關(guān)于公證體制改革的若干思考

尹 飛（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長、教授）

關(guān)于公證體制改革的若干思考

尹 飛（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長、教授）

一、關(guān)于公證機構(gòu)的法律定位

公證質(zhì)量是公證工作的生命線。公證制度設(shè)置的根本目的在于提供具有公信力的公證文書。公證文書的公信力，不僅來自于法律的規(guī)定、民眾的法治觀念，更來自于公證人的專業(yè)水平和職業(yè)素質(zhì)。如張軍部長所言，推動公證事業(yè)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是向改革要動力、以改革增活力。而公證體制改革的核心，就在于如何能夠更加有效地激發(fā)公證機構(gòu)和公證人努力提供更好、更多的公證服務(wù)，引導(dǎo)、滿足人民群眾對公證服務(wù)的需求。這就需要通過改革的頂層設(shè)計，引導(dǎo)、激勵、督促公證機構(gòu)和公證人努力提升自身專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)、提高公證質(zhì)量，積極主動地用黨紀(jì)國法、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則約束自身的行為。

現(xiàn)行《公證法》頒行已經(jīng)十余年，在發(fā)揮了重大作用的同時，相關(guān)制度也面臨改革。尤其是《公證法》強調(diào)公證機構(gòu)不以營利為目的的要求是否合乎時宜，不無可商榷之處。營利與否，是法律依據(jù)獲得的利潤能否由出資人分配而對法人所做的分類。機構(gòu)性質(zhì)營利與否，與能否保證公證質(zhì)量、與公證機構(gòu)是否亂收費、亂出證沒有必然聯(lián)系。在改革過程中尤其是改革目標(biāo)設(shè)定中，過分強調(diào)公證機構(gòu)“不以營利為目的”是沒有必要的。相反，承認(rèn)公證服務(wù)收費的正當(dāng)性、合理性，反而有利于激發(fā)公證機構(gòu)和公證人的工作熱情，也有利于公證人珍惜執(zhí)業(yè)資格，自覺約束自身行為。

二、關(guān)于公證機構(gòu)體制

我國目前公證機構(gòu)采多元化模式，行政機關(guān)性質(zhì)、事業(yè)單位性質(zhì)和合作制性質(zhì)三種體制的公證機構(gòu)并存。其中，行政機關(guān)性質(zhì)顯然有悖公證制度的本旨，將社會權(quán)力與國家權(quán)力混同，公證人員仍然繼續(xù)保留公務(wù)員身份，欠缺提供更好更多公證服務(wù)的壓力和動力，顯然不符合未來發(fā)展的方向。

事業(yè)單位性質(zhì)之下，公證機構(gòu)作為執(zhí)行國家公證職能、具有公益性、非營利的事業(yè)單位法人，擺脫了行政機關(guān)性質(zhì)的限制；績效考評等制度的引入，有利于激發(fā)公證人員的活力和積極性。尤其是在中西部欠發(fā)達地區(qū)，這一定位能夠有效保證縣級行政區(qū)域內(nèi)至少有一家公證機構(gòu)，從而滿足基本的公共服務(wù)要求。在現(xiàn)階段，以這一性質(zhì)作為各地公證體制改革的主流方向是必要的，也是最切合現(xiàn)行《公證法》要求的。但值得注意的是，在事業(yè)單位制度改革大背景之下，事業(yè)單位本身就面臨進一步改革。實踐中相當(dāng)公證機構(gòu)采自收自支的事業(yè)單位模式，這種事業(yè)單位恐怕本質(zhì)上是企業(yè)而非事業(yè)單位，如何避免其“兩頭沾光”，既占盡了市場化收費的好處，又享受體制內(nèi)的各項優(yōu)惠，需要進一步研究。尤其是要在編制、分配制度等方面切實落實公證機構(gòu)自主管理權(quán)，真正有效激勵其積極主動開展業(yè)務(wù)、提升公證質(zhì)量，是未來需要進一步深入完善的課題。

從激發(fā)活力、提高公證文書質(zhì)量、強化公證人自我約束來看，合作或者說合伙制更加符合未來發(fā)展的方向。尤其是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，公證服務(wù)需求旺盛，具有法律執(zhí)業(yè)資格的人才比較豐沛，法律執(zhí)業(yè)水平也相對較高。在這些區(qū)域，建議加大試點力度，實現(xiàn)公證服務(wù)的充分競爭，從而充分運用市場機制，實現(xiàn)公證體制改革的目標(biāo)。在合作、合伙制試點過程中，一方面可能面臨《公證法》“不以營利為目的”的制約，需要通過修法預(yù)留一定空間；另一方面，則要充分吸收國內(nèi)外相關(guān)改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，把牢入口關(guān)。建議在試點初期，充分吸收我們在香港、澳門特別行政區(qū)委托公證人制度的經(jīng)驗，從從事法律執(zhí)業(yè)達到較長年限、執(zhí)業(yè)道德良好、無不良記錄的法律執(zhí)業(yè)人員中選聘公證人開展合伙、合作制試點。

三、關(guān)于公證的監(jiān)管

目前公證領(lǐng)域出現(xiàn)的一些問題表明我們的相關(guān)制度仍然存在漏洞。我認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)進一步提高公證人的準(zhǔn)入門檻，確保公證人的專業(yè)水平。其次，應(yīng)當(dāng)進一步強化對公證人的法律約束和紀(jì)律約束，建立司法行政主管部門、法院、住建、國土、公安、民政等相關(guān)行政部門之間的聯(lián)動機制，及時反映問題線索，充分發(fā)揮主管部門和行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督作用；建立退出機制和終審禁入機制。第三，可以考慮針對公證人的特殊身份，即便是合伙制、合作制公證機構(gòu)的公證人，在相關(guān)職務(wù)犯罪上也要明確比照國家工作人員追究刑事責(zé)任，切實發(fā)揮懲戒機制的作用。第四，進一步放開公證機構(gòu)的審批限制，在各行政區(qū)域尤其是發(fā)達地區(qū)引入競爭機制，避免事實上的壟斷。第五，充分承認(rèn)公證服務(wù)的價值，在謹(jǐn)慎研判的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴大強制公證范圍，引導(dǎo)公證機構(gòu)積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，規(guī)范公證收費，合理調(diào)整分配機制，進一步提高公證人的收入水平，提升其職業(yè)尊榮感，促使其自覺規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。

隨著公證體制改革的深入推進，我相信，我國公證行業(yè)必將迎來新的輝煌。