刑事撤訴的效力思考

文◎韓平靜

刑事撤訴的效力思考

文◎韓平靜*

實踐中，因現行法律對刑事撤訴的效力沒有明確規定，從而出現撤訴后案件處理方式混亂，案件得不到及時處理或得不到處理，損害當事人權益和國家利益的情況時有發生。為此，需要通過立法重新確立撤訴制度。可由立法一步到位明示規定：法院準許撤訴裁定生效時訴訟程序終結，被羈押的被告人應立即釋放，其他強制措施及對財產的查封、扣押、凍結等措施應立即解除，符合申請國家賠償條件的受害人可申請國家賠償。撤訴后無須再作出不起訴決定，從而充分實現、體現撤訴作為一種刑事過濾機制的公正、效率價值。

刑事撤訴 效力 終結訴訟

2016年7月20日，“兩高三部”《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》指出，完善撤回起訴制度，規范撤回起訴的條件和程序。今年2月，最高人民法院《關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》對撤回起訴工作進行了一些具體要求。今后工作中，撤訴工作可能會呈現出不同以往的樣態。我國刑事案件撤回起訴制度的規范沿革經歷了從1979年《刑事訴訟法》的“有”到1996年、2012年《刑事訴訟法》的“無”，［1］雖然“兩高”自 1998 年以來分別通過司法解釋對撤回起訴進行了規定，但因立法缺位等原因，撤訴工作暴露諸多問題。

一、案例及問題的提出

［基本案情］2005年1月27日，崔某因涉嫌強奸被刑拘，同年3月3日被逮捕。2005年12月13日，法院一審判決崔某犯強奸罪，判處死刑緩期二年執行。崔某不服提起上訴，二審裁定將案件發回重審，法院重審后作出同樣判決，崔某再次上訴，二審法院再次將案件發回重審。第二次重審期間，檢察院于2009年5月27日撤回起訴，退回公安機關繼續偵查，法院于次日準許撤訴。公安機關補充偵查后于2010年12月1日移送檢察院審查起訴，未被接收。至2011年4月22日公安機關對崔某取保候審、釋放，崔某共被羈押2244天，撤訴后被羈押694天。經崔某申請，2016年6月28日，法院賠償委員會決定支付崔某人身自由賠償金、精神損害撫慰金共計706837.56元。

筆者從“裁判文書網”收集的全國28個省（直轄市、自治區）包含撤回起訴程序的142份賠償案件法律文書表明：（1）撤訴后案件始終掛著不處理的情況不乏存在。撤訴后處理情況明確的131件賠償案件中，由檢察機關作出不起訴決定82件，占62.60%；由公安機關作出撤銷案件決定19件，占13.38%；重新起訴8件，占6.11%；公安終止偵查1件；退回公安重新偵查1件；未作出處理20件，占15.27%。（2）撤訴后被羈押的受害人平均還需2個月時間才能被解除羈押措施或被釋放。撤訴與被羈押的受害人釋放時間可統計的103件賠償案件中，有49件賠償案件受害人因刑滿釋放或被變更為取保候審、監視居住措施先于撤訴之日被解除羈押；54件賠償案件受害人在撤訴當日或最長在撤訴694天后被解除羈押措施，平均為60.15天。（3）撤訴后符合國家賠償條件的受害人平均被錯誤羈押841天，平均獲賠194367元。在可統計撤訴后確定由司法機關承擔刑事賠償責任的114件賠償案件中，受害人平均被錯誤羈押841天，最長3734天；在可統計國家承擔賠償費用的101件賠償案件中，國家支付賠償金共計19631162元，平均每人194367元，最高達899000元。

因刑事訴訟法未對撤訴進行規定，最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規則》及相關指導意見對撤訴規定前后有變化，且與最高人民法院有關案件批復、指導性案例意見不相吻合，撤訴是否具有終結訴訟的效力，撤訴后是否需再作出不起訴決定、多長時間內作出不起訴決定等問題在司法實踐中處于較為混亂狀態，導致撤訴后案件得不到及時處理、或得不到處理，撤訴后繼續羈押被告人情形大量存在，一方面侵害被告人權益，一方面無形中加大了應承擔賠償責任案件中的國家賠償費用。

二、撤訴的效力之爭

關于撤訴的效力，學界有以下幾種觀點：一種觀點認為，撤回起訴與不起訴決定在終結訴訟進程等方面與不起訴決定具有完全相同的訴訟效力。［2］“撤回起訴制度并非刑事訴訟專有，在民事訴訟和行政訴訟中同樣適用。撤回起訴就是一個訴訟的終結，檢察機關沒有必要再作出不起訴決定。”［3］第二種觀點認為，“刑事公訴撤回起訴意味著訴訟程序的回轉，但并不代表訴訟終結”，［4］“其行為本身其實并不直接產生終止訴訟的效力。”［5］“檢察機關撤回公訴后就應該對被告人作出不起訴的決定。”［6］第三種觀點認為，撤回起訴的法律后果是中止正在進行的審判程序，但并非終止。［7］第四種觀點認為，“檢察機關撤回起訴既不屬訴訟終止，也不是訴訟中止，而是效力未定的訴訟行為。”［8］還有的認為，撤回起訴之所以不具有終結性的法律效力在于撤回起訴制度的依據是“兩高”的司法解釋，并非來源于法律規定，無法源性，不具有對外的效力，可以視為一種內部終結性的處理決定。［9］

司法實踐中，對撤訴效力也有不同認識，有的認為撤訴是案件中止，有的認為撤訴表明案件從法院審理階段返回審查起訴階段。從最高人民檢察院司法解釋及相關規定來看，踐行的是撤訴不具有終結訴訟效力的觀點。1999年《人民檢察院刑事訴訟規則》未明確撤訴后應如何處理，僅規定“撤回起訴后，沒有新的事實或者新的證據不得再行起訴。”最高人民檢察院公訴廳2007年印發的 《關于公訴案件撤回起訴若干問題的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）規定，“對于撤回起訴的案件，人民檢察院應當在撤回起訴后七日內作出不起訴決定，或者書面說明理由將案卷退回偵查機關（部門）處理，并提出重新偵查或者撤銷案件的建議。”2012年《人民檢察院刑事訴訟規則》規定，“對于撤回起訴的案件，人民檢察院應當在撤回起訴后30日以內作出不起訴決定。需要重新偵查的，應當在作出不起訴決定后將案卷退回公安機關，建議公安機關重新偵查并書面說明理由。”后二者關于撤訴后的處理方式雖有不同，但均表明撤訴并不能終結訴訟程序，還需借助不起訴、撤銷案件等方式終結訴訟程序。最高人民法院相關批復、指導性案例采用的是撤訴具有終結訴訟效力的觀點。最高人民法院2006年4月3日 《關于在重審期間人民檢察院以事實證據發生變化為由撤回起訴，人民法院準許撤訴的，準許撤訴的裁定應視為無罪確認的批復》（法［2005］賠他字第6號）明確將準許撤訴的裁定視為無罪確認，也即撤訴具有終結刑事訴訟程序的效力。2011年12月1日，最高人民法院《關于熊仲祥申請國家賠償一案的答復函》（［2011］賠他字第10號）指出，“……樂山市中級人民法院準許樂山市人民檢察院撤回起訴的裁定，可視為本案刑事訴訟程序已經終結。本案可進入國家賠償程序。”2012年12月14日，最高人民法院印發的國家賠償十大典型案例（法辦［2012］481號）中即有“熊仲祥申請四川省樂山市中級人民法院重審無罪國家賠償案”，闡明了如上答復意見。

2015年12月18日“兩高”共同公布并于2016年1月1日起施行的 《關于辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》第2條第1款第4、第5項規定：“人民檢察院撤回起訴超過30日未作出不起訴決定的及人民法院決定按撤訴處理后超過30日，人民檢察院未作出不起訴決定的屬于國家賠償法規定的終止追究刑事責任。”似乎是折衷了最高人民檢察院、最高人民法院兩種不同的觀點，附條件賦予了撤訴與撤銷案件、不起訴、判決無罪一樣的終止追究刑事責任的效力，這應是基于撤訴效力不確定的原由，為解決司法實踐中大量存在的撤訴后案件“一掛了之”導致的受害人申請國家賠償不能的考量。當然，其言下之意也即，撤訴本身不當然具有終結訴訟、終止追究刑事責任的效力。這個司法解釋的出臺，使撤訴后未作出處理的案件受害人得以普遍成功申請國家賠償。

三、明確撤訴具有終結訴訟效力的建議

“檢察機關的撤回公訴權已為許多國家或地區的刑事訴訟法所確認，成為國際上的立法通例。”［10］筆者認為，從程序法定原則出發，應由刑事訴訟法重新確立撤訴制度。同時，從保障人權、訴訟效率、訴訟經濟等考慮，宜由法律明示規定撤訴具有終結訴訟程序的效力，否則撤訴存在的訴訟價值無從體現，因為撤訴的效用完全可以通過法院判決無罪、判決不負刑事責任、裁定終止審理等方式實現，如撤訴后還需作出不起訴決定才能終結訴訟，檢察機關作出不起訴決定的程序可能不會簡于法院的審理程序，撤訴后再作出不起訴決定的時間可能不會短于不撤訴而由法院裁決的時間。如前所述，撤訴的效力爭議極大，而爭議雖莫衷一是，但無一反對 “在我國撤回起訴是以起訴后不存在追究被告人刑事責任的情況為前提的，”［11］這與《人民檢察院刑事訴訟規則》《指導意見》關于撤訴事由的兜底條款“其他不應當追究被告人刑事責任”是一致的。從制度設計而言，撤訴本與法院判決無罪、檢察機關決定不起訴的效用一致：終止追究刑事責任。但與民事行政訴訟中撤訴當然終結訴訟程序不同，刑事撤訴不具有當然終結訴訟程序的效力。因民事行政訴訟活動階段單一，只包括法院主導的審判階段，民事行政訴訟活動始于起訴，終于案件判決或裁定駁回起訴或準許撤訴，撤訴是案件終結的原由之一。而刑事訴訟活動包括分屬于偵查機關、檢察機關、審判機關的偵查、提起公訴和審判等階段。刑事訴訟從立案偵查開始，起訴是中間環節，撤回起訴也并不能使案件回復到訴訟前、立案前階段，并不能就此終結刑事訴訟活動。

如果立法不賦予撤訴具有終結訴訟的效力，會與被告人不服準許撤訴裁定的上訴權發生沖突。基于立法概括賦權，目前司法實踐實現了被告人不服準許撤訴裁定的上訴權。但如撤訴不具有終結訴訟的效力，撤訴后檢察機關還需作出不起訴決定，則一邊可能是法院準許撤訴后甚至法院準許撤訴前，檢察機關及時對被告人作出了不起訴決定，而另一邊可能是被告人不服準許撤訴裁定上訴后，二審法院裁定撤銷準許撤訴的裁定，發回重審，這將置被不起訴人于法院繼續審判的尷尬境地。

故此，筆者建議，在實現立法重新確立撤訴制度之時，可由立法一步到位明示規定：法院準許撤訴裁定生效時訴訟程序終結，被羈押的被告人應立即釋放，其他強制措施及對財產的查封、扣押、凍結等措施應立即解除，符合申請國家賠償條件的受害人可申請國家賠償。撤訴后無須再作出不起訴決定，從而充分實現、體現撤訴作為一種刑事過濾機制的公正、效率價值。

注釋：

［1］1979 年《刑事訴訟法》第 108 條：“人民法院對提起公訴的案件進行審查后，……對于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴。”1996年、2012年《刑事訴訟法》未對撤回起訴進行規定。

［2］參見張建偉：《撤回起訴后再作不起訴決定之誤區》，載《檢察日報》2011年10月17日。

［3］王春剛：《我國的撤回起訴制度》，載《司法》2015年第10輯。

［4］王唐飛、蔣義紅：《撤回起訴的程序制約與被害人權利救濟》，載《人民檢察》2010年第20期。

［5］魏虹：《賦權與規制：我國檢察機關撤回起訴制度之構建》，載《法律科學》2011年第6期。

［6］顧永忠、劉瑩：《論撤回公訴的司法誤區與立法重構》，載《法律科學》2007年第2期。

［7］同［5］。

［8］張兆松：《完善我國刑事公訴撤回制度的思考》，載《人民檢察》2007年第2期。

［9］參見顧靜薇：《論撤回起訴的規范化》，載《中國刑事法雜志》2010年第11期。

［10］王唐飛、蔣義紅：《刑事撤回公訴辨析》，載《中國刑事法雜志》2010年第7期。

［11］常艷：《試析公訴案件的撤回起訴》，載《人民檢察》1999年第4期。

*江西省上饒市人民檢察院檢察員［334000］