十八屆四中全會憲法法律實施觀解讀

□ 鄭 磊 賈圣真

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十八屆四中全會憲法法律實施觀解讀

□ 鄭 磊 賈圣真

憲法法律實施觀是習近平法治思想的核心命題之一，它形成于中國社會主義法律體系已經形成的“后大規模立法時代”，對于在全面深化改革時期總結法治建設的正反歷史經驗布局、全面推進依法治國戰略具有重要意義。關于如何推進憲法法律實施，習近平從憲法法律實施主體的廣泛性、加強人大建設、加快法治政府建設、維護國家法制統一等方面闡述了體系性舉措。

習近平；憲法實施；法律實施；法治中國

一、憲法法律實施觀是習近平法治思想的標志性命題

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日；習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2014年10月29日。已經成為習近平法治思想的標志性命題，并且構成十八屆四中全會的核心命題之一。先于這一命題，習近平任總書記伊始就明確強調：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”。*習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。圍繞憲法法律實施的一系列論述，已經形成了體系性的習近平憲法法律實施觀。筆者擬從形成習近平憲法法律實施觀的重要意義、其產生的時代背景以及舉措體系等方面逐層認識習近平憲法法律觀。

二、加強憲法法律實施的必要性

(一)時代必要性：全面深化改革開放的有力保障

改革開放以來，我們一直面臨著改革與法治的辯證關系。在改革開放初期，完備的法律體系有待初步形成，經濟社會的許多領域沒有或欠缺完備的法律規范調整，改革就是“摸著石頭過河”，立法只能階段性地“宜粗不宜細”，改革與法治的關系主要體現為如何用法律凝練改革的經驗，確認和鞏固改革成果，并進一步推動和保障改革。

在全面推進改革開放時期，中國特色社會主義法律體系已經形成并不斷完善，改革與法治的關系就更加突出、更加復雜了。*張文顯：《習近平法治思想研究(上)——習近平法治思想的鮮明特征》，《法制與社會發展》，2016年第2期。改革進入“深水區”，“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，*《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2013年11月16日。我們正在步入摸著頂層設計過河的時代。頂層設計，從內容上看，就是“四個全面”；從規范結構來看，就是三套規范體系：以憲法為核心的國家法律體系、以黨章為核心的黨規體系、以靈活性見長的方針政策集群，黨的十八屆四中全會在全面深化改革時期，首次以“全面推進依法治國”作為黨的全會的主題，以此凸顯以憲法為核心的國家法律體系在改革“深水區”的過河憑欄“頂層設計”規范結構中的顯赫地位。這尤其體現在兩個方面：一方面，習近平高度重視進入全深改時期后改革舉措的合法性問題，強調“重大改革于法有據”，這超越了將改革措施視為通過突破法律推動法律發展的單純定位，將改革視為法律實施問題看待，他指出：“凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行，有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行?！?習近平：《在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第47頁。另一方面，要求立法并非被動地、滯后地卻追認改革措施的合法性，而應在更豐富的功能層面發揮作用，四中全會報告將之表述為：“必須更好發揮法治的引領和規范作用”，*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。2015年修改的《立法法》將之濃縮為“發揮立法的引領和推動作用”，寫入該法第1條關于立法目的的規定中。習近平強調，要把全面依法治國放在“四個全面”的戰略布局中來把握，深刻認識全面依法治國同其他三個“全面”的關系，努力做到“四個全面”相輔相成、相互促進、相得益彰。*習近平2015年2月2日在省部級主要領導干部專題研討班開班式上的重要講話，報道參見《新華每日電訊》，2015年2月3日。全面推進憲法法律實施，對于確保全面深化改革時期各項事業的順利進行必不可少。

(二)歷史必要性：新中國法治建設的正反經驗

習近平注重從歷史中汲取法治建設的經驗，他強調：“歷史是最好的老師。經驗和教訓使我們黨深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂?！?習近平：《在中共十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第9頁?！俄n非子·有度》中的名句“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”是他多次援引的話語。*習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神，全面深化改革專題研討班上的講話》，2014年2月17日；習近平：《在新疆考察工作結束時的講話》，2014年4月30日；習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。

習近平尤其重視追溯、總結和反思新中國成立以來六十多年憲法法律實施的發展歷程，在就任中共中央總書記后不久，就對新中國憲法實施的歷程做了清晰的概括：“憲法與國家前途、人民命運息息相關。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業就會遭受挫折。這些從長期實踐中得出的寶貴啟示，必須倍加珍惜?！?習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。誠然，如歷史已經證明的，從法律工具主義滑向法律虛無主義的歷史軌跡，給黨和國家事業帶來巨大危害。在總結新中國成立以來的民主法制建設經驗，尤其是深刻反思“文革”的沉痛教訓、全面總結改革開放民主法制建設的成功經驗的基礎上，從法律權威觀的層面提出和推行憲法法律實施觀、尊崇憲法法律，對于法治中國建設具有歷史必要性。

(三)戰略必要性：全面推進依法治國的結構重心

十八屆四中全會在吸收和借鑒中西優秀法律思想的基礎上提出的“全面推進依法治國”戰略，是一個具有嚴密邏輯體系的系統工程。在馬克思主義法學中國化的進程中，這一戰略的一個重要特點是在依法治國的治國方略已有實踐的基礎上，明確提出“全面”推進的要求。其“全面”之處體現在“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”，體現在依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

法律運行的動態過程，是一個從法的制定到實施的過程，包括立法、守法、執法、司法環節，法的創制與法律適用之間存在流轉往返的緊密聯系。在全面布局的法治中國戰略目標和戰略結構中，憲法和法律的實施是其戰略結構的重心，它貫穿執法、司法、守法環節，落實和反哺科學立法；是依法治國、依法執政、依法行政的連接點；是法治國家、法治政府、法治社會的關鍵環節。法律的生命力就是法律的實效性，法律的權威以違法必究為基本要求、以法律信仰為最高形態。只有通過法律的實施，法律才會從書本上的法律、從字面上的條文兌現為生活中的法律、行動中的規范，換言之，法律從實施中獲得實效性和生命力，成為“活的法律”，也只有對違反憲法法律的現象進行糾偏和制裁，法律才能樹立起權威。

三、重視憲法法律實施的時代背景

2011年，十一屆全國人大第四次會議莊嚴宣布：“中國特色社會主義法律體系已經形成”。習近平指出，“我國形成了以憲法為統帥的社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就”。*習近平：《堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設》，《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第144頁。這項重大的階段性成就，標志著中國法治進程已經從“大規模的立法時代”*郭道暉：《當代中國立法》(下)，中國民主法制出版社1998年版，第883-884頁。過渡到“后大規模立法時代”，這是習近平憲法法律實施觀產生的時代背景，這個時代體現出強調提高立法質量、立改廢釋并舉的科學立法方式、法律運行的重心落腳于法律實施等方面的特征。

(一)立法目標：從追求立法數量轉為提高立法質量

1978年，在幾近于空白的法制基礎上，“大規模的立法時代”的序幕迅速拉開，“有法可依”不可避免地成為該時期法制建設的重點。在“十六字方針”中首當其沖，“有比沒有好，快搞比慢搞好”成為這一時期立法活動的首要目的，*鄧小平：《解放思想，實事求是，團結一致向前看》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。相應的，“宜粗不宜細”成為這一時期立法活動所遵循的原則。隨著“中國特色社會主義法律體系已經形成”，“后大規模立法時代”拉開序幕，習近平審時度勢地指出，在這一時期，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國，越是強調法治，越是要提高立法質量。”*習近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第43頁。這一時期，立法目標定位由偏向于立法數量向提高立法質量轉變，立法原則由“宜粗不宜細”向“科學立法，民主立法”轉變，而立法質量的提高、科學立法的實現，有賴于憲法法律實施的檢驗和反饋。

(二)立法方式：從以制定為主導轉向修改為主導

改革開放以來三十余年的立法進程中，主導性立法方式已經從法律制定轉向法律修改，而且比例對比以顛覆性幅度轉變，如下表所統計的改革開放后第五屆人大以來歷屆全國人大立、改、廢立法方式的數量與比例的變遷，立與改的對比，已經從第五屆人大的接近九一開逆轉為第十二屆人大的接近一九開，法律修改自第九屆全國人大以來，已經躍升為主導的立法方式。

表1 全國人大立法活動中立、改、廢的數目與比例*表格數據來源于鄭磊、盧煒：《“舊”下位法的適用性——以第5號指導性案例、第13號行政審判指導案例為焦點》，《政治與法律》，2014年第7期。

習近平注意到了時代的變化帶來的立法方式的轉變，強調既要“堅持立法先行”，又要“堅持立改廢釋并舉”的科學立法方式。*習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。在后大規模立法時代躍升的法律修改、法律解釋方法，正是連接法律制定與法律實施的兩大渠道。

(三)法律運行：從聚焦“有法可依”轉向側重法律實施

改革開放初期面臨的情況是“法律很不完備，很多法律還沒有制定出來”，*鄧小平：《解放思想，實事求是，團結一致向前看》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。因此，實現“有法可依”，填補立法空白，成為當時法制建設的首要問題。中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，在這種形勢下，有法必依、執法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫，這也是廣大人民群眾普遍關注、各方面反映強烈的問題。*吳邦國：《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經驗》，《求是》，2008年第1期?，F在，我們社會生活中發生的許多問題，有的是因為立法不夠、規范無據，但更多是因為有法不依、失于規制乃至以權謀私、徇私枉法、破壞法治。*習近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第57頁。中國法治進程的新突破口，勢必是憲法法律的實施，只有全面、及時、統一、正確實施憲法和法律，才能使各項規定從紙面走入生活，各項權利從擬制走向現實。*徐漢明：《法治的核心是憲法和法律的實施》，《中國法學》，2013年第1期?！啊煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！绻辛朔啥粚嵤⑹唛w，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’”。*習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2014年10月29日。這段論述充分表明了法律運行的重點環節向側重法律實施轉變的決心，這是法律運行客觀規律的體現：“有法可依”之后，法律實施成為依法治國的決定性因素。

四、推進憲法法律實施的主要方面

習近平不但全面闡述為什么要加強憲法法律實施，而且從實施主體、人大建設、依法行政、法制統一等方面系統闡述了推進憲法法律實施的主要舉措。

(一)憲法法律實施主體的廣泛性及其“關鍵少數”

習近平重申憲法法律實施主體廣泛性的一般認識，他指出：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。”*習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。

與此同時，習近平勾畫出不同實施主體所構成的層次性結構，尤其強調領導干部這個“關鍵少數”。習近平指出，各級國家行政機關、審判機關、檢察機關是法律實施的“重要主體”，必須擔負法律實施的法定職責，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究現象，堅決整治以權謀私、以權壓法、徇私枉法問題，嚴禁侵犯群眾合法權益。*習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。習近平憲法法律實施主體觀點的特色之處，在于強調必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，要求領導干部做尊法學法守法用法的模范。對“把權力關進制度的籠子里”的一以貫之的反復強調，是其實施主體觀點這一特色的另一明顯體現。

習近平關于憲法法律實施主體的廣泛性與關鍵點的闡述，把握了憲法法律實施過程中的全面性和復雜性，堅持了兩點論和重點論的統一，體現了深刻的辯證思維和系統思維。

(二)加強人大制度建設，完善人大監督手段

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大和地方各級人民代表大會是我國的最高權力機關和地方國家權力機關。隨著“中國特色社會主義法律體系已經形成”，人大的工作重心正逐步從大規模立法時代立法這個壓倒性重心向立法與監督雙重心結構轉變，這是加強人大制度建設的基礎性結構。對人大制度建設和監督機制的論述是習近平憲法法律實施觀的重要內容，主要由以下三方面構成。

第一，不斷重申憲法實施在法律實施中的核心地位。十八大后就任黨的總書記伊始，習近平在闡述法律實施觀之前首先強調：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”，將“全面貫徹實施憲法”明確定位為“建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作”，并坦言“保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全”，要求“必須高度重視，切實加以解決”這一問題。*習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。從十八屆三中全會到四中全會，憲法監督話題獲得一以貫之的強調，三中全會意味深長地指出：“要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！彼闹腥珪粌H更加鏗鏘有力地強調“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，*在2012年的《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》中，習近平對此的措辭是：“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。”在2014年的《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》中，習近平對此予以升格強調：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。并且重申和細化“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”，同時增加對“健全憲法解釋程序機制”的強調。反復強調憲法實施問題，是習近平憲法法律實施觀在實施內容上的特點。憲法實施不僅是法律實施的關鍵環節，也是通過加強人大制度建設來推進法律實施的落腳點?！稇椃ā返?2條、第67條規定，“監督憲法實施”的權力屬于全國人大及其常委會，“解釋憲法”的權力則排他性地屬于常委會。這些重要機制在實踐中卻有待激活，缺乏具體制度架構是其重要原因之一。由此，十八屆四中全會明確提出“健全憲法解釋程序機制”的要求，對此，明確憲法解釋的解釋主體與解釋事由、提請主體與啟動條件、憲法解釋請求的受理、憲法解釋案的起草與審議、通過與效力等內容的《憲法解釋程序法》亟待出臺。

第二，強調完善人大監督手段。習近平指出，“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督”，并進一步要求“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責，維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強對‘一府兩院’執法、司法工作的監督，確保法律法規得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使?！?習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日。甚至明確針對“全國人大及其常委會和國家有關監督機關”提出要求：“要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為”。*習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。

第三，以強化備案審查制度為抓手。根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定，各級人大常委會具有規范性文件備案審查、財政監督、特定問題調查、聽取和審議專項工作報告、撤職、詢問和質詢、執法檢查等多種手段監督憲法法律的實施狀況。其中，規范性文件的備案審查措施最為有力。然而，在之前一個時期內，該制度的實效性并未充分彰顯。人大常委會對其他國家機關的監督，更多地依賴于非正式化的溝通協商過程，例如，“全國人大有權撤銷國務院的行政法規(條例、決定)，但實際上撤銷會造成很大的影響，人大也從來沒有撤銷過。因此協商很重要?！舜蟪Ｎ瘯部梢灾鲃犹岢鲆螅獓鴦赵涸谥贫ǚㄒ幰郧芭c人大協商，以避免制定以后再撤銷?！?李鵬：《立法與監督——李鵬人大日記》(下)，中國民主法制出版社2006年版，第560頁。與此相反，執法檢查從一種非正式制度則逐步演變為全國人大常委會的一項法定權力，至今已經成為全國人大常委會最常規、最穩定、最有影響的監督手段，在確保憲法和法律實施的首要功能之外，還發揮了很多政策性功能。*林彥：《從自我創設，到政治慣例，到法定權力——全國人大常委會執法檢查權的確立過程》，《清華法學》，2009年第3期。對于剛性監督機制被柔性監督機制驅逐的現象，十八屆四中全會針對性地強調：“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。這不僅為人大提升監督能力提出了更高的要求，也提供了有力抓手。2015年的《立法法》修改增列主動審查、增加全國人大專委會和常委會工作機構對審查建議的反饋義務、重申司法解釋為備案審查對象等舉措均是這一抓手的具體體現。2016年的全國人大常委會工作報告總結常委會的備案審查工作在一年來“以貫徹實施修改后的立法法為契機，加強備案審查制度和能力建設。常委會工作機構與有關方面共同建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”，并且多年來努力實行“有件必備、有備必審、有錯必究”。*張德江：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2016年3月9日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上》，《人民日報》，2016年3月20日。在未來，強化備案審查制度，實現協商性監督手段與對抗性監督手段的雙管齊下，有利于更好地發揮人大監督的作用，保證憲法法律的正確實施。

(三)大力推進依法行政，加快建設法治政府

政府既是最主要的法律執行者，也是深入國家基本政策形成過程的操作者，是憲法法律實施的樞紐。習近平認為，“能不能做到依法治國”的關鍵，一看“黨能不能堅持依法執政”，二看“各級政府能不能依法行政”。*習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。習近平關于依法行政的論述貫穿兩條主要線索，一是保證嚴格執法，二是強化對政府自身權力的監督和制約。

習近平指出，政府是執法主體，對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大力氣解決。*習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2014年10月29日。而推進嚴格執法的重點在于：解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。*習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。他指出，嚴格文明公正執法是一個整體，要全面貫徹。文明執法、公正執法要強調，嚴格執法也要強調，不能畸輕畸重。*習近平：《嚴格執法，公正司法》，《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第722-723頁。文明、公正執法，要求行政機關在執法過程中考慮執法對象切身感受，規范執法言行，推行人性化執法、柔性執法、陽光執法，是通過對“法外因素”的運用，來消解執法過程中的阻力，增強執法活動的可接受性。嚴格執法，則強調執法處理結果的合法性。行政裁量權的行使必須在法律法規的限度之內，超過了這一限度則構成裁量逾越，而成為違法行為；行政處理過程中考慮不相關因素、違背比例原則、平等原則等基本法律原則導致的處理結果畸輕畸重、明顯不當，也傷及行政行為的合法性。政府作為最主要的執法主體，應該將嚴格執法作為執法活動的底線，保證行政執法活動的結果合法、程序正當、過程文明，使法律獲得良好的實施效果。

法治不僅僅是運用法律手段管制社會，更重要的是監督和制約公權力。習近平指出，權力不論大小，只要不受制約和監督，都可能被濫用。要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，形成科學的權力結構和運行機制。*習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第60頁。十八大報告明確了確保到2020年“法治政府基本建成”的戰略目標，十八屆四中全會針對性地提出“加快”建設法治政府的戰略要求，“強化對行政權力的制約和監督”是其中獲得升格強調的戰略舉措。四中全會從三方面強調了對行政權力的制約監督：一是外部監督，加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設；二是內部監督，加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點；三是審計監督，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。*參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

(四)規范擴容地方立法，維護國家法制統一

在“后大規模立法時代”，不僅法律運行的焦點環節向法律實施移動，而且在立法體制結構中通過地方立法等下位立法來實現憲法法律價值的比重不斷增加，由此，規范地方立法、維護國家法制統一在憲法法律實施中意義不斷提高。

1982年《憲法》確立了我國一元二級多層次的立法體制，中國憲法法律的實施不僅通過具體的執法活動、裁判活動和相關法律監督活動實現，還體現在各層級立法活動對憲法法律的價值和內容的具體化過程中。憲法通過法律實施，上位法通過下位法實施，最終在具體的法律適用活動中轉化為社會現實。習近平重視在憲法法律實施體制中地方人大的作用，“地方人大及其常委會要抓緊制定和修改與法律相配套的地方性法規，保證憲法和法律得到有效實施”，與此同時，“地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保證憲法和法律在本行政區域內得到遵守和執行”。*習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日。

黨的十八屆三中全會開始提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”，四中全會進一步提出“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”。2015年修改的《立法法》，賦予所有設區的市地方立法權?！读⒎ǚā沸薷膶嵤┮荒陙恚延?09個地方被確定可以開始制定地方性法規，*全國人大常委會法工委的這項統計截至2016年1月31日，參見《立法法修改實施一年209個地方獲行使立法權》，http://news.xinhuanet.com/2016-03/02/c_1118215814.htm，2016年3月31日最后訪問。地方立法主體的激增必然帶來地方立法數量的膨脹，地方立法中有相當大的部分屬于執行法律、行政法規的內容，規定得當，可以推動憲法法律的有效實施，反之，憲法法律的實施將受阻礙乃至被架空。提高地方立法質量，尤其是加強備案審查，成為各級人大一個具有新意義的老話題。加強地方立法工作隊伍和能力建設的迫切性不斷提高，其中省級人大常委會的立法監督功能尤為關鍵，涉及到對設區的市地方性法規的事前批準程序、主動或被動啟動的事后審查、撤銷程序，以維護國家法制統一。在這個意義上，“后大規模立法時代”的中國憲法法律的實施，不僅將進入一個“法律解釋”的時代，而且還將進入了一種“法律評價”的時代。*王利明：《論法律解釋之必要性》，《中國法律評論》，2014年第2期；林來梵：《轉型期憲法的實施形態》，《比較法研究》，2014年第4期。□

(責任編輯：胡曉慧)

2017-05-10

鄭磊，浙江大學光華法學院副教授，2011計劃司法文明協同創新中心研究人員，主要研究方向為憲法審查、人大監督；賈圣真，中國民航大學法學院講師，法學博士，主要研究方向為行政立法、行政組織法。

國家社科基金項目“全國人大常委會監督權行使機制研究”(編號：10CFX005)

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1007-9092(2017)04-0115-007