資產評估機構的法律風險管理初探

田林

法律本應成為比較理想的風險預防手段，但是由于存在法律法規不健全、生產經營者不懂法或者不守法的現象，企業法律風險管理也就應運而生。作者以資產評估法律法規為例，從如何完善立法、深刻懂法、嚴格守法的角度來探討資產評估機構的法律風險管理。作者強調資產評估行業必須直面解決法律法規體系還不夠健全的問題，積極配合行政機關梳理和修改行業管理規定，努力提高行業協會自律管理水平。

德國社會學家烏爾里希·貝克1986年出版的《風險社會》曾經風靡一時，從哲學高度上引發了對于科技發展、政策變更等各種廣泛存在的社會風險的關注和研究。用貝克的話說，“在風險社會中，不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量”。力求維持穩定狀態的法律，是明確而且可預料的，實際上理應成為一種最大程度凝聚社會共識、合理引導公眾心理預期的風險預防手段。但是，由于存在法律法規不健全、生產經營者不懂法或者不守法的現象，企業就很容易因生產經營活動不符合法律規定或者外部法律事件遭受損失，也就產生了研究企業法律風險①國際律師協會(IBA)定義：企業法律風險是指企業因經營活動不符合法律規定或者外部法律事件導致風險損失的可能性。管理的需要。

資產評估機構與其他企業一樣，在企業設立和存續、合同訂立和履行等多個環節，在企業股權治理結構、知識產權保護、人力資源管理、財務稅收等多個方面，都應當注意進行法律風險管理。同樣，這種法律風險較少是法律本身帶來的，而是廣泛存在的社會風險集中體現為法律問題，由于資產評估行業、資產評估機構“不立法”、“不懂法”、“不守法”造成的。本文僅圍繞新頒布的資產評估法及其相關行政法規、部門規章，從如何完善立法、深刻懂法、嚴格守法的角度來探討資產評估機構的法律風險管理。

一、進一步完善立法，健全法律法規體系

經歷十年磨一劍的努力，2016年7月2日資產評估領域的行業基本法——資產評估法由全國人大常委會四審通過，對于規范資產評估行為，保護資產評估當事人合法權益和公共利益，促進資產評估行業健康發展具有重要意義。但盡管已經有了資產評估法，仍然不能說資產評估行業、資產評估機構已經擺脫了“法律不健全”②白鴿：“如何規避我國資產評估風險”，載《山西經濟管理干部學院學報》2013年6月第2期，第59頁。的問題。因為法律本身不是一個孤立的存在，而是需要在社會一系列相互關聯的制度支持下才能正常發揮作用。而且法律處于整個法律法規體系的金字塔尖，往往有些規定比較原則、缺乏可操作性，有待于下位法規進一步明確配套的具體規定。例如，資產評估法第三十九條規定，國務院有關評估行政管理部門組織制定評估基本準則和評估行業監督管理辦法。目前，為配合新頒布的資產評估法，財政部已于2017年4月21日制定并公布《資產評估行業財政監督管理辦法》（以下簡稱“監督管理辦法”），并已于2017年6月1日起施行。為了做好資產評估機構審批制到備案制的過渡管理工作，2017年7月14日財政部還簽發了《關于做好資產評估機構備案管理工作的通知》。此外，法律明確要求制定的《資產評估準則——基本準則》，也正處在征求意見和進一步研究修改過程中。

但問題是，國務院有關評估行政管理部門并不僅僅是財政部一家，按照法律草案的說明，還有住房和城鄉建設部、國土資源部、商務部等部門。資產評估法頒布以后，財政部門的配套規定已經逐漸完備起來，但是其他部門尚未給予足夠的重視。僅以國土資源部、住房和城鄉建設部兩個重要部門為例：（1）2016年11月25日國土資源部簽發了《關于貫徹實施〈中華人民共和國資產評估法〉的通知》，要求準確把握資產評估法的意義，“首次在法律層面上明確了國土資源主管部門是土地估價和礦業權評估的監督管理部門，同時通過立法將不同專業評估管理統一到一部法律框架之下，既有利于統一標準和尺度，又有利于充分發揮各專業類別評估的作用”，并要求“各級國土資源主管部門要認真履行法定職責，依法加強對評估行業的監督管理。一是要加強資產評估法配套規章制度建設。在《城鎮土地估價規程》、《固體礦產地質勘查規范總則》等現行基本準則、規程、技術標準的基礎上，研究修改完善土地估價和礦業權評估基本準則，對土地估價和礦業權評估專業人員和機構的職業道德、評估程序、評估方法運用、評估信息披露等進行規范。二是要抓緊制定土地估價和礦業權評估監督管理辦法，依法對評估機構、評估專業人員、評估行業協會遵守法律法規、評估基本準則等情形開展監督管理。”但是截止到目前，說好要制定的土地估價和礦業權評估監督管理辦法仍然沒有出臺。（2）2016年12月6日住房和城鄉建設部簽發了《關于貫徹落實資產評估法規范房地產估價行業管理有關問題的通知》，明確自2016年12月1日起，對房地產估價機構實行備案管理制度，不再實行資質核準；設立房地產評估機構，應當符合資產評估法第十五條、第二十七條、第二十八條規定。明確根據城市房地產管理法的規定，房地產估價人員繼續實行準入類職業資格管理，管理機構、管理辦法保持不變，取得房地產估價師職業資格并經注冊后方可從事房地產估價活動。但是，網上查到最新的《房地產估價機構管理辦法》是2015年5月4日根據住房和城鄉建設部令第24號修正的版本，仍然沒有根據資產評估法的精神進行相應修改。《房地產估價機構管理辦法》仍然規定“機構名稱有房地產估價或者房地產評估字樣”，屬于立法過程中眾多評估機構集中反映的對機構名稱的不合理限制，不符合資產評估法第四十二條規定“評估行政管理部門不得違反本法規定，對評估機構依法開展業務進行限制”的立法精神，亟需作出修改。

總之，“徒法不足以自行”，尤其是新法制定以后的宣傳教育和貫徹實施，非常需要執法主體的密切配合、認真履職。資產評估法涉及到評估行業的多個行政管理部門，更是需要各有關部門按照新法的精神，重新制定新的行業監督管理辦法，或者系統梳理修改以前的行政管理規定，使得依法行政落到實處，各專業領域的行政管理規定都協調統一到法律要求上來。正是出于維護法律權威和法制統一的目的，《立法法》第六十二條提出明確要求：“法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人民代表大會常務委員會說明情況。”資產評估法自2016年年12月1日施行以來，很快就滿一年時間，財政部以外的國務院有關評估行政管理部門也應當積極履行職責，加快行業監督管理辦法的制定，系統梳理并及時清理以往部門規章中與新法精神不一致的管理規定。

資產評估行業、資產評估機構要獲得健康穩定發展，就必須直面解決法律法規體系還不夠健全的問題，積極配合行政機關梳理和修改行業管理規定，努力提高行業協會自律管理水平，進一步修改完善以資產評估法為引領的資產評估法律法規體系，才能站在頂層制度設計的高度上規避政策變更和行政恣意的風險。隨著民主立法、科學立法的推進，作為被監管對象的行業協會和評估機構等市場主體的聲音越來越受重視，在《資產評估法（草案）》四次審議修改過程中體現得非常明顯。草案一審稿確立的行政管理體制由財政部一家作為“國務院資產評估行業管理部門”變更為現在按照專業類別的多個“國務院有關評估行政管理部門”，“注冊評估師”變更為“評估專業人員”，評估機構的設立由“核準”變更為“備案”等等。除了出于維護法制統一的考慮、經過多方論證仍然保留了“資產評估法”的法律名稱以外，幾乎可以說草案審議過程中的所有尖銳意見都得到很好的協調解決。從評估行業長遠發展的角度講，資產評估法的順利出臺只是萬里長征的第一步，隨著經濟社會和評估行業的快速發展，資產評估法等相關法律法規出現不適應現實需要的情況時還要及時修改。一旦證明現在的行政監管體制分散、混亂或低效，也應當與時俱進修改法律將其變更為某個部門的統一監管，一切都從評估行業健康發展的整體利益出發。立法是眾人之事，評估機構法律風險管理的第一步就是要以主人翁的態度，提高法律意識和立法敏感度，積極關注和推動資產評估法等相關法律法規體系的完善。

二、深刻理解法律，避免有意無意誤讀法律

一部法律在全國人大及其常委會審議通過以后，因為普遍采取公開公布的方式，任何公民和組織都不得借口不知道法律而不遵守法律。資產評估法公布以后，作為市場主體和被監管對象的評估機構尤其應當積極主動學法、知法，明確哪些是法律禁止事項，避免無意間觸碰法律紅線而遭到處罰等不利后果。更進一步，評估機構還應當比一般的社會公眾更為深刻地理解法律，從法律條款的字里行間領會立法理念，避免有意無意誤讀法律所造成的風險。以下面兩個問題為例，來談一下對資產評估法的深化理解：

第一，法律法規對資產評估機構的內部管理制度作出的規定，是否過于細化、影響了評估機構的自主管理？

資產評估法第十七條規定：“評估機構應當依法獨立、客觀、公正開展業務，建立健全質量控制制度，保證評估報告的客觀、真實、合理。”“評估機構應當建立健全內部管理制度，對本機構的評估專業人員遵守法律、行政法規和評估準則的情況進行監督，并對其從業行為負責。”“評估機構應當依法接受監督檢查，如實提供評估檔案以及相關情況。”監督管理辦法進一步用整整一節規定了“機構自主管理”，其中第十七條規定：“資產評估機構應當建立健全質量控制制度和內部管理制度。其中，內部管理制度包括資產評估業務管理制度、業務檔案管理制度、人事管理制度、繼續教育制度、財務管理制度等。”第十八條規定：“資產評估機構應當指定一名取得資產評估師資格的本機構合伙人或者股東專門負責執業質量控制。”法律法規要對資產評估機構的內部管理制度作出規定的主要考慮是，在簡政放權、放低人員從業門檻的同時，“規范資產評估從業行為”立法目的主要靠加強對評估機構的規范管理來實現，這也體現了資產評估法“放管結合”的立法理念③田林：“資產評估法立法理念解讀”，載《中國資產評估》2016年第9期，第8頁。。這種細化內部管理制度的規定正是為了系統規范評估從業行為，避免評估機構承擔不利法律后果而作的善意提醒，并不影響評估機構的自主管理。對于資產評估機構違反監督管理辦法第十七條、第十八條規定的，監督管理辦法僅僅明確由資產評估機構所在地省級財政部門責令改正，并予以警告；資產評估法上也沒有規定相應的行政處罰等法律責任。但這是否意味著，監督管理辦法第十七條、第十八條規定可以不用認真執行，等到省級財政部門責令改正時再做不遲呢？應當認識到，要求建立健全質量控制制度和內部管理制度是風險管理手段而不是目的，是應當自覺遵守而不能妄加排斥的，例如資產評估機構沒有建立人事管理制度本身并不遭受嚴厲的法律懲罰，但是以結果論，如果評估機構“聘用或者指定不符合本法規定的人員從事評估業務的”，或者“對本機構的評估專業人員疏于管理，造成不良后果的”，依據資產評估法第四十七條規定，要由有關評估行政管理部門予以警告，可以責令停業一個月以上六個月以下；有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節嚴重的，由工商行政管理部門吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二，法律規定的評估機構的設立形式是相當復雜的，應當如何理解和執行，是否允許執行中有所變通？

資產評估法第十五條規定：“評估機構應當依法采用合伙或者公司形式，聘用評估專業人員開展評估業務。”“合伙形式的評估機構，應當有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。”“公司形式的評估機構，應當有八名以上評估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。”“評估機構的合伙人或者股東為兩名的，兩名合伙人或者股東都應當是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師。”全國人大常委會法工委等有關領導主編的《資產評估法釋義》中對于該條規定已經有較好的說明，“八名以上評估師”是允許混搭的，例如包括兩名土地估價師、兩名礦業權評估師、兩名房地產估價師等，就可以設立同時進行土地估價、礦業權評估、房地產估價等的綜合性評估機構；并且明確法人股東可以參與設立公司形式的評估機構，只要滿足三分之二以上的規定比例即可，也不影響評估機構的人合性特點。還有兩個容易誤讀之處，需要澄清：一種誤解認為，評估機構設立環節應當符合資產評估法第十五條的規定，在以后存續期間如果發生變更，導致不符合設立條件的也并不違法。但實際上，評估機構存續期間始終都應當符合資產評估法第十五條的規定，依照資產評估法第四十七條第二款的規定，“評估機構未按本法規定備案或者不符合本法第十五條規定的條件的，由有關評估行政管理部門責令改正；拒不改正的，責令停業，可以并處一萬元以上五萬元以下罰款。”另外一種誤解認為，因為存在“一人多證”的實際情況，“八名以上評估師”可以理解為有八個證就可以了。雖然開展評估業務時，有多個證的評估師可以從事其資格證相應的不同專業類別業務，但是在資產評估法第十五條明文規定“八名以上評估師”的情況下，打擦邊球解釋為“八證以上評估師”過于勉強，不符合法律規范評估機構的本意。

三、嚴格遵守法律，克服以身試法的僥幸心理

明代政治家張居正曾說過這樣一句名言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”如果有了法律而束之高閣，或者實施不力、滿足于做表面文章，公民或組織就會抱有違法也不會受處罰的僥幸心理，那么制定再多法律也無濟于事。黨的十八屆四中全會以來，社會各界對于“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”的認識日漸深化，嚴格執法、認真守法的良好法治態勢已經形成。評估機構一定要端正態度，嚴格遵守法律，避免以身試法遭受到法律懲罰，尤其需要注意以下兩點：

一是要堅決拒絕虛假評估。資產評估法第四條第一款規定：“評估機構及其評估專業人員開展業務應當遵守法律、行政法規和評估準則，遵循獨立、客觀、公正的原則。”遵循獨立、客觀、公正原則，是資產評估機構及其評估專業人員的安身立命之本。而且為了維護公共利益，起到防止國有資產流失的作用，法律、行政法規規定了要對國有資產等事項，依法委托評估機構評估。這一法定評估制度的宗旨和價值，也正是基于立法機關對資產評估機構及其評估專業人員能夠遵循獨立、客觀、公正原則的信任。相反的，虛假評估就像是一個毒瘤，違背了立法機關和社會公眾對資產評估機構及其評估專業人員的信任，嚴重損害資產評估行業的權威和公信力，是必須要慎重對待和嚴肅處理的。資產評估法第四十五條規定了對相關評估專業人員終身禁止從業的嚴厲處罰，即：“評估專業人員違反本法規定，簽署虛假評估報告的，由有關評估行政管理部門責令停止從業兩年以上五年以下；有違法所得的，沒收違法所得；情節嚴重的，責令停止從業五年以上十年以下；構成犯罪的，依法追究刑事責任，終身不得從事評估業務。”因此，評估機構應當不存任何僥幸心理，堅決拒絕虛假評估，在委托人拒絕提供或者不如實提供執行評估業務所需的權屬證明、財務會計信息和其他資料的，依法拒絕其履行合同的要求；在委托人要求出具虛假評估報告或者有其他非法干預評估結果情形時，果斷行使權利解除合同。

二是要防止積小錯成大過。有些評估機構、評估專業人員法律規則意識淡薄，平時大過不犯小錯不斷，像這種情況在新法公布實施以后尤其應當注意防微杜漸。資產評估法第四十九條規定：“評估機構、評估專業人員在一年內累計三次因違反本法規定受到責令停業、責令停止從業以外處罰的，有關評估行政管理部門可以責令其停業或者停止從業一年以上五年以下。”某一評估機構有較為嚴重的違法行為，被有關評估行政管理部門同時予以警告、沒收違法所得并處罰款三種不同處罰的，不屬于資產評估法第四十九條規定的“一年內累計三次”而增加責令停業等處罰的情形。但是，如果遭到有關評估行政管理部門警告，例如因為違反監督管理辦法第十七條、第十八條等的規定遭到評估機構所在地省級財政部門警告，達到“一年內累計三次”的，就可以依據資產評估法第四十九條規定增加處罰，由有關評估行政管理部門責令其停業或者停止從業一年以上五年以下。