收回國有土地使用權與消滅其房屋所有權應當同時進行，并由政府完成有關補償事宜后才能供應給其他建設單位。但原來的《城市房屋拆遷條例》實際上將原本應當由國家收回國有土地使用權時承擔的補償問題交由新的土地使用權人承擔。換言之，國家通過拆遷制度，由建設單位對原權利人進行補償安置，形成拆遷補償安置關系。*龔靖：《從土地管理制度分析房屋征收條例》，《上海房地》，2015年第1期。實踐中，收回國有土地使用權中的房屋征收補償程序包括：建設單位取得立項規劃許可，建設單位獲得用地批準，由土地管理部門收回土地使用權后，向建設單位供應土地，由建設單位作為房屋拆遷人，憑建設用地批準書等法律文件向房地產管理部門申請房屋拆遷許可證，由房屋拆遷人委托專門的拆遷機構對被拆遷人實施拆遷補償。

(三)國有土地上房屋征收中的土地使用權補償

在國有土地上房屋征收過程中，房屋征收的真正目的主要是提前收回房屋所占用的國有土地使用權。《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定……”。該條例第13條第3款規定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回”。鑒于征收房屋與國有土地使用權收回畢竟屬于不同性質的行政行為，需要對以下幾個方面問題加以明確。

1.對房屋征收補償中是否包含對土地使用權的補償問題。《國有土地上房屋征收與補償條例》第17條規定：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：(一)被征收房屋價值的補償；(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；(三)因征收房屋造成的停產停業損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。第19條第1款規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”從上述規定看，《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的補償范圍包括被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償，以及因征收房屋造成的停產停業損失的補償。顯然國有土地使用權補償并沒有明確列入補償范圍。雖然有觀點認為，條例第19條規定的被征收房屋類似房地產的市場價格，是由房屋所有權價格和該房屋占用范圍內的土地使用權價格兩部分構成的，換言之，對被征收房屋價格的補償是包含對被征收房屋所占用的土地使用權的補償。*殷琳：《國有土地上房屋征收中的土地使用權補償》，《城鄉建設》，2012年第9期。因此，《國有土地上房屋征收與補償條例》對國有土地使用權收回補償規定確實不明確，也容易產生糾紛。

2.房屋征收中是否有必要對土地使用權進行單獨補償。國有土地使用權與房屋所有權性質不同，國有土地使用權具有獨立的財產價值。國有土地使用權雖然基于國有土地所有權而產生，但并不從屬于國有土地所有權，而是一種獨立的財產權利。*金偉峰：《論房屋征收中國有土地使用權的補償》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2013年第2期。實踐中，對于國有土地使用權而言，有劃撥土地使用權和出讓土地使用權之別。出讓土地使用權與劃撥土地使用權的投資成本不同，其補償標準也不同。由于在取得出讓土地使用權時，土地使用者向政府支付了土地使用權出讓金，而取得劃撥土地使用權時，土地使用者不需支付土地出讓金，因此，對出讓土地使用權的補償金額要比劃撥土地使用權的補償金額高，高出的部分就是土地使用權出讓金。*湛念：《房屋征收中的國有土地使用權補償問題探究》，《中南林業科技大學學報(社會科學版)》，2011年第4期。因此，在對國有土地上房屋征收補償時，應當區分劃撥土地使用權還是出讓土地使用權。劃撥取得的國有土地使用權可以收回，出讓取得的國有土地使用權應當給予補償。

3.房屋征收與土地使用權收回程序如何銜接問題。房屋征收與土地使用權收回的主管部門不同，相關法律文書也應該有所不同。目前，我國《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對收回國有土地使用權程序作出明確規定，收回國有土地使用權只能依據收回土地使用權的轉向程序和法律。因此，在房屋征收補償決定中，只能對房屋征收補償作出決定，而不能對收回國有土地使用權作出規定。當然，為了保證房屋征收與收回國有土地使用權同步進行，房屋征收部門和國土資源管理部門有必要做好以下程序銜接，主要包括：共同完成權屬確認工作，不必單獨報批收回土地手續，以“平地”為拆除標準，按被征收人意愿落實征收補償決定，房屋征收、國土資源及財政三部門配合完成資金運作。*高舒暢、周航：《房屋征收與土地出讓環節如何銜接》，《中國國土資源報》，2011年12月17日，第7版。□

(責任編輯：楊仙麗)

2017-04-10

程琥，法學博士，社會學博士后，研究員，北京市第四中級人民法院副院長，主要研究方向為行政法與行政訴訟法。

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1007-9092(2017)04-0122-007